摘 要：在2007—2009年的國(guó)際金融危機(jī)中，各國(guó)政府充分運(yùn)用金融安全網(wǎng)措施，較好地化解了金融體系的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，降低了風(fēng)險(xiǎn)對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的沖擊。本文擬總結(jié)危機(jī)期間各國(guó)創(chuàng)新性地運(yùn)用金融安全網(wǎng)的相關(guān)措施化解系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的基本情況，分析上述措施的必要性以及可能的政策后果，并結(jié)合危機(jī)后各國(guó)對(duì)金融安全網(wǎng)相關(guān)制度安排的調(diào)整和改進(jìn)，對(duì)建立健全中國(guó)金融安全網(wǎng)提出了相應(yīng)的政策建議。

關(guān)鍵詞：金融安全網(wǎng)；系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)；金融危機(jī)

中圖分類號(hào)：F831.59 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A〓 文章編號(hào)：1003-9031（2014）09-0038-06 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2014.09.08

金融安全網(wǎng)是由一系列政策工具組合形成，用以減少系統(tǒng)性危機(jī)發(fā)生概率，降低金融危機(jī)處置成本的金融業(yè)基礎(chǔ)性制度安排。狹義的金融安全網(wǎng)，主要由中央銀行最后貸款人功能與存款保險(xiǎn)制度組成。隨著金融體系的發(fā)展，廣義的金融安全網(wǎng)，還包括審慎監(jiān)管制度和對(duì)問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)的處置機(jī)制等（見(jiàn)圖1）[1]。金融安全網(wǎng)的本質(zhì)是針對(duì)銀行自身風(fēng)險(xiǎn)可能的外部化（risk externalization），由中央銀行、監(jiān)管當(dāng)局以及銀行同業(yè)編織的一種帶有公益性質(zhì)的安全保護(hù)網(wǎng)絡(luò)，是金融體系中用以增強(qiáng)市場(chǎng)信心和促進(jìn)系統(tǒng)性穩(wěn)定的重要制度性安排。

近年來(lái)金融體系的運(yùn)行機(jī)制日益復(fù)雜，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)在深度和廣度上都超過(guò)了傳統(tǒng)認(rèn)知的范圍，對(duì)傳統(tǒng)意義上的金融安全網(wǎng)構(gòu)成了挑戰(zhàn)，迫使金融安全網(wǎng)的各項(xiàng)措施在危機(jī)期間的運(yùn)用不得不有所突破，由此造成的政策后果和市場(chǎng)影響也引發(fā)了各方對(duì)現(xiàn)有和未來(lái)金融安全網(wǎng)制度安排的激烈討論——如何評(píng)價(jià)危機(jī)中金融安全網(wǎng)措施運(yùn)用中的各項(xiàng)重大突破？能否從中總結(jié)出現(xiàn)有金融安全網(wǎng)相關(guān)制度安排的不足？為更有效地防范和化解系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，未來(lái)金融安全網(wǎng)制度安排需要哪些調(diào)整和改進(jìn)？

一、危機(jī)中各國(guó)運(yùn)用金融安全網(wǎng)措施應(yīng)對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的基本情況

（一）本次危機(jī)中系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的主要特點(diǎn)

本次危機(jī)形成的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)有其特殊性，使得各國(guó)在依托現(xiàn)有金融安全網(wǎng)制度安排，應(yīng)對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)時(shí)不得不有所突破，以最大限度減少風(fēng)險(xiǎn)的外溢和傳染。盡管相關(guān)文獻(xiàn)從不同角度分析了此次系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的成因及特點(diǎn)，包括金融監(jiān)管的缺陷、宏觀經(jīng)濟(jì)政策的失誤以及全球金融不平衡等[2]。但是，有關(guān)金融危機(jī)的調(diào)查結(jié)果表明，由影子銀行①組成的“平行金融體系超越了傳統(tǒng)金融監(jiān)管視野”是系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)累積和爆發(fā)的制度因素[3]，也是造成各國(guó)大范圍拓展金融安全網(wǎng)保護(hù)范圍和推出超常規(guī)救助措施的主因。

近年來(lái)影子銀行體系迅猛發(fā)展，積累起巨大的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。影子銀行主要依賴金融市場(chǎng)中短期債務(wù)或者帶有杠桿融資特性的投資工具作為資金來(lái)源，投資于市場(chǎng)中的高風(fēng)險(xiǎn)長(zhǎng)期資產(chǎn)。在信貸條件整體寬松的情況下，影子銀行主要以消費(fèi)者貸款及商業(yè)貸款為基礎(chǔ)進(jìn)行大規(guī)模證券化，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行復(fù)雜的金融創(chuàng)新。這些金融創(chuàng)新結(jié)構(gòu)復(fù)雜，杠桿率高，放大了金融體系整體的風(fēng)險(xiǎn)敞口，并通過(guò)不透明的場(chǎng)外交易得以逃避監(jiān)管。同時(shí)，影子銀行體系的運(yùn)營(yíng)橫跨多個(gè)金融市場(chǎng)，加大了影子銀行體系內(nèi)部各類機(jī)構(gòu)，以及影子銀行體系與傳統(tǒng)銀行體系的相互滲透和關(guān)聯(lián)，而主要國(guó)家的審慎監(jiān)管僅著眼于傳統(tǒng)銀行體系，并未隨著影子銀行體系的發(fā)展而及時(shí)將其納入監(jiān)管范圍。

