摘 要：本文主要探討了公共投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的對(duì)象、主要方式、審計(jì)原則，并分析了影響公共投資項(xiàng)目績(jī)效的主要因素，據(jù)此，全面總結(jié)和設(shè)計(jì)了公共投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容。

關(guān)鍵詞：公共投資 績(jī)效審計(jì)

1、公共投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)對(duì)象

根據(jù)審計(jì)法及實(shí)施條例規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)只能審計(jì)公共投資項(xiàng)目或以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目；對(duì)政府投資不占主體，且政府投資者對(duì)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)不具有控制權(quán)的項(xiàng)目，審計(jì)機(jī)關(guān)只能開展審計(jì)調(diào)查。依照上述規(guī)定，公共投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的對(duì)象主要包括以下三大類：各級(jí)財(cái)政預(yù)算內(nèi)外資金、以政府信用為基礎(chǔ)的各項(xiàng)國(guó)內(nèi)借款及國(guó)外借款投資為主的項(xiàng)目、政府投資雖不占主導(dǎo)地位，但政府投資者對(duì)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)實(shí)際具有控制權(quán)的項(xiàng)目。

隨著投融資體制改革的逐步深化，公共投資項(xiàng)目的投資主體也越來越多元化。為了適應(yīng)這一新的形勢(shì)， 越來越多的省 （區(qū)、市）通過制定地方性法規(guī)或行政規(guī)章，將有財(cái)政性資金投資或使用其他政府資源的項(xiàng)目納入了審計(jì)范圍。

2、公共投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的主要方式

2.1 工程價(jià)款審計(jì)

工程價(jià)款審計(jì)的主要目標(biāo)是節(jié)約政府投資，產(chǎn)生的直接經(jīng)濟(jì)效益十分明顯，體現(xiàn)了績(jī)效審計(jì)的第一個(gè)目標(biāo)—經(jīng)濟(jì)性。審計(jì)機(jī)關(guān)通過核實(shí)工程價(jià)款，為各級(jí)政府節(jié)約了大量投資，因此從一定意義上講，工程價(jià)款審計(jì)也是績(jī)效審計(jì)的一種重要形式。

2.2 跟蹤審計(jì)

對(duì)一些較大的公共投資項(xiàng)目實(shí)行跟蹤審計(jì)，將績(jī)效審計(jì)的目標(biāo)、內(nèi)容與跟蹤審計(jì)形式有機(jī)結(jié)合，深化和拓展了傳統(tǒng)竣工決算審計(jì)方法，可以及時(shí)督促有關(guān)部門和單位糾正問題， 有利于加強(qiáng)管理、減少損失浪費(fèi)、提高投資效益。同時(shí)， 還有利于規(guī)避審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)， 減少因?qū)徲?jì)結(jié)果與合同約定的工程價(jià)款不一致所引起的法律訴訟。

2.3 專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查

運(yùn)用專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查方法，對(duì)一些政策性較強(qiáng)的公共投資項(xiàng)目，如農(nóng)村電網(wǎng)改造、高科技、基礎(chǔ)教育等項(xiàng)目，開展效益審計(jì)調(diào)查，著重檢查有關(guān)政策落實(shí)情況及執(zhí)行效果，從體制、機(jī)制上分析產(chǎn)生問題的原因，向本級(jí)政府和有關(guān)部門提出完善政策的建議，并注意跟蹤檢查審計(jì)建議的落實(shí)情況，往往能取得比較好的效果。

2.4 選擇特定項(xiàng)目開展專門的績(jī)效審計(jì)

選擇和確定一些對(duì)于社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境影響大，以及審計(jì)成本相對(duì)較低的公共投資項(xiàng)目開展績(jī)效審計(jì)，將檢查真實(shí)性、合法性和效益性有機(jī)結(jié)合起來，從真實(shí)性和合法性入手，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)管理、資金使用和綜合效益作出總體評(píng)價(jià)，充分肯定項(xiàng)目建設(shè)所取得的成就以及建設(shè)管理中一些好的做法，揭示違法違規(guī)、管理薄弱和損失浪費(fèi)等問題，促進(jìn)加強(qiáng)資金和項(xiàng)目管理，完善有關(guān)政策。

