摘 要 近幾年來，檢察機關(guān)為了適應(yīng)參與加強和創(chuàng)新社會管理新形勢以及促進(jìn)自身發(fā)展的需要，在高檢院的指導(dǎo)下，開始了新一輪的探索派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室建設(shè)的行動。在此，筆者將從派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的發(fā)展歷程、發(fā)展派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的必要性、派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的職能定位、工作職責(zé)、與派出檢察院內(nèi)設(shè)部門的關(guān)系、如何實現(xiàn)對派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的工作考核等五個方面進(jìn)行探討派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室建設(shè)。

關(guān)鍵詞 創(chuàng)新 發(fā)展歷程 駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室 探索

近幾年來，隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，人民群眾對加強和創(chuàng)新社會管理的要求越來越高，加強和創(chuàng)新社會管理的任務(wù)越來越重，檢察機關(guān)為了適應(yīng)參與加強和創(chuàng)新社會管理新形勢以及促進(jìn)自身發(fā)展的需要，在高檢院的指導(dǎo)下，開始了新一輪的探索派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室建設(shè)的行動。在此，筆者將從派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的發(fā)展歷程、發(fā)展派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的必要性、派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的職能定位、工作職責(zé)、與派出檢察院內(nèi)設(shè)部門的關(guān)系、如何實現(xiàn)對派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的工作考核等五個方面進(jìn)行探討派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室建設(shè)。

一、我國派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的發(fā)展歷程

派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室隨著檢察機關(guān)的發(fā)展經(jīng)歷了設(shè)置、調(diào)整、規(guī)范的發(fā)展歷程。檢察機關(guān)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸檢察職能的歷史可追溯到檢察機關(guān)恢復(fù)重建初期，1979年檢察機關(guān)恢復(fù)重建后，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸檢察職能迅速引起檢察機關(guān)的重視。從1982年開始，一些地方檢察機關(guān)陸續(xù)開展了設(shè)立派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的探索性工作。為了規(guī)范和推動檢察機關(guān)派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的建設(shè)，1989年12月及1993年4月，高檢院先后印發(fā)了《人民檢察院鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）檢察室工作條例（試行）》、《人民檢察院鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）檢察室工作條例》，進(jìn)一步促進(jìn)了派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的發(fā)展。

截止1993年，全國檢察機關(guān)已在重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置檢察室1020個，設(shè)置稅務(wù)檢察室2613個。這些派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室對加強檢察機關(guān)與公安、法院配套辦案，聯(lián)系群眾，反映信息，發(fā)揮了重要作用。但在實踐中，全國各地不僅大規(guī)模地建立了派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室，同時還建立了除稅務(wù)檢察室外派駐其他單位甚至企業(yè)的各種類型的檢察室，而這些檢察室設(shè)置的范圍過寬、過濫，管理工作薄弱，檢察室工作人員專業(yè)水平低，不能充分發(fā)揮檢察職能作用，因此高檢院于1993年7月下發(fā)了《關(guān)于整頓各類檢察室的通知》，要求將除派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室、稅務(wù)檢察室之外的其它各類檢察室予以撤銷，但對派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的建設(shè)仍予以鼓勵，通知指出：“重點發(fā)展派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室……繼續(xù)把設(shè)置和發(fā)展派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室作為加強基層人民檢察院建設(shè)的一項重要工作來抓，編制在50人以上的基層檢察院，以及有條件的地方，可根據(jù)需要多設(shè)一些?！?998年，高檢院在下發(fā)的《最高人民檢察院關(guān)于搞好組織整頓加強干部人事管理若干問題的通知》中明確要求，對最高人民檢察院明令撤銷的稅務(wù)檢察室和設(shè)置在行政機關(guān)、企事業(yè)單位的檢察室，以及偵查工作點等，尚未撤銷或者變相存在的，在1998年7月1日前必須全部撤銷。暫不新設(shè)派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室，對現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室中的非檢察機關(guān)編制人員，要做好工作，予以清退。2001年3月24日，中辦正式印發(fā)的《地方各級人民檢察院機構(gòu)改革意見》也將撤銷、調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室作為工作重點。從此，派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室建設(shè)進(jìn)入調(diào)整期。