（二）各國(guó)運(yùn)用金融安全網(wǎng)措施應(yīng)對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的基本情況

1.中央銀行向金融體系提供了超常規(guī)的流動(dòng)性

2007年下半年，隨著金融市場(chǎng)一系列風(fēng)險(xiǎn)事件的升級(jí)，美聯(lián)儲(chǔ)逐漸意識(shí)到影子銀行體系所引發(fā)的巨大系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，迅速調(diào)整思路，加強(qiáng)對(duì)金融體系的超常規(guī)流動(dòng)性支持[4]。一是面向多個(gè)市場(chǎng)和非存款類機(jī)構(gòu)提供流動(dòng)性支持。如為住房抵押貸款支持證券（MBS）市場(chǎng)、貨幣市場(chǎng)和商業(yè)票據(jù)市場(chǎng)等多個(gè)金融市場(chǎng)以及部分投資銀行和部分非金融機(jī)構(gòu)提供資金支持。二是流動(dòng)性支持期限不斷延長(zhǎng)，擔(dān)保品要求不斷放寬。危機(jī)中，央行流動(dòng)性支持的期限突破傳統(tǒng)不超過(guò)3個(gè)月的限制，針對(duì)危機(jī)推出的各種臨時(shí)流動(dòng)性支持計(jì)劃也被多次延長(zhǎng)期限。同時(shí)，為支持金融機(jī)構(gòu)獲得流動(dòng)性，解決抵押物不足的問(wèn)題，央行用高流動(dòng)性的資產(chǎn)置換了金融機(jī)構(gòu)的大量問(wèn)題資產(chǎn)，絕大部分為有問(wèn)題的資產(chǎn)支持證券。三是加強(qiáng)與財(cái)政部門(mén)的協(xié)調(diào)配合，為部分具有系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的金融機(jī)構(gòu)提供緊急救助。如在財(cái)政部門(mén)的協(xié)調(diào)下，美聯(lián)儲(chǔ)對(duì)貝爾斯登、美國(guó)國(guó)際集團(tuán)（AIG）和花旗銀行給予特殊融資安排和救助，英格蘭銀行為北巖銀行提供信貸支持，瑞士中央銀行為瑞銀集團(tuán)的問(wèn)題資產(chǎn)轉(zhuǎn)移提供了資金支持。

2.存款保險(xiǎn)制度作用范圍得到拓展

各國(guó)政府在強(qiáng)化現(xiàn)有存款保險(xiǎn)措施的基礎(chǔ)上，拓展和創(chuàng)新存款保險(xiǎn)制度的作用范圍與運(yùn)作機(jī)制，以有效控制和化解系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。一是大幅上調(diào)存款保險(xiǎn)限額，加大存款人保護(hù)力度。為穩(wěn)定存款人信心，各國(guó)迅速上調(diào)存款保險(xiǎn)限額，穩(wěn)定和提升公眾信心。2008年10月2日，美國(guó)將存款保險(xiǎn)限額臨時(shí)上調(diào)至25萬(wàn)美元。10月7日，根據(jù)歐盟財(cái)長(zhǎng)例會(huì)要求，大部分歐洲國(guó)家將存款保險(xiǎn)限額永久上調(diào)至5萬(wàn)歐元或10萬(wàn)歐元。二是延伸存款保險(xiǎn)保護(hù)范圍。2008年10月14日，美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（FDIC）推出臨時(shí)流動(dòng)性擔(dān)保計(jì)劃，將存款保險(xiǎn)的保護(hù)范圍延伸至金融市場(chǎng)，各銀行和金融控股公司于2008年10月至2009年6月間發(fā)行的高級(jí)無(wú)擔(dān)保債可由FDIC提供3年的擔(dān)保；FDIC可為受保銀行非生息賬戶超過(guò)25萬(wàn)美元的部分提供全額保險(xiǎn)。三是平穩(wěn)處置各類規(guī)模的銀行倒閉。隨著危機(jī)的不斷演進(jìn)，大量的銀行因流動(dòng)性危機(jī)轉(zhuǎn)化為清償力危機(jī)而倒閉。2008年至2010年上半年，F(xiàn)DIC先后平穩(wěn)處置了251余家各類規(guī)模的銀行倒閉，包括華盛頓互惠銀行這一美國(guó)歷史上最大規(guī)模的銀行倒閉。面對(duì)問(wèn)題銀行，F(xiàn)DIC除依賴“收購(gòu)與承接”②、“過(guò)橋銀行”③、“損失分擔(dān)”④等傳統(tǒng)處置策略，還積極探索與私人投資者合作處置倒閉銀行的模式，與私人投資者聯(lián)合組建“公私合營(yíng)投資基金”收購(gòu)倒閉銀行清算資產(chǎn)等措施①。四是積極參與救助系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)，提高危機(jī)處置效率。FDIC積極參與政府對(duì)系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)的相關(guān)救助。2008年11月、2009年1月，在美國(guó)財(cái)政部的協(xié)調(diào)下，F(xiàn)DIC動(dòng)用約200億美元存款保險(xiǎn)基金，參與美國(guó)政府對(duì)花旗銀行、美國(guó)銀行等系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的救助。

