摘 要：自1988年《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》頒布以來，在農村基層出現(xiàn)了以民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督為主要內容的村民自治，極大改變了農村基層的政治生活，對農村政治發(fā)展產生了深遠的影響。經過二十多年的實踐，村民自治制度逐漸喚醒了村民的利益訴求和民主意識，推動了民主政治在農村的發(fā)展。但是，村民自治在實際運行中還存在很多問題。課題組通過對河北省部分農村地區(qū)的實際調查，結合統(tǒng)計數據分析當前河北省村民自治的發(fā)展狀況，并對其中出現(xiàn)的問題提出解決對策。

關鍵詞：村民自治；民主選舉；民主決策；民主管理；民主監(jiān)督

中圖分類號：D669 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）28-0074-03

改革開放以來，我國的村民自治制度得以建立并不斷完善，廣大農民的政治覺悟不斷提高，政治參與熱情日益高漲，農民當家做主的積極性得到充分發(fā)揮，有力地推動了農村的基層政治建設和組織建設。但是，由于我國區(qū)域遼闊，各地經濟社會發(fā)展不平衡，在一些邊遠、貧困地區(qū)的農村，基層政治建設還需要進一步加強，村民的政治參與度還有待進一步提高，村民自治制度還需要進一步落實。針對上述問題，近期課題組對河北全省11個地級市26個縣市105個村莊（共1 050戶）開展了村民自治問題的問卷調查和訪談，分析了當前河北省村民自治運行中存在的問題，以期完善農民當家做主的這一民主制度形式。

一、被調查者的基本情況

本次問卷針對河北省11個地市1 050戶村民進行調查，從獲取的調查結果來看，男女性別比例分別為56.3%和43.7%；從年齡結構看，主要集中在35—60歲之間，占總調查對象的59.5%；從學歷結構上看，初中及以上文化程度的占75.9%，小學文化程度占24.1%；從政治面貌上看，中共黨員占10.1%，非黨員群眾占89.9%；從職業(yè)狀況來看，常年或大部分時間在家務農或在本地務工經商的人占53.6%，常年或大部分時間在外地務農或務工經商的人占16.0%，在本地教書、行醫(yī)的人占4.5%，在家從事家務勞動或其他的人占25.8%；從收入水平來看，低收入戶占7.4%，中下等收入戶占22.4%，中等及中上等收入戶占65.5%，富裕戶占4.8%；從家族狀況來看，大姓家族占52.1%，小姓家族占33.5%，不清楚自己家族狀況的占14.4%。

二、當前河北省村委會選舉的基本狀況

（一）村民參加選舉投票率較高

對于本屆村民委員會換屆選舉，從獲取的1 004個有效樣本來看，親自參加投票的人占68.5%，沒有親自參加投票的人占28.4%，記不清是否親自參加投票的人占3.1%。這表明村民對村委會換屆選舉還是比較重視的，大部分人比較積極地參加投票。

由于當前外出務工人員比較多，我們對外出人員如何投票也做了調查。統(tǒng)計結果顯示，雖然人在外地，仍然有52%的人通過親自回村、由他人代投、函投等方式進行投票選舉，這表明人們對本村的村委會換屆工作還是比較關心的。

（二）大多數村民傾向于選擇有能力和人品的當家人

對于“您是如何選擇村干部候選人的”這一問題，在獲取的977個有效樣本中，有550人選擇“根據其能力”；有438人選擇“根據其人品”；有118人選擇“根據其任期目標演說”；有294人選擇“與其比較熟，關系較好”?？梢钥闯?，大多數村民認為，當村干部的重要條件是要有能力和人品，而熟人關系也是影響選舉候選人的必備條件。

（三）大多數村民肯定民主選舉的必要性

在對村干部選任辦法的調查中，在1 034個有效樣本中，選擇“老百姓自己選更好”的有447人，占比43.2%，選擇“上級任命和老百姓選舉相結合更好”有425人，占比41.1%，選擇“上級任命更好”的有45人，占比4.4%，比較而言，多數村民還是認可當前村委會選舉辦法的。

三、當前河北省村民自治存在的問題

（一）拉票賄選現(xiàn)象比較嚴重

一是拉票現(xiàn)象普遍。在河北省目前的村委會選舉過程中，出現(xiàn)了不同程度的拉票賄選現(xiàn)象。數據分析發(fā)現(xiàn)，在1 027個有效樣本中，有645位村民表示遇到過拉票現(xiàn)象，所占比例高達62.8%。拉票現(xiàn)象無疑影響了村民的正常投票結果。

