摘 要：社區(qū)民主是基層民主的重要實現(xiàn)形式。無錫市在經(jīng)濟社會快速發(fā)展的同時，積極探索社區(qū)民主的可行操作方式，深入推進城市化進程中社區(qū)民主建設，主要做法有：全面實施公推直選，民主選舉更加規(guī)范；大力推行議事聽證，民主決策更加科學；健全完善自治機制，民主管理更加有效；深入推進三務公開，民主監(jiān)督更加有力。社區(qū)民主建設仍然處于探索階段，深化社區(qū)民主建設，可以從三個方面入手：剝離社區(qū)行政職能，強化社區(qū)自治功能；完善民主制度保障，健全民主運行機制；培育社區(qū)社會組織，增強居民民主意識。

關鍵詞：無錫；城市化；社區(qū)民主

中圖分類號：D621 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）28-0077-03

隨著改革開放的深化和市場經(jīng)濟的發(fā)展，社區(qū)成為城市化進程中的重要一環(huán)。社區(qū)是城市的基礎，是構建和諧社會的基本單元。城市化進程的加快，使得社區(qū)基層民主被提升至黨和國家戰(zhàn)略發(fā)展的高度。社區(qū)民主是我國基層民主的重要實現(xiàn)形式，對社會主義民主政治和社會主義和諧社會建設具有重要意義。伴隨著經(jīng)濟社會快速發(fā)展的同時，無錫市也在積極探索社區(qū)民主的可行操作方式，深入推進城市化進程中社區(qū)民主建設。

一、無錫推進社區(qū)民主建設的實踐與探索

1.全面實施公推直選，民主選舉更加規(guī)范

2010年下半年，根據(jù)中共江蘇省無錫市委的統(tǒng)一部署，無錫市各區(qū)（縣）、街道（鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）的黨組織全面采用“公推直選”的方式，通過制定和公布實施方案、公開報名、資格審查、民主推薦和信任投票、組織考察、召開黨員大會直接差額選舉、上級黨工委批復等程序，選舉產生基層黨組織的領導班子。此次換屆，共有744個行政村、社區(qū)的黨組織領導班子實行“公推直選”，覆蓋面占換屆基層黨組織的90.7%。

無錫新一屆村、社區(qū)“兩委”換屆選舉于2013年5月正式啟動，此次換屆涉及全市50個街道、31個鎮(zhèn)的560個社區(qū)居委會、657個村委會。村委會換屆實行100%直選、社居委換屆直選率不低于50%。此次換屆，任何組織和個人不得指定、委派或撤換村、社區(qū)“兩委”正式候選人。對得不到大多數(shù)黨員群眾認可的，一律不能提名推薦。全市村、社區(qū)黨組織換屆選舉原則上全面實行“公推直選”。條件成熟的，將實行“無候選人一次性直接投票選舉”，推進民主選舉進程。

“公推直選”是基層黨內民主建設的一種新的選舉模式。“公推”，是指黨員和群眾公開推薦基層黨組織領導班子成員的候選人?！爸边x”，是指黨員直接選舉基層黨組織的書記、副書記及其他領導成員。“公推直選”改進基層黨內民主選舉制度，使基層黨內民主的實現(xiàn)形式得到拓展，有利于多中選好、好中選優(yōu)、優(yōu)中選強。“公推直選”變間接選舉為直接選舉，變等額選舉為差額選舉，變確認性選舉為競爭性選舉，變封閉式選舉為開放式選舉，使選舉過程更加公開、公平、公正，開放式、寬視角的干部選拔任用模式已初具雛形。

“公推直選”基層黨組織領導班子成員，必須首先通過自薦、黨員群眾推薦、組織推薦三種方式產生報名人選，再經(jīng)過公推大會推薦產生初步人選。這一舉措改變了基層黨組織選舉領導班子成員以往僅由鎮(zhèn)、街道黨（工）委提名人選的傳統(tǒng)做法，讓廣大黨員群眾民主推薦，由黨員大會或者黨員代表大會直接選舉產生，拓展了黨員群眾參與黨內政治的制度渠道，有利于進一步實現(xiàn)人才的合理配置。“公推直選”使基層黨組織能夠依循明確規(guī)則運用政治權力，使權力所有者能夠監(jiān)督、制約權力行使者，使民意評價成為選任干部的最直接、最可靠的依據(jù)?！肮浦边x”更好地保障了人民群眾的民主權利，進一步探索了基層黨內民主建設的現(xiàn)實路徑，豐富了民主政治的實踐。