3.各國(guó)政府大規(guī)模救助系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)

雷曼倒閉形成的沖擊使各國(guó)政府開(kāi)始意識(shí)到，大型復(fù)雜金融機(jī)構(gòu)是系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)傳遞的重要載體，在無(wú)法找到私人部門(mén)的風(fēng)險(xiǎn)解決方案時(shí)，政府不得不放棄自由主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下“政府不干預(yù)”的教條，對(duì)此類機(jī)構(gòu)提供緊急救助，以維護(hù)金融穩(wěn)定。為此，各國(guó)政府陸續(xù)通過(guò)注資、對(duì)不良資產(chǎn)擔(dān)保等措施為一些具有系統(tǒng)重要性的大型金融機(jī)構(gòu)提供救助。在歐洲，注資和國(guó)有化是政府救助大型金融機(jī)構(gòu)最重要和最有效的手段。為剝離問(wèn)題機(jī)構(gòu)的不良資產(chǎn)，英國(guó)和德國(guó)分別推出了資產(chǎn)保全機(jī)制和“好銀行/壞銀行”計(jì)劃，由政府承擔(dān)銀行的部分損失。美國(guó)與歐洲的處置思路基本相似，但與歐洲國(guó)家有所不同的是，美國(guó)已開(kāi)始探索有別于注資與國(guó)有化等傳統(tǒng)政府救助措施的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)處置模式。在對(duì)花旗銀行和美國(guó)銀行等部分系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的救助中，由財(cái)政部門(mén)、中央銀行和存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)分工協(xié)作的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制初露端倪。這一機(jī)制的主要分工為：財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)問(wèn)題機(jī)構(gòu)的注資以及總協(xié)調(diào)，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管理，央行負(fù)責(zé)為存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)管理提供資源支持。

二、金融危機(jī)凸顯金融安全網(wǎng)面臨的巨大挑戰(zhàn)

從各國(guó)運(yùn)用金融安全網(wǎng)應(yīng)對(duì)此次金融危機(jī)的實(shí)踐來(lái)看，金融安全網(wǎng)的相關(guān)制度安排在抵御系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)中發(fā)揮了重要的作用，但也應(yīng)看到，相比金融體系的快速發(fā)展，現(xiàn)有金融安全網(wǎng)的制度安排存在一些不足和缺陷，如微觀審慎監(jiān)管缺乏對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)注，無(wú)法提前識(shí)別和防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)；對(duì)失敗機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制不適用系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)，可能誘發(fā)“大而不倒”的道德風(fēng)險(xiǎn)。因此，應(yīng)認(rèn)真總結(jié)此次金融安全網(wǎng)應(yīng)對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，以適應(yīng)金融體系快速發(fā)展對(duì)金融安全網(wǎng)提出的挑戰(zhàn)。

（一）現(xiàn)有監(jiān)管體制缺乏對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)注

審慎監(jiān)管是安全網(wǎng)防范金融風(fēng)險(xiǎn)、降低金融危機(jī)發(fā)生概率的第一道防線。從本次危機(jī)看，現(xiàn)行的監(jiān)管體制缺乏對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)注，不利于金融安全網(wǎng)對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的事前防范。

1.對(duì)影子銀行體系的監(jiān)管缺失未能抑制系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的滋生。

影子銀行體系是引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的重要來(lái)源，然而最初主要國(guó)家審慎監(jiān)管框架僅著眼于傳統(tǒng)銀行體系，并未隨著影子銀行體系的發(fā)展而及時(shí)將其納入監(jiān)管框架，無(wú)法有效抑制系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的滋生。例如，美聯(lián)儲(chǔ)無(wú)權(quán)對(duì)金融控股公司和銀行控股公司之外但經(jīng)營(yíng)銀行業(yè)務(wù)的主要機(jī)構(gòu)實(shí)施資本監(jiān)管，也無(wú)權(quán)對(duì)投資銀行、諸如AIG之類的綜合性金融機(jī)構(gòu)以及那些在抵押貸款、消費(fèi)信貸、商業(yè)貸款市場(chǎng)上與銀行競(jìng)爭(zhēng)的非銀行金融機(jī)構(gòu)實(shí)施有效監(jiān)管，由此無(wú)法及時(shí)識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)。