二是拉票方式多樣，賄選現(xiàn)象隱蔽。當前，農村基層民主選舉中拉票賄選的方式可謂五花八門，呈現(xiàn)多樣化的態(tài)勢，主要有吃飯喝酒、送禮品、送錢、承諾某種好處等。調查結果顯示，有48.8%的村民在投票前遇到過以“吃飯喝酒”的形式進行的拉票行為，有36.9%的村民認為候選人通過“送禮品”的方式拉票。此外，候選人還通過各種物質誘惑、利益承諾以及人情關系等方式進行拉票賄選的操作。

賄選現(xiàn)象隱蔽主要體現(xiàn)在：一方面，賄選問題本身難以界定。如吃飯喝酒經常被候選人以鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親日常交往的借口所掩蓋。另一方面，拉票行為的操作較隱蔽。由于拉票賄選本身是不合法的，因此賄選通常以“暗箱操作”的方式進行，這就使得賄選主體為自己的行為披上了“合法的”外衣，使賄選現(xiàn)象更加具有隱蔽性。

（二）村民代表會議缺乏代表性

村民代表大會是村民會議的授權方式，是農村基層民主決策的主要形式。村民代表大會應由村民推舉出的代表組成，也可以說是一種代議的民主方式，因此村民代表的產生方式民主與否、素質高低、決策能力強弱就直接影響著村民代表大會的決策效能。

一是村民代表產生方式不規(guī)范?！洞迕裎瘑T會組織法》中規(guī)定，村民代表由村民按每5—15戶推選1人，或由各村民小組推選若干人。也就是說，只有采用村民推選的方式才是合法并真正體現(xiàn)民主的。在問及村民代表的產生方式時，調查發(fā)現(xiàn)，由村干部指定及其他方式產生的占有效樣本的18.2%，另外，還有20.5%的人不清楚村民代表的產生方式。這說明，村民代表產生方式仍有不規(guī)范、不民主的廣泛現(xiàn)象存在。調查過程中，不少村干部和村民認為推選村民代表僅是走過場。村民代表產生方式不民主，在一定程度上說明村民代表的代表性不強。

二是村民代表會議的決策效果不佳。從村民代表會議情況來看，調查顯示，大部分村莊的村民代表會議并沒有規(guī)范的議事程序，多數實行口頭議事、口頭決議。決策程序不規(guī)范讓村民代表在會議上的作用大大弱化。在問及“村民代表會議是否起到作用”時，僅有37.4%的農戶認為起到了作用。換句話說，有六成以上的農戶不認為村民代表會議在村莊事務決策中發(fā)揮了作用。

（三）村規(guī)民約的普及和執(zhí)行較弱

村規(guī)民約或村民自治章程是村民和村干部進行基層民主自治的方向性指南，是基層民主管理的制度依據，指導著整個基層民主管理實踐。在獲取有效數據的1 029個樣本中，認為本村有村規(guī)民約或村民自治章程的有364戶，所占比例為35.4%；表示沒有的共有297戶，所占比例為28.9%；此外還有35.7%的農戶表示“不清楚”所在村莊是否有村規(guī)民約?？梢钥闯?，當前河北省村規(guī)民約或村民自治章程的普及度尚不足五成，凸顯了基層民主管理在制度建設方面比較薄弱。缺乏有效條文的制約，可能會出現(xiàn)干部權力的濫用、越界管理等現(xiàn)象。

在對村規(guī)民約執(zhí)行情況的調查中發(fā)現(xiàn)，執(zhí)行得“很好”和“比較好”的比例分別占7%和24%；有43.8%的村民認為執(zhí)行情況一般。由此可見，民主管理制度的權威性較低，在實際運行過程中民主管理制度的可操作性不強，對制度的落實還缺乏一套有效的手段來保障其貫徹。執(zhí)行力度上的弱化使得管理制度形同虛設，難以與農村治理法治化的要求相適應。

（四）基層民主監(jiān)督乏力

一是村民監(jiān)督意識不強。調查發(fā)現(xiàn)，河北省絕大多數的村民民主監(jiān)督的意識還不強。調查中當問及是否給村干部提過意見時，“沒有提過”的有643人，所占比例為62.1%；“提過”意見的有392人，所占比例為37.9%?？梢姡瑑H有三成多的村民在村莊自治的過程中行使過自己的監(jiān)督權利。在問及對村委會干部實行任期和經濟責任審計（如財務收支情況、本村債券債務情況、征地補償費的使用和分配情況等）情況時，回答“不清楚”的占到總調查戶的四成多，從側面反映了當前群眾的民主監(jiān)督意識非常薄弱。產生這一狀況的原因一是中國自古就是官管民，受這種思想的影響，農民習慣性地選擇服從而非對干部進行監(jiān)督；二是農村社會在很大程度上仍然是熟人社會，熟人關系維持著農村的各項事務的運行，只要對自身利益損害不大，村民們往往睜一只眼閉一只眼。農民的這種較低的參與意識導致民主監(jiān)督在參與主體上存在一定的缺位。

