摘 要：船舶在行政法中的屬性是物還是“人”是法律界爭(zhēng)論不休的經(jīng)典議題，本文列舉了支持方和反對(duì)方的各種觀點(diǎn)，從國際立法、“港口國監(jiān)管”政策、我國海事行政立法、海事行政實(shí)踐、海事行政效率原則等方面對(duì)船舶的行政法屬性進(jìn)行分析、考量，指出賦予船舶行政法的特殊主體資格才是最佳選擇，并提出了相關(guān)的立法建議。

關(guān)鍵詞：船舶 行政法 屬性

關(guān)于船舶是否可作為行政相對(duì)人這一問題，目前理論界和實(shí)務(wù)界仍存在爭(zhēng)議。是否有法律體系來支撐船舶在行政法中具有主體資格？有觀點(diǎn)認(rèn)為，海事行政法具有的海上性、專業(yè)技術(shù)性、涉外性、風(fēng)險(xiǎn)性、傳統(tǒng)性等特點(diǎn)，使其與“陸域行政法”有極大不同，大連海事大學(xué)的王世濤教授認(rèn)為“由于人類的海域活動(dòng)與陸域活動(dòng)畢竟存在重大差異，在具體法律規(guī)范中，不可能不反映其特殊性。因此，陸域行政法以陸域行政為基準(zhǔn)確立，但卻不一定能夠完全適用于海上行政領(lǐng)域?！彼囊馑际怯捎谌祟惢顒?dòng)主要在陸地，導(dǎo)致陸域行政法的發(fā)達(dá)，普通的行政法理論主要是以陸域行政法的理論為基礎(chǔ)，但是海事行政法的某些觀點(diǎn)不能從“陸域行政法”角度來思考，因此就出現(xiàn)了一些觀點(diǎn)上的沖突，自然也包括“船舶在行政法中屬性是否是行政相對(duì)人”這個(gè)經(jīng)典話題，形成了兩派鮮明的觀點(diǎn)，一派是肯定說，另一派是否定說。

一、船舶行政法屬性的兩類觀點(diǎn)

（一）主體否定說的觀點(diǎn)

1.“主體資格重合”說認(rèn)為，船舶類似于土地、房屋、設(shè)備、流動(dòng)現(xiàn)金一樣被計(jì)算為船公司的法人資產(chǎn)；由于法人資格的獲得必須滿足一定的財(cái)產(chǎn)條件，船舶欲獲得準(zhǔn)法人資格，還需要再以其本身的價(jià)值作重復(fù)計(jì)算。這就導(dǎo)致船公司法人主體與船舶準(zhǔn)法人主體的主體資格重合的問題，一船公司下，是完全重合；多船公司下，則是一個(gè)船公司法人與多個(gè)船舶準(zhǔn)法人資格的重合，這種主體資格的重合會(huì)產(chǎn)生法律與常理所無法解決的問題。

2.“構(gòu)成要件不足”說認(rèn)為船舶不能達(dá)到民事法律關(guān)系主體應(yīng)具備的三個(gè)條件：獨(dú)立意志、擁有獨(dú)立財(cái)產(chǎn)、獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任。因?yàn)?，船舶無法體現(xiàn)獨(dú)立意志，也不能以自己的名義獨(dú)立行動(dòng)，也不是以自己名義去承擔(dān)責(zé)任。

3.“意思能力障礙”說認(rèn)為原先船舶擬人化的理論基礎(chǔ)是早期船舶在世界各地航行時(shí)，船舶所有人一般無法對(duì)航行中的船舶進(jìn)行控制，船舶獨(dú)立的意思能力較強(qiáng)。但是，隨著造船技術(shù)及海上通訊的日益發(fā)達(dá)，具有主客觀判斷能力的船長的代理權(quán)限日漸縮小，而本身沒有任何意思和判斷能力的船舶不能被賦予決斷能力。即使船舶有意思能力，其意思能力顯然不能單一地被賦予船長行使，因?yàn)楸憩F(xiàn)船舶主體特征的行為是零散的，例如姊妹船間的救助費(fèi)用請(qǐng)求權(quán)不能象簽發(fā)提單那樣由船長去行使。船舶的意思能力如果不能被賦予一個(gè)統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)去行使的話，船舶的主體地位也就無從談起。