2.審慎監(jiān)管理念偏重于微觀。

危機(jī)前的監(jiān)管理念偏重于“風(fēng)險(xiǎn)來(lái)自于個(gè)體”，片面認(rèn)為通過(guò)使個(gè)體金融機(jī)構(gòu)合規(guī)經(jīng)營(yíng)就能保證金融體系的穩(wěn)定，這種“合成謬誤”[5]②的觀點(diǎn)成為引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的導(dǎo)火索之一。然而，危機(jī)中單家金融機(jī)構(gòu)的“甩賣”資產(chǎn)行為是追求自身效用最大化的合理行為，但所有市場(chǎng)主體的同時(shí)“火售”卻會(huì)引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)管理念的偏差降低了現(xiàn)有監(jiān)管政策和工具應(yīng)對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的針對(duì)性及效率。

3.對(duì)不同金融機(jī)構(gòu)和金融產(chǎn)品監(jiān)管安排的差異助推了系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的積累。

影子銀行體系與傳統(tǒng)銀行體系監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的不同，為監(jiān)管套利創(chuàng)造了空間，激勵(lì)著傳統(tǒng)銀行將資產(chǎn)轉(zhuǎn)移至影子銀行體系，監(jiān)管當(dāng)局卻不關(guān)注這些銀行對(duì)于影子銀行體系的風(fēng)險(xiǎn)敞口，助推了系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的積累。

（二）系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置面臨較多障礙

長(zhǎng)期以來(lái)，“大而不倒”的金融機(jī)構(gòu)受到了過(guò)多的隱性保護(hù)，這些機(jī)構(gòu)預(yù)期政府會(huì)對(duì)其提供救助，并在這一預(yù)期之下從事高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)。在影子銀行興起和發(fā)展的過(guò)程中，大型復(fù)雜金融機(jī)構(gòu)是支持者與助推者。然而，當(dāng)這些機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)陷入困境，安全網(wǎng)卻缺乏足夠的應(yīng)對(duì)措施。雷曼銀行倒閉的案例已表明，這類機(jī)構(gòu)因涉及系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和金融穩(wěn)定問(wèn)題而不能適用于普通的司法破產(chǎn)程序。同樣，各國(guó)政府在危機(jī)中的救助普遍存在多種缺陷，如政府普遍缺乏對(duì)大型復(fù)雜金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行早期介入或臨時(shí)接管的授權(quán)，往往延誤政府救助的時(shí)機(jī)；政府救助手段單一，以注資、損失分擔(dān)、資產(chǎn)擔(dān)保等損失承擔(dān)類措施為主，沒(méi)有授權(quán)去開(kāi)展更為廣泛和強(qiáng)制性的風(fēng)險(xiǎn)處置計(jì)劃；運(yùn)用納稅人的資金去承擔(dān)相關(guān)損失，使得被救助機(jī)構(gòu)的債權(quán)人甚至股東成為最大受益者，破壞了市場(chǎng)紀(jì)律。

（三）不同金融安全網(wǎng)措施之間的協(xié)調(diào)配合有待進(jìn)一步加強(qiáng)

此次危機(jī)對(duì)加強(qiáng)安全網(wǎng)各項(xiàng)措施之間協(xié)調(diào)配合也提供了一些新的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

1.依賴或是通過(guò)簽署備忘錄開(kāi)展信息共享和職能協(xié)作的效率較低。如在英國(guó)北巖銀行事件中，英國(guó)財(cái)政部、英格蘭銀行、金融服務(wù)管理局的三方監(jiān)管合作機(jī)制因信息共享不暢而未能識(shí)別系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，最終未能阻止大規(guī)模銀行擠兌的爆發(fā)和由此引發(fā)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。在美國(guó)的華盛頓互惠銀行倒閉事件中，盡管其風(fēng)險(xiǎn)早被FDIC察覺(jué)，但FDIC提出的有關(guān)監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)制約措施未能得到銀行主監(jiān)管機(jī)構(gòu)的認(rèn)可，早期糾正措施無(wú)法順利實(shí)施。

2.金融安全網(wǎng)的跨國(guó)協(xié)調(diào)面臨許多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。針對(duì)跨國(guó)金融集團(tuán)的監(jiān)管信息共享效率較低，影響了風(fēng)險(xiǎn)處置的整體進(jìn)程；各國(guó)存款保險(xiǎn)制度對(duì)外國(guó)分支機(jī)構(gòu)的保險(xiǎn)政策有所差異；國(guó)際上缺乏處置跨國(guó)金融集團(tuán)的統(tǒng)一準(zhǔn)則，各國(guó)在處置跨國(guó)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)各自為戰(zhàn)，根據(jù)地域優(yōu)勢(shì)，采取“柵欄原則”或“二等公民”原則，缺乏整體協(xié)調(diào)措施。

