摘 要：近年來各地霧霾高發(fā)，大城市儼然成為空氣污染的重災(zāi)區(qū)，而隨著工業(yè)化與城市化進程的不斷加快，空氣污染不再專屬于大城市，一些中小城市污染勢頭甚至猛于大型城市。隨著環(huán)境保護工作的深入開展，現(xiàn)行的環(huán)境管理體制弊端凸顯，揮之不去的霧霾天氣更讓人們認識到環(huán)境管理體制改革的緊迫性和必要性。

關(guān)鍵詞：霧霾；環(huán)境管理體制；弊端；原因；對策

中圖分類號：D630 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）28-0022-03

中國奇跡般的經(jīng)濟增長在世界范圍內(nèi)備受矚目，與此同時，中國的環(huán)境問題也得到全球的廣泛關(guān)注和爭議。大氣污染是目前最為突出和嚴重的環(huán)境污染之一，據(jù)《中國環(huán)境分析》報告顯示，全球十大空氣污染城市有7個在中國。此外，在2013年全國實施新空氣質(zhì)量標準的74個城市中，有71個城市超標，僅3個城市完全達標，霧霾波及20%的國土，遍布15個省份。全國各大城市紛紛卷入空氣污染浪潮的同時，許多中小城市也慘遭“霾”伏，污染勢頭甚至超過直轄市和省會城市。例如，江蘇省鎮(zhèn)江和宿遷兩市在2014年曾一度成為全省空氣質(zhì)量最差的城市，AQI指數(shù)和PM2.5指數(shù)多次高于省會城市南京。這些中小城市拼命發(fā)展經(jīng)濟的同時往往忽略了環(huán)境保護的重要性，從而不可避免地帶來了空氣污染的難題。顯然，無論是大城市還是中小城市，霧霾都是時下刻不容緩、亟須解決的焦點問題。雖然國家環(huán)保工作正大量開展，但霧霾始終沒有得到明顯改善，甚至還在加重。那么，為什么中央政府長期重視環(huán)境卻仍然帶來環(huán)境的惡化呢？我們不得不加以反思。

造成霧霾的原因多種多樣，不乏工業(yè)化和城市化進程的推動，市場經(jīng)濟環(huán)境的沖擊，現(xiàn)代人不加節(jié)制地濫用資源等，但究之根本，還是管理體制出了問題?，F(xiàn)行的環(huán)境管理體制不能有效地制約環(huán)境污染的行為主體，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境的濫用與破壞；現(xiàn)行的環(huán)境管理體制不能有效依靠和發(fā)動人民群眾，對群眾的污染舉報無所作為；現(xiàn)行的環(huán)境管理體制往往難擋權(quán)力和金錢的干擾，缺乏足夠的執(zhí)法力量和責任去治理污染問題……黨的十八大報告明確強調(diào)要推進生態(tài)文明建設(shè)，而環(huán)境管理體制是建設(shè)生態(tài)文明的重要支撐，因此，要想有效治理霧霾，其前提性工作必須充分到位，當務(wù)之急就是要反思檢討現(xiàn)行環(huán)境管理體制，提出改革和完善的建議，這也是本文所研究的內(nèi)容。

一、現(xiàn)行環(huán)境管理體制存在的問題

環(huán)境管理體制是國家進行環(huán)境管理的組織結(jié)構(gòu)、責權(quán)結(jié)構(gòu)和運行機制。組織結(jié)構(gòu)，即享有環(huán)境行政管理權(quán)的管理機構(gòu)設(shè)置及其相互關(guān)系；責權(quán)結(jié)構(gòu)，即各管理機構(gòu)橫向的職權(quán)分工、權(quán)限劃分以及縱向的職權(quán)位階等；運行機制，即享有環(huán)境管理權(quán)的機構(gòu)各自的職權(quán)運行方式、運行程序以及各機構(gòu)之間開展環(huán)境事務(wù)進行協(xié)調(diào)的方式等[1]。一個科學(xué)合理的管理體制是進行環(huán)境管理、有效治理污染的重要保證，但就現(xiàn)實來看，面對愈加突出的環(huán)境問題和經(jīng)濟發(fā)展帶來的挑戰(zhàn)，現(xiàn)行環(huán)境管理體制顯得力不從心、問題重重。

（一）組織結(jié)構(gòu)不合理

一方面，機構(gòu)設(shè)置缺位?；鶎迎h(huán)保機構(gòu)建設(shè)的缺失是我國改革開放以來長期普遍存在的問題，而在中小城市則尤為嚴重。隨著中小城市規(guī)模的不斷擴大，原有環(huán)保機構(gòu)難以覆蓋更廣范圍，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)環(huán)保機構(gòu)基本沒有，而面對迅速發(fā)展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和日益突出的農(nóng)村面源污染問題，中小城市基層環(huán)保工作更是面臨巨大壓力和挑戰(zhàn)。