2.大力推行議事聽證，民主決策更加科學

目前，無錫市各社區(qū)均建立居民代表會議或社區(qū)成員代表會議等民主決策機制，涉及本社區(qū)發(fā)展的重大問題和涉及居民利益的重要事項，通過居民會議或社區(qū)成員代表會議討論決定?；鶎幼灾谓M織和協(xié)商議事機制日益完善，由基層黨組織領導，社區(qū)居委會召集，業(yè)主委員會、物業(yè)公司、民間社團組織和駐區(qū)單位共同參與的集體協(xié)商社區(qū)共建事項的基本規(guī)則逐步確立，社區(qū)事務決策逐步向科學化、法治化、規(guī)范化、制度化發(fā)展。

無錫市錫山區(qū)圍繞社區(qū)管理的熱點難點問題，積極實施社區(qū)居民民主議事制度，努力探索社區(qū)居民自治、民主決策的管理新模式，維護社區(qū)和諧穩(wěn)定。堅持以社區(qū)黨組織為核心，社居會、社工站、業(yè)委會、物業(yè)公司四方共同參與，創(chuàng)設了黨群議事會、共建議事會、社區(qū)環(huán)境圓桌會議、社區(qū)矛盾協(xié)調會議、社區(qū)物管居民三方協(xié)調會議等為主體的五種議事制度，實行資源共享、責任共擔、機制共建、實事共做，形成了上下聯(lián)動，橫向互動的工作模式，成為社區(qū)黨組織、居委會、居民、轄區(qū)單位之間聯(lián)系的橋梁和紐帶。社區(qū)議事模式的推行，既促進了居民參與社區(qū)自治，還增強了社區(qū)服務水平。

社區(qū)民主聽證制度是一種新的社區(qū)重大事務決策管理機制，“社區(qū)聽證會”如今已成為無錫新區(qū)社會管理的一項常態(tài)制度。從2010年開始，新區(qū)在社區(qū)實施民主管理和民主決策過程中推行聽證制度，就社區(qū)重大事項以及一些難以解決的問題召集各方代表舉行聽證。這些重大事項包括涉及眾多居民利益的管理事項和政策調整項目，可能對居民生活產生較大影響的有關事項，擬投資較大的公共、公益事業(yè)項目，可能引起重大矛盾糾紛的事項等。自推行“社區(qū)民主決策聽證制度”以來，妥善解決了一系列原本難以解決的小到樓道衛(wèi)生、晾衣場搭建、無證攤販管理、占道經(jīng)營、車輛停放，大到小區(qū)綠化改造、環(huán)境整治、違章搭建、菜市場設置以及老年人活動中心興建等棘手問題，取得了良好的法治效果和社會效果?！吧鐓^(qū)聽證會”充分發(fā)揮居民自治的特點，通過廣泛傾聽群眾意見，增加了群眾在決策中的發(fā)言權，做出的決策也更能得到廣大居民的擁護和支持。民主聽證會在凝聚人心、協(xié)調居民利益、化解社區(qū)矛盾、維護社會穩(wěn)定、推進和諧社區(qū)建設等方面發(fā)揮了積極作用。

3.健全完善自治機制，民主管理更加有效

無錫市社區(qū)居民自治建設總體來講，是起步早，基礎好，覆蓋面廣，走在全國、全省前列。2005年，無錫市制定了社居委的8項制度，以制度規(guī)范管理，提升了基層民主管理的水平，保證了各項管理目標的落實。

