摘 要：我國社會管理的目的在于整合社會各階層關(guān)系，使社會行為更為規(guī)范，緩和社會重大矛盾，實現(xiàn)社會基本公平，維護社會根本穩(wěn)定，這既是政府的職能，也是我國經(jīng)濟又好又快發(fā)展的保證。在2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中也提出創(chuàng)新社會治理體制的多項政策。因此，社會管理創(chuàng)新已經(jīng)成為新的時代命題。在新一輪政府機構(gòu)改革下，政府職能的進一步轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣芾韯?chuàng)新提供了更好的契機。對政府職能轉(zhuǎn)變與推進社會管理創(chuàng)新之間的關(guān)系進行了分析和探討，分析在政府職能轉(zhuǎn)變過程中社會管理創(chuàng)新的必要性與緊迫性，并對此提出實現(xiàn)的目標與路徑。

關(guān)鍵詞：政府職能；社會管理；轉(zhuǎn)變；創(chuàng)新

中圖分類號：D669 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）28-0067-03

一、我國政府職能轉(zhuǎn)變歷史回溯

政府職能又稱行政職能是指政府為實現(xiàn)國家利益和滿足社會發(fā)展需要而負有的職責和功用。行政職能反映了政府活動的實質(zhì)及行政活動的內(nèi)容和方向，其特點主要是共同性和階段性。共同性主要包含了古利克的政府運行七職能，即：計劃、組織、人事、指揮、協(xié)調(diào)、報告、預(yù)算；階段性是在國際國內(nèi)形勢的變化下，政府存在價值和行為方向隨之變化，行政職能的內(nèi)容、層次、作用相應(yīng)變化。

政府職能轉(zhuǎn)變是政府為適應(yīng)特定歷史時期和外在環(huán)境變化而調(diào)整自己所承擔的責任和基本任務(wù)以適應(yīng)環(huán)境的變化。

（一）我國政府職能轉(zhuǎn)變的核心與解決的問題

改革開放30多年，我國總體上以經(jīng)濟體制改革為先導(dǎo)，實現(xiàn)了從計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變，并認識到在配置資源的問題上市場應(yīng)起到的重要作用。主要解決了3對矛盾：國家與社會的橫向分權(quán)問題、中央地方的縱向分權(quán)和涉及要素分權(quán)的勞動資本矛盾。在30年的政府職能轉(zhuǎn)變過程中以政府為主導(dǎo)，適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展需要調(diào)整政府機構(gòu)的結(jié)構(gòu)運行為核心，服從服務(wù)于我國經(jīng)濟體制改革需要，將重點放在了調(diào)整政府與社會、政府與市場、中央與地方的關(guān)系上。

在我國政府職能轉(zhuǎn)變過程中調(diào)整了政府與社會、政府與市場、政府與企業(yè)的關(guān)系，以此解決公權(quán)過大、過多，私權(quán)過弱、過小的問題。并通過政府的向下分權(quán)調(diào)整中央與地方的關(guān)系，解決集權(quán)分權(quán)的問題。通過由全能政府向有限政府，管制政府向服務(wù)政府的轉(zhuǎn)型來調(diào)整政府與社會的關(guān)系。通過政府向社會放權(quán)解決政府與社會一體化問題，并由政府主導(dǎo)型社會向自治型社會轉(zhuǎn)變。

（二）我國政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)容

1978年，十一屆三中全會的召開決定了將政府的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)上來，開啟了政府職能轉(zhuǎn)變的進程。從1982至2008年的六次行政體制改革均是為了適應(yīng)經(jīng)濟體制改革的要求而進行的。因此，這也決定了我國的政府職能轉(zhuǎn)變特點是與政府機構(gòu)改革緊密相連的，政府機構(gòu)改革的核心內(nèi)容是政府職能轉(zhuǎn)變。

在30年的政府職能轉(zhuǎn)變過程中，逐漸實現(xiàn)了政府下放事權(quán)，與社會和國際組織相適應(yīng)，權(quán)力弱化由直接管理改變?yōu)殚g接管理，逐漸將決策、執(zhí)行與監(jiān)督分化，并對公共物品、公共服務(wù)進行綜合化管理。在改革內(nèi)容方面，減少了政府機構(gòu)數(shù)量精簡政府工作人員；理順政府機構(gòu)之間關(guān)系，提高了政府行政效率；逐步理順了政府與社會、企業(yè)市場關(guān)系；解放了生產(chǎn)力，促進了市場經(jīng)濟繁榮；提高我國經(jīng)濟發(fā)展水平和人民生活水平。