（四）央行履行最后貸款人職能缺少相應(yīng)的政策配套

本輪危機(jī)中，為遏制系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)散，央行最后貸款人職能大幅拓展，顯示出極大的超常規(guī)特征。如央行被迫通過(guò)最后貸款人職能為金融體系提供超常規(guī)流動(dòng)性支持，甚至被迫代替金融體系充當(dāng)信貸中介角色直接向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)提供信貸融資，如購(gòu)買(mǎi)商業(yè)票據(jù)。但上述政策大部分為臨時(shí)性措施，缺少相應(yīng)的制度安排。同時(shí)，由于央行缺少事前的審慎監(jiān)管職能，難以全面掌握被救助機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)情況。即使在風(fēng)險(xiǎn)處置過(guò)程中，中央銀行采取救助措施，但由于無(wú)法準(zhǔn)確評(píng)價(jià)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)狀況，救助過(guò)程中往往潛在較大的道德風(fēng)險(xiǎn)。

三、國(guó)際金融監(jiān)管改革中加強(qiáng)金融安全網(wǎng)制度建設(shè)的舉措

危機(jī)后，主要國(guó)家和地區(qū)紛紛啟動(dòng)了大規(guī)模的金融監(jiān)管體制改革。其中，部分改革措施針對(duì)危機(jī)中金融安全網(wǎng)面臨的挑戰(zhàn)，進(jìn)一步增強(qiáng)了金融安全網(wǎng)防范和有效化解系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的能力。

（一）強(qiáng)化中央銀行宏觀審慎管理和維護(hù)金融穩(wěn)定的職責(zé)

美國(guó)明確賦予美聯(lián)儲(chǔ)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管職能，將系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)和重要支付結(jié)算系統(tǒng)納入美聯(lián)儲(chǔ)的監(jiān)管范圍。同時(shí)，賦予美聯(lián)儲(chǔ)相應(yīng)的監(jiān)管手段：美聯(lián)儲(chǔ)負(fù)責(zé)制定適用于由其監(jiān)管的非銀行金融機(jī)構(gòu)和金融控股公司的更嚴(yán)格審慎標(biāo)準(zhǔn)；有權(quán)要求這些機(jī)構(gòu)向其報(bào)告和接受其檢查，并要求陷入困境的機(jī)構(gòu)使用早期矯正措施；若認(rèn)定某大型復(fù)雜金融機(jī)構(gòu)對(duì)美國(guó)金融穩(wěn)定構(gòu)成嚴(yán)重威脅，經(jīng)金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)（FSOC）同意，美聯(lián)儲(chǔ)可要求該機(jī)構(gòu)通過(guò)出售子公司或資產(chǎn)，實(shí)施分拆，降低規(guī)模和復(fù)雜性等措施化解風(fēng)險(xiǎn)。

英國(guó)在吸取本輪國(guó)際金融危機(jī)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，于2009年初開(kāi)始改革其金融監(jiān)管體制，主要包括以下措施[6]：（1）明確英格蘭銀行維護(hù)金融穩(wěn)定的職責(zé)，并強(qiáng)化相關(guān)的政策工具和權(quán)限。在英格蘭銀行理事會(huì)下設(shè)立金融穩(wěn)定委員會(huì)（FSC），賦予英格蘭銀行維護(hù)金融穩(wěn)定新的政策工具，如對(duì)銀行支付系統(tǒng)進(jìn)行監(jiān)控以及對(duì)問(wèn)題銀行的流動(dòng)性給予支持等措施。（2）將金融服務(wù)管理局（FSA）現(xiàn)有職能一分為二：微觀審慎監(jiān)管職能由隸屬于英格蘭銀行的微觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)承擔(dān)。設(shè)立消費(fèi)者保護(hù)和市場(chǎng)局（Consumer Protection and Markets Authority），負(fù)責(zé)監(jiān)管每一個(gè)向消費(fèi)者提供金融服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)行為。

（二）強(qiáng)化存款保險(xiǎn)制度

1.有關(guān)國(guó)際組織的動(dòng)議

由于存款保險(xiǎn)制度在本次危機(jī)中的良好實(shí)踐，國(guó)際社會(huì)意識(shí)到這一制度的重要性。2009年6月7日，作為準(zhǔn)則制定機(jī)構(gòu)的巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)聯(lián)合國(guó)際存款保險(xiǎn)協(xié)會(huì)共同推出了《有效存款保險(xiǎn)體系核心原則》（Core Principles for Effective Deposit Insurance System），在設(shè)計(jì)和建設(shè)有效存款保險(xiǎn)制度、完善金融安全網(wǎng)等方面總結(jié)出18條準(zhǔn)則。主要內(nèi)容包括：一是明確政策目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)通過(guò)合理的制度設(shè)計(jì)減少道德風(fēng)險(xiǎn)。存款保險(xiǎn)制度應(yīng)實(shí)行強(qiáng)制保險(xiǎn)，有限度地提供保障，覆蓋大多數(shù)存款人利益，并有充足的資金來(lái)源；二是存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)參與對(duì)問(wèn)題銀行的早期監(jiān)測(cè)、及時(shí)干預(yù)和處置，擁有全面信息和相應(yīng)的檢查權(quán)；三是提高公眾對(duì)存款保險(xiǎn)制度的認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)與金融安全網(wǎng)其他方面的合作。