4.“對(duì)物訴訟瓦解”說認(rèn)為早期以船舶作為訴訟對(duì)象適應(yīng)了早期海商業(yè)的發(fā)展，也促進(jìn)了對(duì)物訴訟理論的發(fā)達(dá)，但是到后來開始承認(rèn)船舶所有人的參與，再后來海事請(qǐng)求人可以對(duì)“姐妹船”（是指對(duì)該項(xiàng)海事請(qǐng)求負(fù)有責(zé)任的船舶所有人、船舶經(jīng)營人、承租人所有的或光租的其他船舶。）提起對(duì)物訴訟，這其實(shí)也表明了對(duì)物訴訟制度的真正目標(biāo)是責(zé)任人而不是船舶。英國上議院1998年“The Indian Grace No.2”案標(biāo)志著對(duì)物訴訟的判例基礎(chǔ)和理論基礎(chǔ)逐漸“瓦解”。對(duì)物訴訟制度發(fā)展到了今天，也逐漸恢復(fù)為對(duì)“人”訴訟。我國《海事特別訴訟法》也繼承了“姐妹船舶”理論，海事請(qǐng)求權(quán)人在提起訴訟之前，可以申請(qǐng)海事法院扣押船舶，可以扣押的船舶包括當(dāng)事船舶和當(dāng)事船舶的姊妹船舶（或稱為關(guān)聯(lián)財(cái)產(chǎn)）。承擔(dān)責(zé)任的主體是該船舶所有人或者承租人，而不是船舶。

5.“船舶工具”說在我國是主流的觀點(diǎn)，它認(rèn)為法律主體和訴訟參與人只有公民、法人、其他組織這三大類，沒有所謂的“船舶”這個(gè)類型，在“陸域行政法”主流觀點(diǎn)認(rèn)為“行政行為的受領(lǐng)者必須是人”。船舶作為運(yùn)輸工具和物體本身屬于客體的范疇，船舶不能轉(zhuǎn)變?yōu)橹黧w，自然在行政法中不應(yīng)當(dāng)成為行政處罰的當(dāng)事人。

（二）主體肯定說的觀點(diǎn)

1.“人格化理論傳統(tǒng)”說。船舶人格化理論，起源于中古時(shí)代，開始就存在的“船舶開支”、“船舶雇入”等擬人化處理措施，到了18世紀(jì)的海商法判例都在強(qiáng)調(diào)船舶的責(zé)任與船東責(zé)任的區(qū)別。19世紀(jì)上半葉人格化理論在英美十分流行，尤其是通過馬歇爾等美國聯(lián)邦大法官的極力推動(dòng)，到20世紀(jì)，這種理論在美國始終占有絕對(duì)的統(tǒng)治地位。長期以來在海運(yùn)領(lǐng)域里形成了一套獨(dú)特的法律制度和特殊的法律關(guān)系，海商法中特有的船舶優(yōu)先權(quán)制度、對(duì)物訴訟制度、海事賠償責(zé)任限制制度和船舶扣押制度，這些一直繼承下來的制度就是在假設(shè)船舶是有人格的前提下建立的。

2.“對(duì)物訴訟”說。在英美法系國家的傳統(tǒng)里，船舶不僅被賦予人格，而且被視為正式的法律主體，海事請(qǐng)求權(quán)人為了行使其請(qǐng)求權(quán)，在向法院對(duì)船舶進(jìn)行扣留或提起訴訟時(shí)，可以把船舶當(dāng)作被告，文書直接送達(dá)到船舶。英國對(duì)物訴訟程序啟動(dòng)后，在船東非必須出庭甚至不承認(rèn)送達(dá)的情況，法院仍可以作出對(duì)物訴訟判決，并且從頭至尾沒有船東的姓名出現(xiàn)在判決書上，通過拍賣船舶的所得價(jià)款清債。美國法更加明顯，主張船舶是一個(gè)獨(dú)立的法律實(shí)體，無論責(zé)任的發(fā)生是基于契約行為還是基于侵權(quán)行為，概由船舶自身負(fù)責(zé)，與船舶所有人的其他財(cái)產(chǎn)無涉。而對(duì)物訴訟則不管是否現(xiàn)實(shí)地通知或送達(dá)，法院確定物的法律地位的判決對(duì)所有的人產(chǎn)生對(duì)世效力。船東可以參加訴訟以保護(hù)他們的財(cái)產(chǎn)利益，但是否參與訴訟是他們自己決定的事情，并不因?yàn)樗麄儾粎⑴c訴訟而產(chǎn)生責(zé)任問題。