2012年，無錫以被列入“全國社區(qū)管理和服務創(chuàng)新實驗區(qū)”為契機，全面落實民主自治制度，調動市民和社會力量參與社區(qū)建設和管理的積極性，有效促進基層和諧穩(wěn)定。這些年來，政府把大量行政事務落實到社區(qū)，社區(qū)自治組織忙于應付上面布置的任務，居民自治難以有效開展。為此，無錫創(chuàng)新社區(qū)管理模式，著力構建社區(qū)“1+2”治理結構，即以社區(qū)黨組織為“龍頭”，負責牽頭抓總；以社區(qū)居民委員會和社區(qū)事務工作站為“兩翼”，前者負責居民自治，集中民意，反映居民訴求，后者專司黨和政府下沉事務，初步形成了基層社區(qū)建設管理新格局。在此基礎上，全市各社區(qū)普遍建立健全各項制度推進居民自治，如黨內事務聽證咨詢、民情懇談會、工作聽證會、事務協(xié)商會、成效評議會等，問政于民、問需于民。各項居民自治創(chuàng)新舉措，給基層社會管理帶來了新氣象。

2013年底，無錫市濱湖區(qū)率先發(fā)布社區(qū)工作指導規(guī)程，拉開了“政社互動”試點的序幕，其目的就是探索一條政府行政管理與公眾參與互動的新型社會管理創(chuàng)新之路。該規(guī)程厘清基層自治組織職責，激活居民自治的原動力，社區(qū)自治指數(shù)評定操作更開全省先河。在《規(guī)程》中形成發(fā)布了“社區(qū)居民自治指數(shù)計算公式”，即“社區(qū)居民自治指數(shù)（1）=直選率（0.3）+居民評價率（0.3）+居民自治制度執(zhí)行率（0.2）+居委會財務管理規(guī)范率（0.2）”。這個頗具新意與深意的“計算公式”是經(jīng)過多年探索，特別結合深圳經(jīng)驗，邀請高校專家研究核定，使得社區(qū)自治有章可循，有度可量。這不僅是濱湖區(qū)推進社居委規(guī)范化、正規(guī)化建設的創(chuàng)新舉措，也在江蘇省開啟了科學化、合理化測算社區(qū)居民自治水平的新路。

4.深入推進三務公開，民主監(jiān)督更加有力

民主監(jiān)督是社區(qū)自治的保障，黨務公開、居務公開和財務公開是實施民主監(jiān)督的主要形式。為進一步加強基層黨風廉政建設，無錫市嚴格規(guī)范“三務公開”制度，提高“三務公開”信息化水平，“三務公開”已成為居民參與社區(qū)事務的有效載體。

近年來，無錫市濱湖區(qū)通過社區(qū)黨務、居務、財務“三務公開”工作，把一些涉及群眾利益的重大事項、社會關注的熱點問題公之于眾，在消除群眾的疑慮和誤解、化解社會矛盾、促進和諧等方面起到了積極作用。但是，“三務公開”工作還處于探索階段，仍有一些問題亟待解決和完善。為幫助社居委更好地規(guī)范黨務、居務、財務管理，2013年，無錫市濱湖區(qū)對社區(qū)黨務、居務、財務“三務公開”工作制定了規(guī)范性文件，出臺統(tǒng)一的“三務公開”線上線下模板，進一步規(guī)范公開內容，并按照“長期公開內容每年更新一次，定期公開內容每季更新一次，及時公開內容及時公開到位，社區(qū)網(wǎng)上公開內容每月更新一次”的標準規(guī)范公開程序，采取傳統(tǒng)公開方式與現(xiàn)代科技手段結合的方式，運用好以社區(qū)公開欄為主要形式的網(wǎng)下公開載體和以濱湖社區(qū)服務網(wǎng)為主要形式的網(wǎng)上公開載體，不斷健全完善依申請公開、黨內情況通報、社區(qū)事務聽證、社區(qū)干部評議等配套制度，健全監(jiān)督檢查機制，以打造“透明黨務、陽光居務、規(guī)范財務”的社區(qū)“三務公開”工作品牌。