3、公共投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)原則

3.1將績(jī)效審計(jì)與預(yù)算執(zhí)行審計(jì)和竣工決算審計(jì)有機(jī)結(jié)合起來

開展績(jī)效審計(jì)，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)進(jìn)行評(píng)價(jià)分析，需要依賴預(yù)算執(zhí)行審計(jì)或竣工決算審計(jì)所得到的大量基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)。同樣，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)和竣工決算審計(jì)也應(yīng)當(dāng)有效益評(píng)價(jià)的內(nèi)容。它們之間是相輔相成、相互促進(jìn)的關(guān)系。

3.2 針對(duì)不同項(xiàng)目的特點(diǎn)開展分層次的績(jī)效審計(jì)

對(duì)基礎(chǔ)性公益性項(xiàng)目，應(yīng)從審計(jì)決策程序入手，通過將建成項(xiàng)目的效益和經(jīng)批準(zhǔn)的可行性研究報(bào)告相比較，檢查其預(yù)期建設(shè)目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)，未實(shí)現(xiàn)的主要原因，為今后同類項(xiàng)目決策提出改進(jìn)建議，同時(shí)揭露和查處因決策失誤造成重大損失浪費(fèi)的行為。對(duì)帶有一定經(jīng)營(yíng)性的項(xiàng)目主要是進(jìn)行財(cái)務(wù)效果評(píng)審，如果該項(xiàng)目對(duì)地方經(jīng)濟(jì)和環(huán)境有重大影響，還應(yīng)附加國(guó)民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)。

3.3 向投資決策和運(yùn)行狀況延伸，促進(jìn)政府投資決策的科學(xué)化和制度化

在項(xiàng)目立項(xiàng)階段對(duì)可行性研究進(jìn)行審計(jì)，重點(diǎn)關(guān)注產(chǎn)品市場(chǎng)調(diào)查和預(yù)測(cè)是否有充分依據(jù)，工程建設(shè)及運(yùn)營(yíng)成本的分析和預(yù)測(cè)是否科學(xué)，項(xiàng)目概算編制是否合規(guī)，投資風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)是否充分，發(fā)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目可行性有重大影響的問題應(yīng)及時(shí)建議有關(guān)部門處理，防止“可批性研究”；在項(xiàng)目投產(chǎn)后對(duì)投資效果進(jìn)行評(píng)價(jià)有利于總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、積累數(shù)據(jù)、分析規(guī)律，為國(guó)家宏觀調(diào)控和類似工程投資決策提供參考。

3.4 逐步改變審計(jì)結(jié)束后算總賬的做法，督促被審計(jì)單位邊審邊改

對(duì)審計(jì)過程中發(fā)現(xiàn)的一些問題，經(jīng)過審計(jì)組研究后，要及時(shí)向被審計(jì)單位指出，鼓勵(lì)和督促其立即整改，最大限度地減少損失浪費(fèi)。

3.5 注重與外部專家、內(nèi)審機(jī)構(gòu)、社會(huì)中介組織和其他有關(guān)部門的合作

由于公共投資項(xiàng)目專業(yè)性強(qiáng)、知識(shí)跨度大，以及評(píng)價(jià)內(nèi)容復(fù)雜、評(píng)價(jià)范圍廣等，因此，要求審計(jì)機(jī)關(guān)必須重視借助于外部力量，包括利用內(nèi)部審計(jì)的結(jié)果、聘請(qǐng)外部專業(yè)人員和利用社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的力量，以及與政府有關(guān)部門以及其他監(jiān)督機(jī)構(gòu)合作，以提高審計(jì)工作效率和防范審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

4、影響公共投資項(xiàng)目績(jī)效的主要因素分析

4.1 決策因素

公共投資項(xiàng)目投入運(yùn)營(yíng)后，能否達(dá)到預(yù)期的建設(shè)目標(biāo)，很大程度上取決于立項(xiàng)決策是否科學(xué)、合理。根據(jù)近年來的投資審計(jì)實(shí)踐，決策不科學(xué)導(dǎo)致項(xiàng)目低效甚至失敗，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是項(xiàng)目決策缺乏科學(xué)依據(jù)，盲目投資，造成重復(fù)建設(shè)；二是可行性研究不充分，對(duì)施工難度、自然災(zāi)害等估計(jì)不足，規(guī)劃和選址不當(dāng)，勘察設(shè)計(jì)粗糙，導(dǎo)致設(shè)計(jì)變更多，增加工程投資甚至報(bào)廢重建；三是輔助性或非生產(chǎn)性設(shè)施所占比重過大；四是建設(shè)規(guī)模過大，標(biāo)準(zhǔn)過高，嚴(yán)重脫離當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，造成閑置和浪費(fèi)；五是購(gòu)置設(shè)備決策不當(dāng)，造成嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi)。例如，某市在公路、鐵路十分發(fā)達(dá)，附近又有其他機(jī)場(chǎng)的情況下，再?zèng)Q定興建機(jī)場(chǎng)，建成后客貨運(yùn)流量不足可研報(bào)告的10%，營(yíng)運(yùn)收入尚不夠日常開支，還貸更是遙遙無期。