3.“海商法特殊”說認(rèn)為隨著現(xiàn)代海事立法存在從以貨物為中心向著以船舶為中心的轉(zhuǎn)化趨勢(shì)，船舶是海上運(yùn)輸和一切海上活動(dòng)最重要的組織部分，航海和海洋運(yùn)輸及其它一切海上活動(dòng)，不論是運(yùn)輸客貨、進(jìn)行拖帶、海救助、打撈沉沒的財(cái)產(chǎn)，還是進(jìn)行捕撈、采礦和其它科學(xué)研究活動(dòng)，必須有船舶參加。因此，海商法的特點(diǎn)就是出現(xiàn)了大量因船舶而發(fā)生的法律關(guān)系。海商法的特殊性要求我們不能用普通的陸域法觀點(diǎn)來看待船舶。

4.“船舶擬人化”說。船舶在法律上往往將之人格化，船舶有國籍，船齡，噸位。好比自然人之姓名、國籍、戶籍、年齡。船舶之生存期，從下水開始，至失去其法定功用或效能時(shí)終止。如船舶拆毀、沉沒、失蹤、燒毀，亦須登記，如同自然人死亡時(shí)須登記一般?，F(xiàn)行《臺(tái)灣海商法》將船舶視若有擬制之人格，甚至船長在其職務(wù)時(shí)所為之行為，或因其他航海事故發(fā)生之債務(wù)，均視同船舶本身所負(fù)之債務(wù)。船舶在法律上之地位，與自然人相似，同具有人格性質(zhì)。該觀點(diǎn)還詳細(xì)地將船與人進(jìn)行對(duì)比，論證船舶主體資格，比如船名-人名、船之國籍-人之國籍、船籍港-住所、失蹤-人之失蹤等。

5.“船舶財(cái)產(chǎn)以價(jià)值范圍為限”說又稱“船舶相對(duì)獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任”說，來源于被稱為“航運(yùn)秩序基石”的海事賠償責(zé)任限制制度。該制度是一個(gè)國際商法慣例，就是發(fā)生海難事故，給他人造成財(cái)產(chǎn)損失或人身傷亡時(shí)，不管損失有多大，將賠償責(zé)任限制在船舶的價(jià)值內(nèi)，扣押船舶獲得的擔(dān)保以被扣押的船舶的價(jià)值為限。比如我國《海商法》第210條、第211條就做了類似規(guī)定。

6.“訴訟簡(jiǎn)便”說。海事法律關(guān)系通常比較復(fù)雜、涉及對(duì)象多、國際流動(dòng)性的特點(diǎn)，案件涵蓋的法律事實(shí)往往涉及多個(gè)國家，加之船公司經(jīng)濟(jì)組織形式和方便旗制度的存在，出現(xiàn)了離岸公司、單船公司，導(dǎo)致義務(wù)人更加難以確定。而對(duì)“船”訴訟有利于訴訟便捷化，大大降低了訴訟成本，同時(shí)可以有效解決海事糾紛中的涉外送達(dá)難、主體不明等問題。

綜上所述，船舶擬人化是海法特有的現(xiàn)象，因?yàn)椤疤赜小?，不免有些背離主流法律原理。雖然船舶主體問題的爭(zhēng)議聲將會(huì)一直進(jìn)行下去，但是相信船舶人格化路徑會(huì)在前人基礎(chǔ)上繼續(xù)演繹。

三、從海事行政法領(lǐng)域?qū)Υ靶姓▽傩缘目剂?/p>

（一）從國際立法來看

航海和海上運(yùn)輸具有國際性，從而決定了海運(yùn)中所發(fā)生的法律關(guān)系不是一般的法律關(guān)系，而是涉外法律關(guān)系，原則上須受有關(guān)的國際海事公約的制約。而國際海事公約中出現(xiàn)了大量以船舶為管理對(duì)象的規(guī)范。