（三）對十八大政府職能轉(zhuǎn)變的闡釋

在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出：“科學(xué)的宏觀調(diào)控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟體制優(yōu)勢的內(nèi)在要求。必須切實轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。”我們應(yīng)該注意到本次改革不同以往，改革的自主性減弱，被動性較以往增強。改革的復(fù)雜性、深刻性和艱巨性是前所未有的，是在經(jīng)濟、社會轉(zhuǎn)型利益調(diào)整“倒逼”下而進行的改革，在時間上具有緊迫性。由于我國目前正處于社會轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的時期，經(jīng)濟發(fā)展所帶來的一系列關(guān)于貧富差距、城鄉(xiāng)差距、行業(yè)間差距等一系列問題亟待解決，我國此次改革也面臨巨大挑戰(zhàn)。

此次政府職能轉(zhuǎn)變的過程中，仍然是以調(diào)整政府與市場、政府與社會的關(guān)系為核心，并將機構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變有機結(jié)合。將突破口置于行政審批制度改革即政府行政權(quán)力下放，包括：簡政放權(quán)、微觀放活、宏觀管住、依法行政。簡政放權(quán)、微觀放活主要調(diào)整了政府與市場之間的關(guān)系，通過簡政放權(quán)促進經(jīng)濟穩(wěn)定增長，推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，釋放就業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活力，更好地發(fā)揮地方作用。將該放的權(quán)力放開，以激發(fā)市場主體創(chuàng)造活力，增強經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在動力。宏觀管住，依法行政調(diào)整了政府與社會的關(guān)系。要切實加強市場監(jiān)管，把該管的事管住、管好。創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式，加大政府購買公共服務(wù)力度。進一步優(yōu)化行政審批制度，最大限度減少中央政府對微觀事物的管理，加強宏觀管理。政府依靠法治履行職責。

在本輪政府機構(gòu)改革中，政府改變了以往的一元經(jīng)濟動力為二元動力，從單純注重經(jīng)濟發(fā)展需要，追求效率轉(zhuǎn)變?yōu)樵谧⒅亟?jīng)濟發(fā)展的同時也追求社會效益，將市場與利益調(diào)整動力相結(jié)合，注重社會管理職能、公共服務(wù)職能，并將政府與社會關(guān)系擺在重要位置，逐漸實現(xiàn)服務(wù)型政府建設(shè)。

二、社會管理創(chuàng)新的時代命題與核心要義

所謂社會管理創(chuàng)新是指在現(xiàn)有社會管理條件下，運用現(xiàn)有的資源和經(jīng)驗，依據(jù)政治、經(jīng)濟和社會的發(fā)展態(tài)勢，尤其是依據(jù)社會自身運行規(guī)律乃至社會管理理念、知識、技術(shù)、方法和機制等，對傳統(tǒng)的管理模式及相應(yīng)的管理方式和方法進行改造、改進和改革，構(gòu)建新的社會管理機制和制度，以實現(xiàn)社會管理目標的活動或者這些活動的過程[1]。

（一）社會管理創(chuàng)新的關(guān)鍵問題

現(xiàn)代社會管理體制建設(shè)包含著兩個基本目標，即一方面要不斷提高政府的社會管理能力和成效；另一方面要加快社會的自我發(fā)展，提高社會自我管理的能力，擴大社會自我管理的范圍。社會管理創(chuàng)新主要包括以下三個方面：

1.社會管理主體多元化

推進社會管理的創(chuàng)新，首先要改變以往政府管理為唯一管理主體的局面。由政府、社會組織及公民共同形成社會管理的主體，整合社會資源，完善社會管理體系，形成社會管理的合力。這主要由于，隨著經(jīng)濟和社會的發(fā)展，公民社會也隨之不斷進步，傳統(tǒng)的國家為行政管理的主體，對社會進行“大包大攬”的管理體制已經(jīng)不能滿足現(xiàn)代社會的發(fā)展，政府的管理職能也應(yīng)隨之改變，政府應(yīng)更注重其“掌舵”的作用，保證行政方向，而應(yīng)將“劃槳”職能下放。把原有的社會事務(wù)盡量分離出去，交給其他部門和社會組織，形成多元管理主體共同治理的局面。這主要表現(xiàn)為加強基層黨組織建設(shè)，成為基層群眾中的帶頭人；加強城鄉(xiāng)基層自治組織的自治能力建設(shè)，形成自主治理社區(qū)事務(wù)的格局；支持、培育各類非營利組織發(fā)展，加強對社會事務(wù)的管理，實現(xiàn)對政府部門的分權(quán)，提高行政效率，降低行政成本；加強行政體系內(nèi)部社會職能的發(fā)揮，轉(zhuǎn)變工作作風，更好地發(fā)揮行政作用。