二、無錫深化社區(qū)民主建設的對策與建議

1.剝離社區(qū)行政職能，強化社區(qū)自治功能

“上面千條線，下面一根針；哪里抓得緊，哪里是中心”，這是對社區(qū)工作的形象描述。社區(qū)居委會除了《居民委員會組織法》規(guī)定的日常工作外，還要承擔街道、政府機關單位或部門交辦的各種名目繁多的行政事務。作為最基層的組織，社區(qū)既要承擔法律賦予的自我管理職能，又要承擔政府重心下移后的行政職能。根據(jù)法律規(guī)定，居委會本身是基層群眾性自治組織，不是行政主體、執(zhí)法主體，在6項法定日常任務中，除了第5項“協(xié)助人民政府或者它的派出機關做好與居民利益有關的公共衛(wèi)生、計劃生育、優(yōu)撫救濟、青少年教育等”與政府工作相關，其他諸如“調解民間糾紛”等，都與政府職能無關。所以，從理論上來講，社居委更多的時間和精力應當放在社區(qū)自治事務之上，社居委的角色定位應該是“居民的頭”，而不是“政府的腿”。加快社區(qū)工作去行政化步伐，減少行政項目，增強自治功能，社區(qū)減負順應發(fā)展要求。

按照“議行分設、居站分離”的理念，把行政職能與自治職能進行界分，建立“一會一站”的社區(qū)管理模式，將原掛靠在居委會的行政管理職能，劃撥至社區(qū)工作站，這是社區(qū)工作的一項改革和創(chuàng)新。通過“議行分設”，把不屬于社區(qū)居民委員會工作職責的行政性工作分離出來，使社區(qū)居民委員會真正履行依法自治職能，更好地集中精力抓好社區(qū)自治管理。但是社區(qū)工作站職能的壯大，一方面讓居委會的功能日漸弱化，影響力下降；另一方面，社區(qū)工作站漸漸演化成街道辦的派出機構，甚至成為“二級街道辦”，并陷入龐雜的各類行政事務中，難以自拔。社區(qū)工作站作為政府服務的延伸，本應該是提供公共服務的主力，但現(xiàn)在因為疲于應付行政管理事務，公共服務不僅難以保障，而且有些時候還從社區(qū)“拉資源、拉經(jīng)費”。

為了真正減輕基層社區(qū)行政事務負擔，應該通過制定相關措施，嘗試把社居委和社區(qū)工作站從組織結構、職能、人員和經(jīng)費等方面進行分離。讓居委會進一步明確自己的定位是在上級政府指導和社區(qū)黨組織領導下，依法履行社區(qū)居民自我管理、自我教育、自我服務的機構；社區(qū)工作站則是承接政府部門和街道辦事處下沉到社區(qū)的各項行政事務的工作平臺。此外，還要著重清理社區(qū)工作站協(xié)助政府的職能，一些政府部門下沉到社區(qū)的工作，如果提供不出法律依據(jù)，應該清理出工作站。一些部門如果仍需社區(qū)協(xié)助，則可通過政府購買形式，“費隨事轉”，委托社區(qū)工作站執(zhí)行。這樣才能徹底破解社區(qū)居委會疲于應付和奔忙的尷尬，社區(qū)可以對一些不在范圍內的政府下移行政性事務，理直氣壯地說“不”，從而騰出時間和精力用于社區(qū)自治事務，回歸社區(qū)自治性質。

2.完善民主制度保障，健全民主運行機制

現(xiàn)階段我國有關社區(qū)民主發(fā)展的法律很少，目前實施的《中華人民共和國城市居民委員會組織法》是1989年頒布的，它是居民自治所依據(jù)的唯一法律。但是隨著改革開放的步伐加快和市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，城市社會管理體制出現(xiàn)了許多新情況、新問題，一些老的規(guī)定已明顯不適應新形勢的需要，可操作性差，社區(qū)實際工作中很多問題找不到相關的法律依據(jù)?！毒用裎瘑T會組織法》雖然明確規(guī)定了社區(qū)居委會的自治權利，但是對一些具體事務的操作沒有相關的規(guī)定，因此在一些具體的操作過程中還做不到真正民主。法律規(guī)定了社區(qū)居民有選舉權、議事權、監(jiān)督權和罷免權，但只對選舉權和罷免權的具體程序做出了規(guī)定，對議事權和監(jiān)督權的具體操作未做規(guī)定。在現(xiàn)有的法律框架下，相關部門的執(zhí)法力度不強，社區(qū)民主的法律執(zhí)行力度還不夠，經(jīng)常會出現(xiàn)有法不依的現(xiàn)象。