2.有關(guān)國(guó)家和地區(qū)改革存款保險(xiǎn)制度的措施

歐盟提高保險(xiǎn)限額，加快存款人賠付速度，取消共同保險(xiǎn)機(jī)制，同時(shí)考慮在歐盟層面建立針對(duì)系統(tǒng)性金融機(jī)構(gòu)的存款保險(xiǎn)機(jī)制。

美國(guó)擴(kuò)大FDIC的監(jiān)管權(quán)限及改革存款保險(xiǎn)費(fèi)率機(jī)制。一是將FDIC納入美國(guó)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)制建設(shè)。設(shè)立跨部門(mén)的金融穩(wěn)定監(jiān)督理事會(huì)，F(xiàn)DIC為理事會(huì)成員單位，參與各項(xiàng)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管政策制定。同時(shí)，F(xiàn)DIC將會(huì)同美聯(lián)儲(chǔ)共同負(fù)責(zé)對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)的早期糾正機(jī)制。二是FDIC有權(quán)對(duì)瀕于倒閉的大型金融機(jī)構(gòu)立即清算。主要包括受到美聯(lián)儲(chǔ)監(jiān)管的具有系統(tǒng)重要性的金融控股公司、非銀行金融機(jī)構(gòu)、在美國(guó)證監(jiān)會(huì)注冊(cè)的證券公司及這些機(jī)構(gòu)的子公司等。FDIC在處置這些機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)將擁有非常廣泛的權(quán)力和強(qiáng)有力的風(fēng)險(xiǎn)控制措施。三是強(qiáng)化FDIC對(duì)中小金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。危機(jī)后，F(xiàn)DIC將全面負(fù)責(zé)對(duì)美國(guó)州注冊(cè)的銀行、儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)和儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)控股公司監(jiān)管。四是改革存款保險(xiǎn)費(fèi)率機(jī)制。要求將大型銀行繳納存款保險(xiǎn)費(fèi)的基礎(chǔ)變更為總資產(chǎn)減去有形資本，以更嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)衡量大型銀行不同于中小銀行的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)存保機(jī)制對(duì)大型銀行風(fēng)險(xiǎn)的制約能力，使存款保險(xiǎn)基金具備更強(qiáng)大的資金來(lái)源。

（三）完善問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)的處置機(jī)制

1.有關(guān)國(guó)際組織的工作

國(guó)際組織的研究集中于對(duì)“大而不能倒”金融機(jī)構(gòu)建立有效的風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制，主要觀點(diǎn)包括：授予監(jiān)管當(dāng)局特定的處置權(quán)利，明確從股東、存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)到中央銀行的三個(gè)層次的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)方式；建立風(fēng)險(xiǎn)處置平臺(tái)，負(fù)責(zé)接收問(wèn)題資產(chǎn)，臨時(shí)承接業(yè)務(wù)，提供過(guò)橋融資，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)兼并重組等。

2.有關(guān)國(guó)家的具體改革措施

2009年修改后的英國(guó)《銀行法》建立了特別處置機(jī)制。在這一機(jī)制下，英格蘭銀行負(fù)責(zé)對(duì)那些可能影響金融穩(wěn)定的銀行進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)處置。當(dāng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)認(rèn)為一家銀行有較大的倒閉風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，英格蘭銀行可通過(guò)一系列特殊的處置機(jī)制及時(shí)處置該銀行，如將該銀行的資產(chǎn)部分或全部轉(zhuǎn)移至某健康機(jī)構(gòu)和過(guò)橋機(jī)構(gòu)以及對(duì)其臨時(shí)國(guó)有化（需征求財(cái)政部門(mén)意見(jiàn)）。