1.海事國際公法大多以船舶為適用對(duì)象

國際上幾乎主要的海事國際公法都將適用范圍明確為船舶：1、國際海事組織在1974年制定的《海上人命安全公約》是最主要的海上安全公約，其第2條指出，本公約適用于被準(zhǔn)予懸掛締約國政府國旗的船舶。2、《防止海水油污公約》是海上防污染方面最重要的公約，其第2條規(guī)定，本公約適用于在締約國政府的任一領(lǐng)土內(nèi)登記的船舶和未曾登記，是具有締約國國籍的船舶。3、1973年的《國際防止船舶造成污染公約》（MARPOL）規(guī)定“本公約適用于：（1）有權(quán)懸掛一締約國國旗的船舶；和（2）無權(quán)懸掛一締約國的國旗但在另一締約國的管轄下進(jìn)行營運(yùn)的船舶?！?、《港口國監(jiān)督程序》（A.882（21）號(hào)決議）第2條規(guī)定，“本程序適用于經(jīng)修訂的《1974年國際海上人命安全公約》（SOLAS 74）、《1966年國際載重線公約》、經(jīng)1978年議定書修訂的《1973年國際防止船舶造成污染公約》（MARPOL 73/78）、經(jīng)修訂的《1978年海員培訓(xùn)、發(fā)證和值班標(biāo)準(zhǔn)國際公約》（STCW 78）和《1969年國際船舶噸位丈量公約》（ITC69）所管轄的船舶?！眹H海事組織第十八屆大會(huì)通過的《國際船舶安全營運(yùn)和防止污染管理規(guī)則》（ISM規(guī)則）規(guī)定“本規(guī)則的要求可適用于所有船舶?！?、《1972年國際海上避碰規(guī)則》（COLREGS）是海上航行的技術(shù)規(guī)則，地位非常重要，其規(guī)定中也明確“本規(guī)則適用于公海和連接于公海而可供海船航行的一切水域中的一切船舶。”6、《制止危及海上航行安全非法行為公約》規(guī)定“本公約適用于正在或準(zhǔn)備駛?cè)搿⑼ㄟ^或來自一個(gè)國家的領(lǐng)海外部界限或其與之相鄰國家的領(lǐng)海側(cè)面界限以外水域的船舶?！?/p>

因此說從整體上看來，國際公約傾向于以船舶作為適用的對(duì)象。

2.大部分海事公約條款規(guī)范中都是以船舶作為主體

《國際防止船舶造成污染公約》、《1972年國際海上避碰規(guī)則》、《防止海水油污公約》幾乎通篇都是關(guān)于直接針對(duì)船舶制訂，船舶如何服從航行安全、海洋污染方面的規(guī)定，而且在程序上的內(nèi)容大部分都賦予了船長的簽字權(quán)，幾乎很少賦予給船舶所有人、經(jīng)營人或管理人。1962年生效《日內(nèi)瓦公海公約》的內(nèi)容都是體現(xiàn)出公權(quán)力對(duì)船舶的直接管理。《1972年國際海上避碰規(guī)則》甚至將海事訴訟管轄權(quán)都直接規(guī)定為該船所屬國的法院，而且該《規(guī)則》明確將船舶與單位、個(gè)人主體地位并列：“本規(guī)則并不免除任何船舶或其所有人、船長或船員由于對(duì)遵守本規(guī)則各條的任何疏忽，或者對(duì)海員通常做法可能要求的或當(dāng)時(shí)特殊情況可能要求的任何戒備上的疏忽而產(chǎn)生的各種后果的責(zé)任?！薄陡劭趪O(jiān)督程序》（A.882（21）號(hào)決議）直接明確港口國家有權(quán)機(jī)關(guān)可以對(duì)船舶下達(dá)義務(wù)和命令，并要求責(zé)令糾正。

因此來說，在海事國際公法領(lǐng)域，無論是從慣例還是從立法角度，儼然已經(jīng)形成了以船舶為管理對(duì)象、以船舶為權(quán)利義務(wù)主體的特殊現(xiàn)象。