2.社會管理體制創(chuàng)新

加強和創(chuàng)新社會管理體制，要協(xié)調(diào)現(xiàn)有社會管理體系以促進維護社會的穩(wěn)定?，F(xiàn)代社會管理體制創(chuàng)新包括幾個內(nèi)容：首先，構(gòu)建比較完善和可行的溝通機制，如政策制定聽證會及在線咨詢等制度。使公民、群體、社會組織及各方利益代表者能夠積極參與國家社會事務(wù)的治理。同時，政府在聽取各方意見后也能及時溝通制定出切實可行的方針政策。其次，黨和政府在制定政策和做出決定前，要綜合衡量各方利益，最大限度地減少對利益既得者的危害，從而實現(xiàn)雙方或多方的利益共贏。第三，通過運用經(jīng)濟、法律行政等手段實現(xiàn)對人民內(nèi)部矛盾的化解，這要求我國要積極加強信訪制度的建設(shè)。行政部門高效率、高質(zhì)量地處理人民群眾所反映的問題，化解人民群眾與政府間矛盾。第四，激勵群眾共同建設(shè)和管理社會，將群眾關(guān)心的問題納入黨和政府工作的重點，保證人民群眾的生活質(zhì)量。第五，對社會輿情進行積極應(yīng)對，建立突發(fā)公共危機事件的應(yīng)急方案和機制，加強社會綜合治理能力，維護社會穩(wěn)定。

3.社會管理法制創(chuàng)新

社會管理法制創(chuàng)新的主要目標是建立健全社會管理法律制度，通過法律的制定明確政府、社會組織和公民在社會管理方面的權(quán)力、責任和義務(wù)。這將明確政府依法行政，對社會進行依法管理的職責，明確社會組織和公民個人行使對社會管理的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)?！耙恢币詠砦覈荚诩訌娦姓ㄖ平ㄔO(shè)，但是整體來看我國社會管理法制化不高，社會管理體制尚未成熟，許多重要的社會管理法律法規(guī)并未制定，原有的一些基本原則和制度已不適應(yīng)現(xiàn)在的社會發(fā)展，具有明顯的滯后性”[2]。這就產(chǎn)生了一系列社會問題，如收入差距過大，農(nóng)村發(fā)展落后，社會矛盾尖銳等一系列問題。這就要求我國政府不斷制定和完善社會管理法律法規(guī)，使社會發(fā)展與社會管理有明確的依托。最終不斷完善并形成有中國特色的社會管理法律體系，推進我國社會管理法律體系的創(chuàng)新。

（二）社會管理創(chuàng)新的必要性

隨著我國經(jīng)濟的不斷發(fā)展，GDP總量逐漸上升并最終實現(xiàn)世界第二。經(jīng)濟的發(fā)展也促使我國社會進行深刻的變革。

首先，我國的社會結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化。主要表現(xiàn)在：在階層結(jié)構(gòu)上，我國開始由原有的農(nóng)民、工人、干部階層開始轉(zhuǎn)變成農(nóng)民、工人、個體、農(nóng)民工、外企職工等復(fù)雜階層結(jié)構(gòu)。在城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)上，我國近3億農(nóng)民離開土地進城務(wù)工，這導(dǎo)致原有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)被打破，城鎮(zhèn)開始涌入大量外來務(wù)工人員，在醫(yī)療、教育、住房等問題上也開始出現(xiàn)前所未有的壓力。收入結(jié)構(gòu)方面，在改革開放30多年過程中，非公有制經(jīng)濟的發(fā)展在活躍促進我國經(jīng)濟發(fā)展的同時也面臨著居民收入過低、貧富差距逐漸擴大的挑戰(zhàn)。收入不均也使得社會穩(wěn)定性降低、社會矛盾逐漸加劇。家庭結(jié)構(gòu)上，我國由原有的金字塔結(jié)構(gòu)發(fā)展成為倒金字塔結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)家庭小型化并出現(xiàn)越來越多的4—2—1家庭，甚至是丁克家庭。家庭結(jié)構(gòu)的變化也影響著社會結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定，過去由家庭和代際幫助解決的養(yǎng)老、單親、撫養(yǎng)、疾病照顧等問題也開始逐漸成為社會問題。

其次，我國社會的組織方式發(fā)生深刻變化。由于原有的社會結(jié)構(gòu)被打破，社會階層發(fā)生重大變化，國有企業(yè)的減少使得我國原有的單位人向社會人轉(zhuǎn)變，原有的單位管理網(wǎng)絡(luò)逐漸弱化，而社會發(fā)展的不完全，新的社區(qū)網(wǎng)絡(luò)又不夠完善，導(dǎo)致出現(xiàn)社會整合缺失，個人面對政府的緩沖削弱，增加了個人和政府之間的矛盾壓力。