美國(guó)為系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)設(shè)了早期風(fēng)險(xiǎn)糾正機(jī)制與“有序清算機(jī)制”，以控制這些機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融穩(wěn)定。FDIC將會(huì)同美聯(lián)儲(chǔ)共同負(fù)責(zé)對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)的早期糾正機(jī)制。當(dāng)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)陷入財(cái)務(wù)困境時(shí)，F(xiàn)DIC與美聯(lián)儲(chǔ)將聯(lián)合審批其風(fēng)險(xiǎn)處置計(jì)劃（包括“生前遺囑”或“葬禮計(jì)劃”）；必要時(shí)，強(qiáng)制要求該機(jī)構(gòu)出售資產(chǎn)或業(yè)務(wù)，以便FDIC啟動(dòng)相關(guān)清算程序。同時(shí)，F(xiàn)DIC有權(quán)對(duì)瀕于倒閉的系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)立即清算，并擁有廣泛的風(fēng)險(xiǎn)處置授權(quán)，包括：承接被處置機(jī)構(gòu)的所有資產(chǎn)和負(fù)債，代行原股東的各項(xiàng)權(quán)利，負(fù)責(zé)該機(jī)構(gòu)的持續(xù)經(jīng)營(yíng)，通過(guò)資產(chǎn)出售、資產(chǎn)轉(zhuǎn)移等方式開(kāi)展資產(chǎn)處置；決定將被處置機(jī)構(gòu)與另一家機(jī)構(gòu)合并；在清算過(guò)程中，通過(guò)成立一家或多家過(guò)橋金融機(jī)構(gòu)，承接并暫時(shí)經(jīng)營(yíng)被處置機(jī)構(gòu)的所有資產(chǎn)和負(fù)債，直至將這些資產(chǎn)和負(fù)債轉(zhuǎn)移給第三方等。FDIC可以對(duì)被處置機(jī)構(gòu)及其子公司采取發(fā)放貸款、認(rèn)購(gòu)債務(wù)、直接或間接為被處置機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)損失提供擔(dān)保等措施提高資產(chǎn)處置效率。FDIC還將負(fù)責(zé)資產(chǎn)處置過(guò)程中各類債權(quán)債務(wù)的認(rèn)定及償付。

四、建立和健全我國(guó)金融安全網(wǎng)的政策建議

借鑒危機(jī)后國(guó)際金融安全網(wǎng)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)應(yīng)進(jìn)一步完善金融監(jiān)管體制，加快建立存款保險(xiǎn)制度，完善金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出機(jī)制，建立健全金融安全網(wǎng)，切實(shí)維護(hù)金融穩(wěn)定。

（一）加強(qiáng)中央銀行的金融穩(wěn)定職能并賦予相應(yīng)的政策工具

從此次金融危機(jī)的救助實(shí)踐看，中央銀行是非常時(shí)期重要的救助來(lái)源。在我國(guó)，人民銀行承擔(dān)著宏觀經(jīng)濟(jì)管理和調(diào)控、防范和化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融體系穩(wěn)定的職責(zé)，為切實(shí)發(fā)揮上述職能，應(yīng)進(jìn)一步賦予中央銀行以下職責(zé)和工具：對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)、市場(chǎng)及工具進(jìn)行監(jiān)管，以及賦予相應(yīng)的信息知情權(quán)；會(huì)同監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定金融控股公司監(jiān)管規(guī)則和交叉性金融業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范，對(duì)金融控股公司進(jìn)行監(jiān)管，必要時(shí)采取聯(lián)合監(jiān)管行動(dòng)；發(fā)布景氣指數(shù)/逆周期系數(shù)，抑制金融監(jiān)管體系的順周期性；具有在特殊時(shí)期運(yùn)用資產(chǎn)負(fù)債表救助金融機(jī)構(gòu)的超常規(guī)職能，包括提供緊急流動(dòng)性支持、對(duì)所救助問(wèn)題機(jī)構(gòu)行使相應(yīng)監(jiān)管權(quán)等。

（二）加快建立存款保險(xiǎn)制度

加快建立存款保險(xiǎn)制度，是進(jìn)一步完善我國(guó)金融安全網(wǎng)的當(dāng)務(wù)之急。從《有效存款保險(xiǎn)體系核心原則》以及我國(guó)國(guó)情來(lái)看，我國(guó)建立存款保險(xiǎn)制度的條件已經(jīng)基本具備，應(yīng)加快推進(jìn)制度建設(shè)進(jìn)程。我國(guó)的存款保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)應(yīng)吸收有關(guān)國(guó)家的良好做法：建立顯性存款保險(xiǎn)制度，取代隱性保障制度；存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)具有實(shí)施職能所必須的監(jiān)管權(quán)力，包括信息采集、對(duì)問(wèn)題銀行的早期糾正、收購(gòu)和承接不良資產(chǎn)、成立過(guò)橋銀行、持續(xù)的經(jīng)營(yíng)救助等措施；建立合作機(jī)制，保證存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)與安全網(wǎng)其他部門(mén)協(xié)作良好，信息共享及時(shí)準(zhǔn)確；所有吸收存款的金融機(jī)構(gòu)都應(yīng)是存款保險(xiǎn)體系的成員，避免出現(xiàn)逆向選擇；保險(xiǎn)覆蓋范圍應(yīng)包括大多數(shù)存款者，實(shí)現(xiàn)從全額到限額存款保險(xiǎn)體系的轉(zhuǎn)型；制定融資機(jī)制（無(wú)論事前、事后還是混合的），保證存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)及時(shí)向存款者賠付，確定因臨時(shí)流動(dòng)性需要獲取補(bǔ)充性資金的手段。