（二）從“港口國監(jiān)管”政策來看

港口國監(jiān)管政策促進(jìn)了各國對(duì)船舶為主體對(duì)象的監(jiān)管模式。其定義是港口國海上安全主管部門針對(duì)船舶安全和防污染方面的監(jiān)督檢查。上世紀(jì)70年代以前，各國還沒有“港口國監(jiān)管”模式，而是傾向于“船旗國監(jiān)管”模式?！按靽O(jiān)管”模式是指船旗國政府對(duì)懸掛其旗幟的船舶實(shí)施源頭監(jiān)管，該模式利用船舶登記的優(yōu)勢(shì)對(duì)其船公司經(jīng)營、安全情況進(jìn)行源頭監(jiān)管，也有利于船公司承擔(dān)起船舶管理責(zé)任，在國際海事管轄權(quán)中一直占據(jù)著中心地位。但是后來船東為了規(guī)避稅費(fèi)出現(xiàn)了“方便旗”船的泛濫，方便旗國一般是只收費(fèi)、不管理的落后國家，政府不樂意也無能力實(shí)施船舶安全監(jiān)管，導(dǎo)致低質(zhì)量、高風(fēng)險(xiǎn)的船舶在全世界“橫行”。最終在1978年利比亞籍“AMODO CADIZ”油輪泄露事故，引起了全世界的關(guān)注，該船23萬多噸的原油因觸礁事故在法國水域全部泄露，造成了海上史以來最大的污染災(zāi)難，后查明該船屬于方便旗船，登記于利比亞國家，船舶質(zhì)量沒有達(dá)到技術(shù)要求，船旗國政府缺少對(duì)該船的安全監(jiān)管，最終導(dǎo)致原油泄漏。該事故發(fā)生后，引起了歐洲公眾與政界的極大震動(dòng)，認(rèn)為有些船旗國政府機(jī)關(guān)，沒有履行監(jiān)管職責(zé)，最終刺激了“港口國監(jiān)管”理論的產(chǎn)生，并于1980年在歐洲國家與國際海事組織的共同努力下制訂通過了《港口國監(jiān)督程序》（A.882（21）號(hào)決議），標(biāo)志著港口國監(jiān)管的開始。由于港口國監(jiān)管目的是防止低等級(jí)、安全隱患船舶進(jìn)入本國，保障本國安全利益，因此不關(guān)心船舶背后的船東、公司，而是表現(xiàn)為直接針對(duì)船舶。在港口國監(jiān)督中簽發(fā)的《責(zé)令立即改正書》、《船舶滯留通知書》等法律文書都是以船舶為行政管理對(duì)象，經(jīng)過該船船長簽字即可生效，而其中的申述權(quán)告知船長即可。《港口國監(jiān)督程序》具有很強(qiáng)的“對(duì)船強(qiáng)制”、“對(duì)船行政”等特點(diǎn)，比如當(dāng)船舶和船員實(shí)質(zhì)上不符合適用公約要求，港口國為保證該船在開航后不會(huì)對(duì)該國沿海環(huán)境構(gòu)成威脅，可以采取對(duì)船舶的直接干涉行動(dòng)，無論這種行動(dòng)是否影響到船舶的正常離港計(jì)劃。比如發(fā)現(xiàn)船舶有違反STCW78/95公約第五條規(guī)定，被發(fā)現(xiàn)任何缺陷時(shí)，執(zhí)行監(jiān)督的官員以書面通知該船船長即可生效。這些港口國監(jiān)管理論適應(yīng)了各國安全監(jiān)管的快速、高效、強(qiáng)制的特點(diǎn)，得到了海事部門的認(rèn)可。因此各國在港口國監(jiān)管的相關(guān)立法中，也都是將船舶作為主體對(duì)待，賦予其權(quán)利和義務(wù)，強(qiáng)化海事行政行為的針對(duì)性、有效性。

（三）從我國海事行政立法來看

1.立法意圖中傾向以船舶為對(duì)象

被理論、實(shí)務(wù)界統(tǒng)稱為“海事基本法”的《海上交通安全法》在第二條指出，“本法適用于在中華人民共和國沿海水域航行、停泊和作業(yè)的一切船舶、設(shè)施和人員以及船舶、設(shè)施的所有人、經(jīng)營人?！痹摋l款直接將船舶與船舶所有人、經(jīng)營人并列為同等地位，說明了船舶有獨(dú)立的地位?！吨腥A人民共和國對(duì)外國籍船舶管理規(guī)則》也明確規(guī)定適用對(duì)象為船舶：“在中華人民共和國港口和沿海水域航行的外國籍船舶應(yīng)遵守本規(guī)則以及中華人民共和國一切有關(guān)法令、規(guī)章和規(guī)定?！敝朴喸摗兑?guī)則》也是考慮到要去弄清楚外國籍船舶背后的復(fù)雜關(guān)系是比較困難的，特別是我國海事部門分支機(jī)構(gòu)的級(jí)別較小人數(shù)較少，參與涉外送達(dá)的手續(xù)復(fù)雜。因此直接列明適用范圍為“船舶”而不是公司。