另一方面，機構(gòu)設(shè)置重疊。我國環(huán)境管理體制是由各部門分工管理逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)一監(jiān)管和分工負責相結(jié)合的管理體制，在轉(zhuǎn)變過程中往往忽視對原有機構(gòu)及相關(guān)職能的撤銷和合并，而新的機構(gòu)又得以授權(quán)[2]，這就造成了機構(gòu)設(shè)置重疊的現(xiàn)象。

（二）責權(quán)結(jié)構(gòu)不明確

首先，不同環(huán)境管理機構(gòu)職能交叉和重疊現(xiàn)象嚴重。現(xiàn)行的環(huán)境管理體制至少存在以下幾種職能交叉：規(guī)劃職能的重疊與交叉，監(jiān)測職能的重復(fù)與交叉，保護職能的重疊與交叉，污染糾紛處理職能的重疊與交叉等[3]。

其次，橫向職能配置方面存在不合理現(xiàn)象。現(xiàn)行的管理體制在橫向職能分工上不很科學(xué)，某些行業(yè)管理部門行使了監(jiān)督管理部門的職權(quán)，某些綜合決策部門行使了專業(yè)管理部門的職權(quán)，而某些專業(yè)管理部門卻行使了綜合決策部門的職權(quán)。各部門管理性質(zhì)不明，管理部門錯位，職權(quán)分工不明確，必然不利于形成科學(xué)有效的管理體制。

再次，縱向管理層面權(quán)限不清，體制不順。在縱向管理上，地方環(huán)保機構(gòu)受地方政府和上級環(huán)保局的雙重領(lǐng)導(dǎo)，但主要以地方政府領(lǐng)導(dǎo)為主。在這種體制下，環(huán)境保護系統(tǒng)上下級機構(gòu)之間缺乏應(yīng)有的制約，在經(jīng)濟水平仍是衡量和政績考核的主要標準的情況下，一些經(jīng)濟欠發(fā)達的中小城市為了追求GDP增長，不顧環(huán)境保護，當環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展發(fā)生矛盾時采取行政手段干預(yù)環(huán)境保護管理工作，甚至撤銷合并環(huán)保機構(gòu)。

（三）運行機制不完善

協(xié)調(diào)機制欠缺。一方面，環(huán)境管理機構(gòu)重疊、權(quán)限不清、職能交叉、部門錯位等弊端，嚴重影響環(huán)境保護工作的有效開展和環(huán)境法律的有效實施，而我國又缺乏相應(yīng)的解決這些矛盾、協(xié)調(diào)相互關(guān)系的應(yīng)對措施。另一方面，中小城市城鄉(xiāng)環(huán)境管理較為復(fù)雜，環(huán)境問題多樣，必然要涉及多個部門、多個領(lǐng)域，如若沒有有效的協(xié)調(diào)，環(huán)境保護的目標就很難實現(xiàn)。

監(jiān)督機制有待完善。我國目前的環(huán)境管理系統(tǒng)中尚未建立起有效的上級對下級監(jiān)督的渠道，因而使得地方環(huán)保部門常常受地方政府牽制成為經(jīng)濟發(fā)展的犧牲品[4]。同級監(jiān)督有效性也不高，因為同級政府間人事、財務(wù)等方面的復(fù)雜聯(lián)系，同級監(jiān)督不可避免受到影響。此外，公眾作為監(jiān)督機制的重要組成部分其參與卻流于形式，中小城市相較于大城市其公眾環(huán)境意識薄弱、反響不強、監(jiān)督渠道缺乏，社會公眾在監(jiān)督機制中發(fā)揮的作用相當有限。

二、環(huán)境管理體制問題存在的原因

（一）環(huán)保隊伍建設(shè)投入不足

我國現(xiàn)行行政體制下的環(huán)保部門仍然處于弱勢地位，缺乏足夠的權(quán)限和資源，缺乏人力、財力和物力的支持。尤其對于許多經(jīng)濟實力相對落后的中小城市來說，環(huán)保隊伍建設(shè)所需投入的大量資金無異于雪上加霜，從而不得不遷就于當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展和財政狀況，減少甚至撤銷環(huán)境管理機構(gòu)的設(shè)置，導(dǎo)致環(huán)境管理機構(gòu)缺位的現(xiàn)象；或者有機構(gòu)存在，但由于資金難以保證，其執(zhí)法和監(jiān)測設(shè)備得不到補充，環(huán)境管理機構(gòu)形同虛設(shè)。