三、政府職能轉(zhuǎn)變下創(chuàng)新社會管理體制目標與路徑

在我國過去的行政化社會管理體制中，政府承擔著全部社會職能，并且以單位為基礎(chǔ)對社會實現(xiàn)總體控制。社會是政府運行的組成部分，是一種行政吸納社會或社會運行行政化的社會管理體制。這也造成了國家在進行政府職能轉(zhuǎn)變時雖然努力地把組織社會生活職能轉(zhuǎn)移給社會，但社會卻因為傳統(tǒng)的社會管理體制延續(xù)而不能有效處理自我發(fā)展產(chǎn)生的矛盾。

因此，建設(shè)多元社會管理體制應(yīng)以政府干預(yù)協(xié)調(diào)為主導(dǎo)，以基層社區(qū)自治為基礎(chǔ)，以非營利性社會組織為中介，動員公眾廣泛參與社會管理體制。在現(xiàn)代的社會管理體制中，我們要不斷提高政府社會管理能力和成效，促進社會自我發(fā)育，增強社會自我管理能力，擴大社會自我管理范圍，所以社會組織的建立就顯得尤為重要。為實現(xiàn)社會管理創(chuàng)新，應(yīng)依據(jù)如下路徑。

（一）政府還權(quán)于社會，克服社會領(lǐng)域市場化、行政化

在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出堅持系統(tǒng)治理，加強黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。政府對社會進行管理的主要事務(wù)就是社會公共事務(wù)，如教育、醫(yī)療、社會保障、住房、交通、電訊、安全等一些公共物品的提供。政府成為公共物品的提供者是為了保障公民的權(quán)利、協(xié)調(diào)社會的利益、規(guī)范社區(qū)自治、監(jiān)管社會組織、提供社會安全，以及回應(yīng)社會訴求以促進公平公正的社會利益關(guān)系，化解社會矛盾沖突，維護社會秩序穩(wěn)定。

隨著我國政府職能的轉(zhuǎn)變，我國開始由管制性國家向服務(wù)型國家轉(zhuǎn)變，社會管理的模式也由國家對社會事務(wù)管理轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣淖晕抑卫怼Ｒ虼?，國家需要進行權(quán)力下放，將治理社會權(quán)力還于社會，由社會進行自我管理，實現(xiàn)大政府的宏觀治理職能。同時，對社會治理進行監(jiān)管和制度性保障，保持社會治理的非營利性，避免社會領(lǐng)域的市場化、行政化。加強對社會自治組織的扶植，深化行政審批制度改革。

（二）發(fā)展和培育社會自治和自我管理能力

發(fā)展社會自治和管理能力，就要改變“強國家，弱社會”的現(xiàn)象，提高社會自治能力，發(fā)展非營利組織。非營利組織的健康發(fā)展離不開環(huán)境的支撐，有利的環(huán)境條件能促進非營利組織不斷發(fā)展，因此，要轉(zhuǎn)變政府的觀念和角色，減少政府對非營利組織的干預(yù)，鼓勵自下而上的非營利組織發(fā)展，獨立進行各項社會活動，對于政府實現(xiàn)有效治理和我國經(jīng)濟社會發(fā)展具有積極意義。其次，要改變社會管理行政化現(xiàn)象，要改變傳統(tǒng)的社會管理模式和對非營利組織的管理方式，扭轉(zhuǎn)過去政府與非營利組織之間的行政隸屬關(guān)系。營造政府與非營利組織之間平等、合作、互助的新型關(guān)系。第三，改變“國家—市場—個人”的治理結(jié)構(gòu)為“社會—政府—個人”治理結(jié)構(gòu)，凸顯社會管理作用。

四、結(jié)論

政府職能轉(zhuǎn)變與社會管理創(chuàng)新有著密切的聯(lián)系，基于我國現(xiàn)存的政治經(jīng)濟文化環(huán)境，我國一切從實際出發(fā)于十六屆四中全會提出社會管理創(chuàng)新。為轉(zhuǎn)變“強國家，弱社會”現(xiàn)象，需要發(fā)展非營利組織，并發(fā)揮它所特有的性質(zhì)和優(yōu)勢，為單一的政府管理體制的轉(zhuǎn)變提供有力的依據(jù)，并進一步地促進了我國社會管理的創(chuàng)新。

本文整理了政府職能轉(zhuǎn)變的歷史回溯與社會管理創(chuàng)新的基本闡釋。簡要概括了在政府職能轉(zhuǎn)變下的社會如何進行管理創(chuàng)新。從中，我們了解到政府職能轉(zhuǎn)變與社會管理創(chuàng)新的內(nèi)在關(guān)系。并在職能轉(zhuǎn)變背景下探討我國社會管理創(chuàng)新發(fā)展目標和路徑。

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