2.條文明確以船舶為處罰當(dāng)事人

在損益性行政行為中，有些條文采用“違法本規(guī)定XX條的，對(duì)船舶處以XX元”的格式或者將“違法本規(guī)定XX條的，對(duì)船舶和有關(guān)作業(yè)單位處以XX元”將船舶作為獨(dú)立的處罰對(duì)象，這些都是明確以船舶為處罰當(dāng)事人。比如，《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》第六十九條“違反本條例的規(guī)定，發(fā)生船舶污染事故，船舶、有關(guān)作業(yè)單位未立即啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案的，對(duì)船舶、有關(guān)作業(yè)單位，由海事管理機(jī)構(gòu)處2萬元以上10萬元以下的罰款”?！吨腥A人民共和國海上海事行政處罰規(guī)定》六十三條，違反《海上交通安全法》第三十六條規(guī)定，“事故現(xiàn)場(chǎng)附近的船舶、設(shè)施……不救助遇難人員……對(duì)船舶、設(shè)施處以 200元以上1000元以下罰款；對(duì)船長、設(shè)施主要負(fù)責(zé)人處以 100元以上1000元以下罰款，并可扣留船員職務(wù)證書3個(gè)月至6個(gè)月”?！吨腥A人民共和國海上海事行政處罰規(guī)定》第二十六條“違反船舶登記的……可以視情節(jié)對(duì)船舶處以警告”。這些規(guī)定中，都是以立法的形式突破了《行政處罰法》中公民、法人和其他組織的主體限制，明確承認(rèn)了船舶作為處罰對(duì)象。

3.立法以船舶為權(quán)利義務(wù)主體

由于我國借鑒了國際上“對(duì)船行政”的傳統(tǒng)慣例和立法理念。因此，我國海事行政立法中出現(xiàn)了將船舶與組織并列放在一起，讓船舶成為權(quán)利義務(wù)主體。比如：《海上交通安全法》第三十五條“遇難船舶、設(shè)施或飛機(jī)及其所有人、經(jīng)營人應(yīng)當(dāng)采取一切有效措施組織自救”?！吨腥A人民共和國船舶簽證管理規(guī)則》第六條“船舶簽證應(yīng)當(dāng)由船舶或者其經(jīng)營人申請(qǐng)辦理。被拖船可由被拖船或者其經(jīng)營人申請(qǐng)，也可由拖船或者其經(jīng)營人代為申請(qǐng)”。《船舶簽證管理規(guī)則》第二十二條“船舶簽證簿由船舶或者其經(jīng)營人向海事管理機(jī)構(gòu)書面申請(qǐng)核發(fā)、換發(fā)、補(bǔ)發(fā)”。

除此之外，我國法律法規(guī)中有大量以船舶作為規(guī)范對(duì)象。像“過失船”、“船舶肇事”、“船舶侵權(quán)”、“船舶違約”、“船舶負(fù)責(zé)”諸如此類字眼在我國的法律條文中屢見不鮮。比如《海上交通安全法》第十二條“國際航行船舶進(jìn)出中華人民共和國港口，必須接受主管機(jī)關(guān)的檢查。本國籍國內(nèi)航行船舶進(jìn)出港口，必須辦理進(jìn)出港簽證”?！逗Ｉ辖煌ò踩ā返谑臈l“船舶進(jìn)出港口或者通過交通管制區(qū)、通航密集區(qū)和航行條件受到限制的區(qū)域時(shí)，必須遵守中華人民共和國政府或主管機(jī)關(guān)公布的特別規(guī)定。這些條文中，沒有明確船公司需要承擔(dān)什么義務(wù)和責(zé)任”。

（四）從海事行政實(shí)踐來看

1.海事執(zhí)法中傾向于以船舶為管理對(duì)象

由于海上船舶大多脫離船公司，而且在外地經(jīng)常進(jìn)出港口需要辦理簽證、審批許可、接受安全檢查等，因此，海事部門在實(shí)踐中傾向于以船舶為管理對(duì)象。比如《船舶進(jìn)出港簽證》授予的簽證對(duì)象為船舶；《水上交通事故處理調(diào)查結(jié)論書》，責(zé)任的主體雙方是船舶；根據(jù)《中華人民共和國船舶安全檢查規(guī)則》統(tǒng)一印制的《船旗國監(jiān)督檢查記錄簿》，也直接以船舶作為簽發(fā)對(duì)象；《船舶港務(wù)費(fèi)票據(jù)》中以船舶為征收對(duì)象；海事部門頒發(fā)的《船舶特許通行證》一般都是將資格授予給船舶而不是船公司等等。因此，大部分海事法律文書的對(duì)象是船舶，實(shí)行“一船一檔案”，適應(yīng)了水上交通運(yùn)輸行業(yè)船舶流動(dòng)性的特點(diǎn)。