2007年，海南省人民檢察院針對法律監(jiān)督工作在農(nóng)村出現(xiàn)的薄弱狀況，出臺了《海南省人民檢察院設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室工作方案》，開展設(shè)立派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室工作試點。河南省、四川省部分檢察機關(guān)也隨之跟進(jìn)，開展在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立檢察室或工作站的試點工作。2009年，高檢院出臺的《2009-2012年基層人民檢察院建設(shè)規(guī)劃》指出，要堅持工作重心下沉……積極探索派駐街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)檢察機構(gòu)建設(shè)。2010年10月2日，高檢院下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強和規(guī)范檢察機關(guān)延伸法律監(jiān)督觸角促進(jìn)檢力下沉工作的指導(dǎo)意見》指出，延伸法律監(jiān)督觸角、促進(jìn)檢力下沉工作，既要總結(jié)和發(fā)揚實踐的成功經(jīng)驗，又要汲取和借鑒以往的教訓(xùn)；既不能因噎廢食，又不能一哄而上；既要在改革中發(fā)展，逐步實現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)范，又要根據(jù)各地經(jīng)濟社會發(fā)展實際具體對待，不搞一刀切。要堅持解放思想，實事求是，與時俱進(jìn)，通過延伸法律監(jiān)督觸角，為加強基層檢察工作、推進(jìn)三項重點工作，提供堅強的組織保障。要邊探索、邊總結(jié)、邊規(guī)范、邊完善，切實做到積極探索、加強規(guī)范、不斷推進(jìn)。該《意見》強調(diào)，要加強和規(guī)范派出檢察室建設(shè)。派出檢察室的設(shè)置布局重點是人口較多、信訪總量較大、治安問題突出、輻射功能強的地區(qū)，原則上可與人民法院派出法庭對應(yīng)設(shè)置。自此，派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的建設(shè)進(jìn)入了規(guī)范發(fā)展的歷史時期。

二、發(fā)展派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的必要性

（一）發(fā)展派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室，是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的現(xiàn)實需要

當(dāng)前，農(nóng)村社會關(guān)系總體上是健康穩(wěn)定的，但是在農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)民生活、農(nóng)業(yè)發(fā)展中仍然存在一些不容忽視的矛盾和問題。2006年，高檢院下發(fā)了《檢察機關(guān)為社會主義新農(nóng)村建設(shè)服務(wù)的意見》，對檢察機關(guān)服務(wù)社會主義新農(nóng)村建設(shè)提出了明確的要求。檢察機關(guān)通過設(shè)立派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室，嚴(yán)厲打擊各種刑事犯罪，為農(nóng)民創(chuàng)造安居樂業(yè)的社會環(huán)境；查辦和預(yù)防職務(wù)犯罪，為農(nóng)村創(chuàng)造廉潔高效的政務(wù)環(huán)境；運用法律手段促進(jìn)經(jīng)濟關(guān)系的調(diào)節(jié)，為農(nóng)業(yè)及農(nóng)村發(fā)展創(chuàng)造良好的法治環(huán)境；化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)各類矛盾糾紛，為農(nóng)民創(chuàng)造和諧穩(wěn)定的生產(chǎn)生活環(huán)境。

（二）發(fā)展派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室，是檢察機關(guān)參與社會治安綜合治理和平安建設(shè)，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定的需要

檢察機關(guān)是社會治安綜合治理的重要成員單位，在綜合治理職能部門的牽頭下參與預(yù)防犯罪、法制宣傳、信訪接待、平安建設(shè)等工作。但是，由于基層檢察機關(guān)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)中沒有相應(yīng)的派出機構(gòu)，致使其在基層綜合治理工作中存在“不到位”甚至“缺位”的現(xiàn)象。設(shè)立派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室，可以使檢察機關(guān)及時了解和掌握社情民意、群眾訴求以及涉檢信訪信息，同時，協(xié)助轄區(qū)黨委政府及有關(guān)部門妥善處理影響城鎮(zhèn)穩(wěn)定的突發(fā)事件，更加全面地?fù)?dān)負(fù)起綜合治理工作賦予檢察機關(guān)的任務(wù)，將矛盾化解在基層，更好地促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定。

（三）發(fā)展派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室，是檢察機關(guān)強化法律監(jiān)督宗旨的需要

當(dāng)前，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)中，已經(jīng)普遍設(shè)立了人民法庭、派出所、司法所等司法機構(gòu)。在部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)，工商、稅務(wù)、土地等行政派出機構(gòu)也一應(yīng)俱全，各種司法、行政權(quán)力已經(jīng)延伸到農(nóng)村基層，如果作為檢察機關(guān)的法律監(jiān)督在基層處于“盲區(qū)”，就會影響其監(jiān)督職能的發(fā)揮。設(shè)立派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室，一是可以對派出所的行政權(quán)和人民法庭的審判權(quán)進(jìn)行制衡，防止權(quán)力的濫用和腐??；二是可以防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)力不作為或亂作為，保證其依法行政；三是可以與人民法庭、派出所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所共同組成完備的基層司法工作體制，形成打擊和預(yù)防犯罪完整的司法體系。

三、派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的職能定位及工作職責(zé)