目前，法律對社區(qū)居委會如何規(guī)范運作來達到民主自治的目標并沒有明確的規(guī)定，在居民自治的制度建設方面，其合理性和合法性都存在缺陷，使居民自治缺乏必要的制度保證。這就需要在實踐中不斷總結一些有效的做法，形成相應的制度，逐步建立起良好的民主自治運行機制。一是暢通社情民意表達渠道。建立科學有效的利益訴求表達機制，規(guī)范社區(qū)居委會辦理居民事務和受理居民訴求的辦法和程序，使社區(qū)居民自治形成規(guī)范、穩(wěn)定和有效的工作機制。二是制定社區(qū)工作考核細則。強化社區(qū)居委會自治職能，激勵社區(qū)居委會干部認真履行職責，積極主動地完成各項任務，努力建設一支思想政治素質好、領導發(fā)展能力強的社區(qū)工作者隊伍。三是加大社區(qū)人才選拔力度。充實和優(yōu)化基層干部人才隊伍，提升基層民主管理，保障社區(qū)居委會工作人員的福利待遇，建立有利于社區(qū)留住人才和吸引人才的薪酬機制。四是構建網(wǎng)絡信息化平臺。積極探索網(wǎng)上論壇、民情懇談、民意聽證、社區(qū)對話等有效形式，鼓勵社區(qū)居民和駐區(qū)單位廣泛參與，切實保障社區(qū)居民的知情權、參與權、決策權、監(jiān)督權。

3.培育社區(qū)社會組織，增強居民民主意識

居民的積極參與是社區(qū)民主的最佳體現(xiàn)，居民的參與程度往往決定著民主政治建設的好壞。就目前來看，社區(qū)居民的民主參與意識不強，主要表現(xiàn)在：一是參與層次較低。社區(qū)居民民主參與的人群以老年人為主，弱勢人群較多，中、青年人，經(jīng)濟狀況好的、文化程度高的居民參與意愿不強，參與率不高。二是參與程度不深。社區(qū)居民民主參與涉及居民和社區(qū)的具體事務較多，參與文娛活動居多，參與上一級政府下達的任務居多，真正涉及社區(qū)決策和管理層面的任務較少。三是主動參與較少。社區(qū)居民民主參與以被動參與和動員參與為主，而居民自覺主動參與社區(qū)管理、服務和監(jiān)督工作才是社區(qū)參與的最佳形式。居民的社區(qū)依托感和歸屬感不強，影響了社區(qū)民主自治的健康發(fā)展。

為了增強社區(qū)居民的參與意識，可以利用社會力量，特別是民間組織。在基層成長起來的社會組織或民間組織是當前我國社區(qū)民主自治的重要推動力量，它們由民眾自發(fā)組織產生，服務民眾，積極參與社區(qū)管理，在推動社區(qū)自治健康發(fā)展中具有重要作用。民間組織的發(fā)展是完善市場經(jīng)濟和建設民主政治的內在要求，民間組織的發(fā)育是建設公民社會、轉變政府職能、實現(xiàn)政社分離的主要途徑。政府要充分尊重社區(qū)社會民間組織的主體地位，通過政策、制度、法律等方面的措施保障扶持其健康發(fā)展，為民間組織開辟參與社區(qū)事務的渠道，建立民間組織參與基層民主建設的機制，形成民間組織發(fā)展與推進和諧社區(qū)建設、促進居民自治良性互動的格局。社區(qū)居民以參加社會民間組織的方式參與社區(qū)治理，增強居民對社區(qū)的心理認同感，激發(fā)居民參與社區(qū)治理的主人翁意識，提高居民參與社區(qū)政治、經(jīng)濟、文化等公共事務的積極性。

社區(qū)民主的發(fā)展關系到社會主義政治民主化、民主現(xiàn)代化的進程，關系著社會的和諧穩(wěn)定和國家的長治久安。健全基層群眾自治機制，完善社區(qū)民主管理制度，離不開各級政府的引導支持和社會力量的積極參與，需要社區(qū)自身抓住機會創(chuàng)造條件努力發(fā)展，不斷探索社區(qū)民主管理路徑，充分發(fā)揮社區(qū)民主自治功能，從而引領基層民主實踐的蓬勃發(fā)展。