4.2 合規(guī)因素

公共投資項(xiàng)目績(jī)效優(yōu)劣，一定程度上取決于項(xiàng)目建設(shè)是否遵守有關(guān)法律法規(guī)。不合規(guī)的項(xiàng)目，往往是以損害國(guó)家利益和人民利益為代價(jià)的，因而不可能做到持續(xù)運(yùn)營(yíng)和發(fā)展，更談不上產(chǎn)生好的社會(huì)效益。項(xiàng)目立項(xiàng)和建設(shè)過程中的違規(guī)行為主要有以下幾個(gè)方面：一是環(huán)境評(píng)價(jià)報(bào)告、土地征用、城市規(guī)劃等未按規(guī)定審批或越權(quán)審批；二是建設(shè)資金來源不合規(guī)；三是擠占挪用或侵占建設(shè)資金；四是建設(shè)單位負(fù)責(zé)人違法亂紀(jì)；五是偷、漏稅收。這些違規(guī)行為對(duì)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益特別是社會(huì)效益都會(huì)帶來嚴(yán)重的影響。

4.3 管理因素

管理因素是影響公共投資項(xiàng)目績(jī)效的另一個(gè)重要原因，它包括建設(shè)管理和財(cái)務(wù)管理兩個(gè)方面的因素。

項(xiàng)目建設(shè)管理方面的因素很多，從近幾年審計(jì)情況來看，主要有以下幾個(gè)方面：一是違反建設(shè)程序，初步設(shè)計(jì)未經(jīng)審批就盲目組織施工；二是違規(guī)招標(biāo)，將工程轉(zhuǎn)包給無資質(zhì)或資質(zhì)不夠的單位，使工程質(zhì)量得不到保證；三是建成項(xiàng)目設(shè)施不配套，功能不齊全，造成項(xiàng)目建成后不能馬上投入運(yùn)營(yíng)；四是施工方案調(diào)整，造成經(jīng)濟(jì)損失；五是未按規(guī)定簽訂合同且合同執(zhí)行不嚴(yán)肅，造成經(jīng)濟(jì)損失；六是施工現(xiàn)場(chǎng)管理不力，組織不合理，造成工期延誤甚至質(zhì)量事故；七是項(xiàng)目后期管理沒有跟上，建成后沒有發(fā)揮應(yīng)有的效益；八是設(shè)備材料、物資采購(gòu)不當(dāng)或質(zhì)次價(jià)高，造成大量閑置或損失；九是出現(xiàn)質(zhì)量和安全生產(chǎn)事故，造成嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi)和投資增加；十是前期工作不充分，項(xiàng)目未能按期建成，成為“半拉子工程”或“胡子工程”；十一是項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)被人為降低，項(xiàng)目功能和質(zhì)量受到較大影響。

項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理的主要因素有：一是建設(shè)資金不到位，或建設(shè)資金被滯留，未能及時(shí)發(fā)揮作用；二是建設(shè)資金超前到位，造成閑置；三是管理費(fèi)嚴(yán)重超過概算；四是結(jié)算審核不嚴(yán)，多付工程價(jià)款。

參考文獻(xiàn)：

[1]章劉成.公共投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系初探.中小企業(yè)管理與科技，2009，12.

[2]章劉成. 公共投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)問題研究[D]. 哈爾濱商業(yè)大學(xué).2010.

作者簡(jiǎn)介：

王元章 男，研究生，2003年畢業(yè)于東北農(nóng)業(yè)大學(xué)會(huì)計(jì)專業(yè)，現(xiàn)在哈爾濱市審計(jì)局從事各項(xiàng)審計(jì)、會(huì)計(jì)方面的工作。

（作者單位：哈爾濱市審計(jì)局 黑龍江哈爾濱市 150028）