（二）缺乏統(tǒng)一專門的環(huán)境管理組織法

目前，我國尚未確立一部專門的“環(huán)境管理機構(gòu)組織法”，因此，我國環(huán)境保護機構(gòu)的設(shè)定也就缺乏相應(yīng)的法律支持。相關(guān)環(huán)境管理機構(gòu)設(shè)置及職權(quán)分工的規(guī)定主要散見于各類法律、法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性文件當中，由于法律、規(guī)定、規(guī)章依據(jù)實地情況而定，這就致使在實踐中環(huán)境管理體制立法體系較為散亂，立法出臺隨意性較大，進而導(dǎo)致我國環(huán)境管理機構(gòu)的設(shè)置常常處于不穩(wěn)定的變動之中[5]。

環(huán)境立法內(nèi)容上的矛盾、重復(fù)和交叉直接導(dǎo)致了環(huán)境管理機構(gòu)設(shè)置重復(fù)和職能交叉的現(xiàn)象。正如前文所提到的，環(huán)境保護立法往往只注意對新問題的產(chǎn)生和對新機構(gòu)的授權(quán)做相應(yīng)規(guī)定，而忽視對原有機構(gòu)相應(yīng)的職能規(guī)定做好修正與完善。同時，在法律上對有關(guān)環(huán)境管理機構(gòu)地位和權(quán)限規(guī)定不詳或界定模糊，導(dǎo)致了有些事情爭著管、有些事情沒人管的現(xiàn)象。

（三）政府職能轉(zhuǎn)化不到位，地方保護主義盛行

地方政府不能正確行使手中權(quán)力，該放的權(quán)放不開、放不到位，片面干預(yù)地方經(jīng)濟活動。在當前仍以GDP增長為衡量地方政績重要指標的情況下，政府面對環(huán)保問題出于利益的考量往往做出消極的行為選擇，即當利益發(fā)生沖突時，地方保護主義就會抬頭。中小城市限于自身條件其經(jīng)濟實力和發(fā)展規(guī)模都與大城市存在很大差距，為了趕超大城市的步伐而盲目吸納一些高污染項目發(fā)展經(jīng)濟，追求短期效益，對環(huán)境問題聽之任之。同時，中小城市人口素質(zhì)不高，對環(huán)境問題反響較少、關(guān)注不夠，這也在一定程度上放縱了地方政府的越權(quán)行為；加之上下級機構(gòu)之間信息傳遞鏈條過長，上級對下級監(jiān)督不到位，地方政府擁有足夠力量控制當?shù)剌爡^(qū)信息，勢單力薄的環(huán)保部門在畸形的經(jīng)濟洪流中職權(quán)受到限制難以有效發(fā)揮。

（四）缺乏高規(guī)格的環(huán)境管理協(xié)調(diào)機構(gòu)

在1998年的機構(gòu)改革中，國務(wù)院環(huán)境保護委員會的跨部門協(xié)調(diào)職能被撤銷，隨即將其組織協(xié)調(diào)之責交由環(huán)?？偩殖袚?。然而，多年的運行表明，環(huán)?？偩譄o法承擔高規(guī)格的法定協(xié)調(diào)機構(gòu)之責，這既因為現(xiàn)行法律對其“統(tǒng)管部門”的地位定位不清，也與環(huán)境問題的廣泛性、綜合性和復(fù)雜性密不可分[5]，根本原因還在于沒有設(shè)立專門的環(huán)境管理協(xié)調(diào)機構(gòu)。雖然國家環(huán)?？偩直皇谟鑵f(xié)調(diào)職能，但與其他部門處于同等法律地位，其協(xié)調(diào)能力受到很大限制，不能有效發(fā)揮協(xié)調(diào)作用。

（五）環(huán)境管理理念陳舊，管理經(jīng)驗不足

相對于經(jīng)濟發(fā)展較早的先進國家而言，我國環(huán)境管理體制發(fā)展遲緩，理念陳舊，經(jīng)驗不足。對于一些中小城市來說，它與國際接軌程度不高，不易接觸國外優(yōu)秀的管理經(jīng)驗；同時，在新的社會形勢下缺乏敢于創(chuàng)新的勇氣和與時俱進的自我定位，在執(zhí)政理念上還深受唯GDP政績觀的影響。這些不能不說是環(huán)境管理體制弊端存在的又一重要原因。