此外最明顯的表現(xiàn)就是關(guān)于船舶的經(jīng)營資格許可方面，在授予船公司《水路運(yùn)輸經(jīng)營許可證》同時(shí)，還要對(duì)單船頒發(fā)《船舶營業(yè)運(yùn)輸許可證》，而實(shí)質(zhì)上這兩個(gè)證書都是關(guān)于同樣的事項(xiàng)。如果船公司是唯一主體，何必再頒發(fā)另一個(gè)類似“分公司營業(yè)執(zhí)照”性質(zhì)的《船舶營業(yè)運(yùn)輸許可證》，這種明顯的“對(duì)船許可”，表明了將船舶作為主體的傾向性。

2.海事行政處罰傾向于以船舶為處罰對(duì)象

根據(jù)《中華人民共和國海上海事行政處罰規(guī)定》第135條“海事管理機(jī)構(gòu)辦理海事行政處罰案件，應(yīng)當(dāng)使用交通部制訂的統(tǒng)一格式的海事行政處罰文書”的規(guī)定，我國也制訂了具有法律效力的《海事行政處罰執(zhí)法文書》（交海發(fā)[2003]337號(hào)）。在該文書樣式中“當(dāng)事人欄”中明確有船舶作為獨(dú)立項(xiàng)。此外《海事執(zhí)法文書的制作要求及使用說明》（海法規(guī)[2003]453號(hào)）第四條第（三）項(xiàng)“海事違法行為調(diào)查報(bào)告”第2目規(guī)定：“……當(dāng)事人為船舶或單位的，填寫右邊一欄（名稱、船籍港……法定代表人）?！边@意味著處罰決定文書可以直接以船舶為處罰對(duì)象，在實(shí)踐中有效地支持了海事行政處罰案件的船舶對(duì)象。而且實(shí)踐執(zhí)法中有大量以船舶為處罰對(duì)象的行政處罰案例，以杭州地方海事部門的行政處罰情況來看， 2005年至2013年，以船舶為處罰對(duì)象的案件數(shù)分別為3050、2500、2480、2695、2010、1930、1950、1078、1958。其他各地的海事部門也都有以船舶為處罰對(duì)象的習(xí)慣。

在處罰文書的制作中，海事行政處罰案由的格式是“當(dāng)事人+違法行為+案”。如果由船公司做為當(dāng)事人，反而不適宜。舉個(gè)例子，錢江號(hào)穿越禁航區(qū)案——浙江航運(yùn)公司穿越禁航區(qū)案、錢江號(hào)在禁止追越區(qū)違法追越案——浙江東方航運(yùn)公司在禁止追越區(qū)違法追越案，這兩類表述中，前者比后者更為適當(dāng)。

（五）從海事行政效率原則來看

海事行政管理中有很多應(yīng)急性、重大性的海事防污染、安全管理的任務(wù)，從各國發(fā)生的油污事故來看，油污、沉船等損失是非常巨大的，特別是大型化油輪的泄漏甚至可以是災(zāi)難性的慘痛。根據(jù)行政效率原則，賦予船舶主體地位較為適宜，有三方面原因：

1.有利于促進(jìn)管理效率

在船舶防污染、安全方面的立法中，不區(qū)分船舶停工還是航行狀態(tài)，也不區(qū)分船東（雇主）是否能夠控制管理船舶，也不區(qū)分船長、船員、引航員的分工，大多是將“權(quán)力之劍”指向船舶，比如《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》第六十條 “傾倒廢棄物的船舶必須向駛出港的海事行政主管部門作出書面報(bào)告。”該條款明確把船舶擬人化，賦予船舶以自己的名義做書面報(bào)告。該條款也回避掉“傾倒廢棄物的船舶”背后的復(fù)雜關(guān)系。根據(jù)效率原則，海事部門則集中精力應(yīng)付船舶安全、防污染的專業(yè)事務(wù)，從而提高監(jiān)管的針對(duì)性和有效性。同時(shí)目前的衛(wèi)星設(shè)備等現(xiàn)代信息工具，都是以船舶為“個(gè)體”進(jìn)行監(jiān)管，海上指令的發(fā)送對(duì)象是針對(duì)船舶有效。這樣以船舶為主體的管理方式，符合海事執(zhí)法實(shí)際。