高檢院下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強和規(guī)范檢察機關(guān)延伸法律監(jiān)督觸角促進(jìn)檢力下沉工作的指導(dǎo)意見》以及海南省《海南省人民檢察院設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室工作方案》都將派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的職能定位為服務(wù)及法律監(jiān)督，派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室不能行使批捕、公訴以及自偵案件偵查等核心職能。筆者贊同以上文件對派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室這一職能定位。首先，在派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的發(fā)展歷史中，檢察室過度擴張、濫用檢察權(quán)是取締檢察室的重要原因，究其原因，就是沒有正確處理履行職能與服務(wù)改革發(fā)展的關(guān)系。要處理履行職能與服務(wù)改革發(fā)展的關(guān)系，就是要把履行檢察職能作為服務(wù)工作的立足點和切入點，通過依法正確履行法律監(jiān)督職能，為基層改革發(fā)展提供司法保障；其次，派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室一般只有3至5人，要求各項業(yè)務(wù)全面開展顯然不太現(xiàn)實；第三，派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)中處于相對比較獨立的地位，且遠(yuǎn)離派出院，紀(jì)檢監(jiān)察部門及院領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督都處于相對比較弱的地位，派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室行使檢察權(quán)時受到的監(jiān)督制約性不強，故派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室不能承擔(dān)批捕、公訴、偵查等核心職能。綜上，檢察室職能定位不能追求小而全，不適宜承擔(dān)獨立查辦職務(wù)犯罪案件、公訴、批捕等核心職能，以承擔(dān)起服務(wù)及法律監(jiān)督的職能為宜。

根據(jù)對派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室法律監(jiān)督及服務(wù)的職能定位，結(jié)合高檢院下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強和規(guī)范檢察機關(guān)延伸法律監(jiān)督觸角促進(jìn)檢力下沉工作的指導(dǎo)意見》以及多地檢察機關(guān)的實踐，筆者認(rèn)為，派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室應(yīng)當(dāng)承擔(dān)以下工作職責(zé)：接受群眾舉報、控告、申訴、接待群眾來訪、接受犯罪嫌疑人自首；發(fā)現(xiàn)、受理職務(wù)犯罪線索；開展職務(wù)犯罪預(yù)防；受理、發(fā)現(xiàn)執(zhí)法不嚴(yán)、司法不公問題，對訴訟中的違法問題依法進(jìn)行法律監(jiān)督；開展法治宣傳，化解社會矛盾，參與社會治安綜合治理和平安創(chuàng)建；監(jiān)督并配合開展社區(qū)矯正工作，參與并促進(jìn)社會管理創(chuàng)新；派出院交辦的其他事項

四、派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室與派出檢察院內(nèi)設(shè)部門的關(guān)系

派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室是人民檢察院的一個派出機構(gòu)，是派出檢察院的組成部分，要在派出檢察院的直接領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，代表派出它的人民檢察院獨立履行法律監(jiān)督權(quán)。在組織地位上，派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的地位相當(dāng)于派出院的一個科室，與其他部門相平行，由檢察長直接領(lǐng)導(dǎo)，但是派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室又不完全等同于派出院的一個業(yè)務(wù)部門，它的工作涵蓋了檢察院職責(zé)的各個方面，如反貪污賄賂、反瀆職侵權(quán)、控申舉報、偵查監(jiān)督、監(jiān)所、民行等。鑒于派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室法律監(jiān)督及服務(wù)的職能定位及具體職責(zé)，筆者認(rèn)為，派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室在申請國家賠償、反貪污賄賂、反瀆職侵權(quán)、民行工作方面與派出院相應(yīng)部門存在著協(xié)助配合的關(guān)系，在控申舉報、信訪、接待群眾、化解社會矛盾、偵查監(jiān)督、審判過程監(jiān)督以及對對其他行政權(quán)力的監(jiān)督方面可以獨立行使職權(quán)。

五、如何實現(xiàn)對派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的工作考核

制度是權(quán)力運行的保障，為依法規(guī)范派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的運行，做到用制度管人，使派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室嚴(yán)格依法監(jiān)督。派出院應(yīng)當(dāng)制定《派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室工作規(guī)則》，根據(jù)該規(guī)則，并結(jié)合對派出院其他內(nèi)設(shè)部門的考核規(guī)定，制定相應(yīng)的對派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的考核規(guī)定，在制定該考核規(guī)定時，應(yīng)當(dāng)以量化為主。具體考核情況可按下列情況進(jìn)行。關(guān)于偵查監(jiān)督、反貪、反瀆職方面，由于派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室一般都處于人口較多、信訪總量較大、治安問題突出、輻射功能強的地區(qū)，該地區(qū)的職務(wù)犯罪的發(fā)生率也相對較高，故應(yīng)當(dāng)規(guī)定一定量的職務(wù)犯罪線索數(shù)或偵查監(jiān)督案件數(shù)；關(guān)于其承擔(dān)的控申工作及預(yù)防職務(wù)犯罪工作，應(yīng)當(dāng)參照派出院對控申部門及預(yù)防部門的考核標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行考核；關(guān)于其他職能，可根據(jù)其開展的情況進(jìn)行酌情加分或扣分。

（作者單位：云巖區(qū)人民檢察院）