從我國(guó)的實(shí)際情況出發(fā)，為保障存款保險(xiǎn)制度的有效運(yùn)作，中央銀行資金應(yīng)成為其可靠的后備資金。應(yīng)盡快改變當(dāng)前完全依賴中央銀行“最后貸款人”化解金融風(fēng)險(xiǎn)的作法，盡早引入市場(chǎng)化的風(fēng)險(xiǎn)處置作法，減少道德風(fēng)險(xiǎn)，使存款保險(xiǎn)機(jī)制成為處置金融風(fēng)險(xiǎn)的第一屏障，實(shí)現(xiàn)問(wèn)題機(jī)構(gòu)的有序處置，實(shí)現(xiàn)金融穩(wěn)定和社會(huì)穩(wěn)定。

（三）完善金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出機(jī)制

此次危機(jī)表明，專門(mén)的金融機(jī)構(gòu)處置制度和完善的市場(chǎng)退出機(jī)制，對(duì)及時(shí)有效化解金融風(fēng)險(xiǎn)、防范風(fēng)險(xiǎn)蔓延具有重要作用。當(dāng)前，我國(guó)金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)退出機(jī)制尚不完善，需要加快構(gòu)建市場(chǎng)化、專業(yè)化、法制化的金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出機(jī)制。

一是以維護(hù)金融穩(wěn)定為最終目的，構(gòu)建專門(mén)的問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)處置制度和安排，完善市場(chǎng)退出時(shí)機(jī)和路徑選擇機(jī)制，改進(jìn)市場(chǎng)退出工作的組織模式和激勵(lì)約束機(jī)制，進(jìn)一步健全各部門(mén)間的職責(zé)分工和溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。

二是正確處理行政手段和市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)用的關(guān)系，探索制定合理的損失分擔(dān)機(jī)制，加強(qiáng)市場(chǎng)紀(jì)律約束，減少道德風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)市場(chǎng)機(jī)制在金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出中的作用。

三是擴(kuò)大并豐富管理當(dāng)局防范風(fēng)險(xiǎn)、處置危機(jī)的工具、手段和技術(shù)，賦予有關(guān)各方更有針對(duì)性的職權(quán)和政策工具，提高對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的早期識(shí)別和糾正能力。

四是明確相關(guān)責(zé)任追究制度，進(jìn)一步健全投資者保護(hù)制度，通過(guò)建立有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與損失補(bǔ)償機(jī)制來(lái)化解金融風(fēng)險(xiǎn)，減少社會(huì)影響。

五是完善金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出法律體系，研究出臺(tái)銀行破產(chǎn)條例、存款保險(xiǎn)條例和金融控股公司管理辦法，適時(shí)推出放貸人條例，研究健全金融消費(fèi)者保護(hù)制度。

（四）加強(qiáng)安全網(wǎng)成員之間的協(xié)調(diào)合作機(jī)制

此次危機(jī)凸顯了金融監(jiān)管協(xié)調(diào)不足對(duì)金融穩(wěn)定的負(fù)面影響。在危機(jī)后的金融監(jiān)管改革建議和方案中，國(guó)際社會(huì)均主張建立健全中央銀行、監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)機(jī)制，及時(shí)對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)測(cè)、分析和判斷。2013年8月20日，國(guó)務(wù)院批復(fù)建立監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議制度，由人民銀行牽頭，成員單位包括銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、外匯局，必要時(shí)可邀請(qǐng)發(fā)展改革委、財(cái)政部等有關(guān)部門(mén)參加。下一步，應(yīng)進(jìn)一步明確監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議制度以防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)為核心目標(biāo)，賦予其相關(guān)職能。同時(shí)建議在聯(lián)席會(huì)議基礎(chǔ)上，建立常設(shè)的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)宏觀審慎監(jiān)管和維護(hù)金融穩(wěn)定的職能。

同時(shí)，需要進(jìn)一步加強(qiáng)跨境監(jiān)管合作，增進(jìn)與國(guó)際組織的信息交流，參與國(guó)際準(zhǔn)則制定和全球金融體系監(jiān)管決策，體現(xiàn)我方立場(chǎng)，爭(zhēng)取我方話語(yǔ)權(quán)。具體而言，一是加強(qiáng)與各國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)作，完善金融機(jī)構(gòu)跨境監(jiān)管的日常協(xié)作機(jī)制，共享跨境金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)信息，防范金融風(fēng)險(xiǎn)跨境傳遞；二是增強(qiáng)流動(dòng)性互助安排，充分發(fā)揮地區(qū)資金救助機(jī)制的作用，維護(hù)地區(qū)金融穩(wěn)定。■

（責(zé)任編輯：于明）

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