三、改革環(huán)境管理體制的基本對策

（一）健全完善環(huán)境管理體制立法工作

一個系統(tǒng)協(xié)調(diào)的環(huán)境管理體制立法體系是保障法治社會各行政機構(gòu)有效運作的必要條件，也是實現(xiàn)生態(tài)文明的有力保障[5]。因此要理順現(xiàn)行環(huán)境管理體制立法體系，糾正并完善法律上的缺位和沖突，達到法律體系內(nèi)部的協(xié)調(diào)。要確立一部專門的《環(huán)境管理組織法》，以法律形式明確各級環(huán)境管理機構(gòu)的職權(quán)范圍、管轄分工和活動規(guī)范，避免職能的沖突和交叉，并加強環(huán)境公益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償、失職責任追究等法制建設(shè)，完善公眾參與制度，以司法手段完善國家環(huán)境管理。

（二）科學(xué)設(shè)置環(huán)境管理機構(gòu)及其職責

首先，為了加強統(tǒng)一監(jiān)管，避免部門間職能重疊、推諉扯皮現(xiàn)象，應(yīng)該將其他部門的環(huán)保職能分離出來交由環(huán)境管理機構(gòu)統(tǒng)一行使，并通過國家法律和國務(wù)院行政授權(quán)提高環(huán)境管理機構(gòu)的地位，建立集中統(tǒng)一、高效運作、具有權(quán)威的環(huán)境管理機構(gòu)。

其次，完善從中央到地方的管理體制。在現(xiàn)行體制下，地方環(huán)保部門完全從屬于地方政府，而經(jīng)濟優(yōu)先的觀念往往使環(huán)境政策難以順利實施，因此必須合理劃分中央與地方的環(huán)境管理權(quán)限，明確雙方職責，避免各自為政。

再次，加大環(huán)保建設(shè)投入，加強基層環(huán)保機構(gòu)建設(shè)。我國目前環(huán)境管理的重點在大城市，中小城市還沒有獲得足夠重視，而近年來中小城市的極速擴張與發(fā)展要求必須更多地關(guān)注中小城市，加大中小城市環(huán)保投入，吸納專業(yè)環(huán)保人才，加強環(huán)保隊伍建設(shè)，環(huán)保機構(gòu)設(shè)置至少要到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，村里要有環(huán)保員，盡快實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機構(gòu)全覆蓋，村級環(huán)保組織全覆蓋。

最后，建立高規(guī)格的環(huán)境管理協(xié)調(diào)機構(gòu)。環(huán)境問題的復(fù)雜性和綜合性特點決定了環(huán)境問題需要多部門配合才能高效解決；同時，由于涉及部門眾多，必然需要設(shè)立高規(guī)格、高水平、高層次的協(xié)調(diào)機構(gòu)以有效協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系，化解資源分割，實現(xiàn)信息共享、克服單一部門能力不足等問題。

（三）將環(huán)境保護納入績效考核機制，建立一票否決制

現(xiàn)行的經(jīng)濟GDP考核體系在引導(dǎo)經(jīng)濟活動最大化的同時，也導(dǎo)致了資源占用和生態(tài)破壞的最大化，人為地割裂了經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護之間的內(nèi)在聯(lián)系，成為經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護失衡的重要原因[6]。因此要把環(huán)境因素納入到地方政府考核體系，構(gòu)建以“綠色GDP”為核心的考核方法，建立和完善環(huán)境評價一票否決制，引導(dǎo)地方政府關(guān)注環(huán)境問題，重視環(huán)境保護，把環(huán)保工作作為全局工作的重中之重。

（四）建立有效的監(jiān)督機制，健全公眾參與制度

一方面，應(yīng)健全執(zhí)法監(jiān)督，嚴格監(jiān)管環(huán)境法律法規(guī)的執(zhí)行情況、環(huán)境規(guī)劃的落實情況，嚴厲查處污染環(huán)境等違法違規(guī)行為，對環(huán)保機構(gòu)執(zhí)行不力追究責任；另一方面要加強社會監(jiān)督，實時公布環(huán)境信息，保障公眾環(huán)境知情權(quán)；加強教育，提高公眾生態(tài)意識，擴大政府與公眾的溝通交流，成立非政府組織參與環(huán)境決策，切實保障公眾參與權(quán)。健全舉報制度，搭建好投訴平臺，如信訪制度、熱線服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)論壇等，發(fā)揮好公眾、新聞媒體以及社會組織的監(jiān)督作用，保障公眾環(huán)境監(jiān)督權(quán)。

四、結(jié)束語

一個組織結(jié)構(gòu)合理、責權(quán)結(jié)構(gòu)清晰、運行機制完善的環(huán)境管理體制是進行高效環(huán)境管理、實現(xiàn)環(huán)境保護目標的有力保障。筆者認為在這樣的體制下，霧霾等環(huán)境問題終將得到有效改善。不過本文涉及還只是冰山一角，對這一問題還需繼續(xù)深入探討和反思。

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