二是村民監(jiān)督動力不足。在經濟發(fā)展程度較低，特別是村級集體經濟不發(fā)達或缺失的村莊，由于缺乏利益驅動，使得一些村民民主監(jiān)督動力不足。村民更多關心的往往是生計問題，而非與自身關系不大的村莊事務。另外，村民的監(jiān)督行為缺乏必要的激勵措施，村民參與民主監(jiān)督的功效有限。村民的監(jiān)督行為經常會被村里其他人認為是愛惹事、愛鉆牛角尖，得不到村民的認可。因此村民往往是覺得“多一事不如少一事”，不關心村里事務，村民進行民主監(jiān)督的驅動力不足。

三是基層民主監(jiān)督制度存在缺陷。首先，缺乏操作性?，F(xiàn)行的《村民委員會組織法》以及各地出臺的配套規(guī)章制度沒有對村委會公開的內容、時間、負責人等方面的要求做硬性規(guī)定，使民主監(jiān)督難以具體化、程序化，缺乏操作性。調查結果顯示，在1 034份有效農戶問卷中，認為村委會從來沒有向村民會議或者村民代表會議報告工作的有213人，所占比重為20.6%；表示不清楚的有297人，所占比重為28.7%。由此可見，部分地區(qū)，由于相關制度缺乏操作性，使得村干部對村民民主監(jiān)督的“可操作性”很強，民主監(jiān)督的內容沒到位，監(jiān)督成效也不理想。

其次，缺乏制衡性。以權力制約權力是實現(xiàn)民主監(jiān)督的有效途徑。目前河北省農村村民自治組織體系中缺乏一種分權制衡的權力結構。一是村級民主監(jiān)督缺乏切實有效的監(jiān)督機構。如村民代表大會需由村委會召集，而村民代表往往是由村兩委指派，這就使得監(jiān)督機構很難真正發(fā)揮監(jiān)督作用。二是監(jiān)督組織數量少，不利于監(jiān)督的深入。在調查的1 038個有效樣本中，有41.1%和34.2%的人認為他們所在的村莊沒有或者不清楚有村務監(jiān)督委員會等監(jiān)督機構，只有24.7%的村民認為本村設有村委會監(jiān)督機構。這就造成了村委會在村莊事務的治理過程中缺乏監(jiān)督而使治理效果大打折扣。

四、完善河北省村民自治的對策

（一）完善農村基層選舉的對策

一是制定村民委員會選舉法，使選舉工作有法可依。當前我國農村基層民主選舉以《中華人民共和國村民委員會組織法》為指導原則，缺少專門的法律依據指導選舉工作。制定《中華人民共和國村民委員會選舉法》勢在必行。從國家層面來講，統(tǒng)一的村委會選舉立法可以避免各省市分別立法造成的混亂和由此帶來的法律沖突，消除村民基本權利享有上的差異，避免法律適用上的盲目性，減少選舉糾紛。就河北省而言，依照本地區(qū)的具體情況，可以參照《村民委員會選舉法》制定配套的具體實施辦法和實施細則，最終形成規(guī)范的立法體系。

二是加大宣傳力度，增強村民民主、法治意識。在村級選舉委員會的指導下，建立村委會換屆選舉宣傳小組，并成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級的換屆工作領導小組指導選舉工作。充分利用電視、廣播、報紙、公開欄、標語、文藝宣傳隊等各種形式，大范圍地宣傳普及選舉知識，宣傳選舉相關的法律規(guī)定，增強村民的民主參與意識和法治觀念。對鄉(xiāng)村干部進行培訓，使他們精通選舉工作的法律法規(guī)，熟悉選舉工作的操作程序，提高各級干部和選舉工作人員執(zhí)行法律政策水平和指導選舉工作的能力。