2.有利于行政決定的送達(dá)生效

為便于海事行政命令以及行政強(qiáng)制措施及時(shí)送達(dá)生效，各國傳統(tǒng)是實(shí)行對(duì)“船”送達(dá)，由船長簽字即為生效，不需要通知船舶“背后”的真正主人。在我國行政處罰決定的生效需要“當(dāng)事人”參與行政程序，《行政處罰法》第四十一條“行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員在作出行政處罰決定之前，不依照本法第三十一條、第三十二條的規(guī)定向當(dāng)事人告知給予行政處罰的事實(shí)、理由和依據(jù)，或者拒絕聽取當(dāng)事人的陳述、申辯，行政處罰決定不能成立；當(dāng)事人放棄陳述或者申辯權(quán)利的除外”。如果船舶不作為主體，那么送達(dá)上將會(huì)很困難，特別是涉外送達(dá)需要很復(fù)雜很特殊的途徑，有時(shí)候外國船公司地址都無法知曉更加難以送達(dá)。而采用對(duì)“船”送達(dá)、告知，有利于促進(jìn)了海事行為的及時(shí)生效。

3.有利于許可手續(xù)的簡(jiǎn)化

根據(jù)國際船舶簽證管理規(guī)定，船舶在每個(gè)航次出發(fā)前要辦理船舶的進(jìn)出港簽證許可，而這個(gè)許可是非常頻繁的，以杭州市地方海事局的管轄為例，一艘船舶一年需要辦理30-90次許可，至少一周一次。如果都要船公司出面，那么擁有千百余艘船的船公司幾乎難以處理；若采取委托辦理的形式，會(huì)使手續(xù)復(fù)雜化。特別是船舶航行于不同國家，各國語言不同，是否認(rèn)可委托書也不同。因此國際上對(duì)船舶簽證也都以船舶為主體進(jìn)行簽證。因此我國《船舶簽證管理規(guī)則》也規(guī)定允許“船舶”根據(jù)自身方便，來申請(qǐng)簽證，第二條規(guī)定“船舶簽證，是指海事管理機(jī)構(gòu)根據(jù)船舶或者其經(jīng)營人的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，對(duì)符

合船舶簽證條件的，準(zhǔn)予其航行的行政許可行為”。此外，我國的《對(duì)外國籍船舶管理規(guī)則》也規(guī)定第五條“船舶抵港后應(yīng)即呈報(bào)進(jìn)口報(bào)告書及其它有關(guān)表報(bào)”。這些都說明了船舶在外地航行時(shí)，以船舶名義辦理手續(xù)比較便捷高效。

三、船舶行政法屬性的定位

綜上所述，海事行政中的“對(duì)船行政”適應(yīng)了船舶流動(dòng)性、安全性、應(yīng)急性的特點(diǎn)，而且國家公權(quán)力對(duì)船舶的行政管理不會(huì)影響船舶背后的關(guān)系，在海事行政管理中發(fā)揮了很好的效果。我國在1972年正式恢復(fù)國際海事組織的合法地位，在海事行政法方面的制度和政策制訂中傾向于承認(rèn)國際海事公法的理論和政策，從原先封閉的海事法律體系逐漸向國際接軌，而國際的先進(jìn)理念和政策被我國海事法律體系所接受，比如《海商法》、《船舶避碰規(guī)則》、《海上交通安全法》就大量借鑒國際做法的。

船舶無論是其本身的“內(nèi)在”，還是其外在的表現(xiàn)，還是船舶的特殊性，都使得船舶具有“非法人組織”的實(shí)質(zhì)要素和形式要件。筆者認(rèn)為，將船舶完全具備成為“特殊”的“非法人組織”的條件，也是符合現(xiàn)有法律體系的框架，也有利于船舶主體資格被陸域行政法領(lǐng)域所接受，因此船舶的主體化構(gòu)建之路就是“非法人組織”理論。目前《海上交通安全法》、《海商法》中都有“若隱若現(xiàn)”地關(guān)于將船舶視為海事法律關(guān)系主體做法，這與《行政處罰法》相抵觸將一直存在。這需要全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)根據(jù)《立法法》盡快裁決。筆者建議在立法中將船舶“擬制”為責(zé)任主體。本文認(rèn)為船舶的主體化之路應(yīng)該沿著“特殊”的“非法人組織”這條路徑來構(gòu)建，建議盡快修改《海商法》或《海上交通安全法》，希望能盡早看到我國完整的“海法”立法體系，并建立起關(guān)于船舶的特殊主體資格制度。

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作者簡(jiǎn)介：

黃 愷 男，1980年出生，漢族，黨員。管理學(xué)碩士學(xué)位，經(jīng)濟(jì)師職稱。主要研究方向?yàn)樗\(yùn)法律、水運(yùn)安全。

（作者單位：杭州市地方海事局 浙江杭州市 310008）