三是規(guī)范選舉行為，打擊賄選的不良之風?，F(xiàn)行《村組法》規(guī)定，村民發(fā)現(xiàn)賄選問題可以向五個機關單位檢舉，即鄉(xiāng)人大、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、縣人大常委會、縣政府、縣民政局，但現(xiàn)實是五個行政機關職責不明，要么相互推諉，要么不同機關做出不同的處理結果，產生了“九龍治水”的困境。為此，應當明確查處賄選的認定機關，使其具備法律上的權威性。對賄選拉票行為要進行嚴厲的打擊，對那些以利益誘惑、脅迫選民違背自己意愿進行投票的人，除批評教育外，還應視情節(jié)嚴重與否給予刑事方面的認罪，清除選舉工作中的不良之風。

（二）完善民主決策的建議

一是加大普法宣傳，動員村民參與決策。通過各種形式在村民中普及《村組法》和村民自治方面的相關內容，使村民了解公民的權利和責任。當前，需要總結各地村民自治的豐富事例和成功經驗，如“青縣模式”、“肅寧四個覆蓋”等，適時在全省推廣，在實踐中學習如何發(fā)揮好村民自治的作用，讓村民充分知曉村民會議重要性、議題、程序等，保證村民廣泛參與的必備條件和基本前提。

二是規(guī)范村民代表制度，提升村民代表能力。保證村民代表的規(guī)范推選、民主推選，是保障村民民主參與的重要前提?？h、鄉(xiāng)政府要依照《村組法》制定適合本地情況的村民代表推選制度，在制度上確保其重要性和規(guī)范性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還要在村民代表推選上給予必要的指導和監(jiān)督，防止村干部或村委會“一言堂”，剝奪村民的民主權利。在推選程序上，要保證村民代表的廣泛性和代表性，嚴格規(guī)范推選程序，使推選的村民代表與其所代表的農戶緊密聯(lián)系。

三是遵循民主決策程序，強化民主決策效果。在決策過程中，凡是村民代表會議表決通過的事項，要在第一時間以多種方式進行公開，使村民了解事項的進展情況?？梢砸霙Q策評估機制，定期對村務決策情況在村民會議上進行滿意度調查，加強村民代表和村務監(jiān)督委員會對村兩委會報告的評議。參加會議的每位村民代表和村務監(jiān)督委員會成員可根據完成的情況和最終效果，對各項決策進行滿意指數測評，并對具體事項提出意見和建議。通過完善決策評估機制和決策監(jiān)督機制，減少決策帶來的失誤，強化公共決策的效果。

（三）提高基層民主管理水平的建議

一是制定管理章程，深化制度建設?；鶎用裰鞴芾磉\行的首要條件在于一個完整而規(guī)范的管理章程，當前亟須完善最基本的民主管理制度建設。在沒有普及村規(guī)民約或村民自治章程的農村地區(qū)，應根據自身的經濟社會發(fā)展特點，制定相應的村規(guī)民約或村民自治章程。由村兩委帶頭組織實施，召開村民大會依法討論，將結果向所有村民公示，接受群眾的質詢。對已經普及村規(guī)民約或村民自治章程的地區(qū)，要繼續(xù)深化、細化管理制度，使村規(guī)民約得到真正落實。

二是規(guī)范管理流程，推進議事科學化、民主化。明確基層管理的流程概念，將日常事務工作程序、重大事項決策程序制作成簡易的“流程圖”，公示上網、上墻。干部群眾要嚴格按照流程圖辦事，充分體現(xiàn)公平、公開、公正的原則，以管理工作完成的進度和質量作為民主評議的重要指標。對村務、政務、財務活動，必須以召開村民會議的形式進行民主商議和決議。

（四）推進基層民主監(jiān)督的建議

一是健全基層民主監(jiān)督制度。用制度化的方式把村務、財務公開的內容制定下來，實現(xiàn)最大限度的透明化，接受村民和村民代表組織的監(jiān)督。同時，還要建立監(jiān)督反饋制度，因為監(jiān)督和反饋是緊密聯(lián)結在一起的，村民和村民組織在對村莊事務的監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)問題要有暢通的意見表達渠道，及時反映問題、解決問題。村委會和村民之間應該加強信息交流，增進雙方的相互理解和信任。

二是夯實基層民主監(jiān)督基礎。通過村務公開欄、廣播、村民會議、網絡等多種方式向村民傳達政治參與信息，積極營造村莊的政治參與氛圍，激發(fā)群眾的民主監(jiān)督參與意識。另外，積極發(fā)展鄉(xiāng)村經濟，給予村級民主發(fā)展的物質基礎保障是村民參與村級民主監(jiān)督能夠得到經濟的支撐，并使經濟發(fā)展成為村民參與基層民主建設和民主監(jiān)督的動力源。

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