農(nóng)村土地是一國土地中最為重要的組成部分，它是農(nóng)業(yè)發(fā)展的最基本的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民乃至全國人民生存的最基本的物質(zhì)保障。因此，對于農(nóng)村土地的各種形態(tài)問題，無論世界各國，都極為重視。

一、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的基本背景

宅基地是農(nóng)村土地的一種，是保障農(nóng)村居民基本生活的重要物質(zhì)資料，而農(nóng)村宅基地的使用權(quán)是使其得到利用的法律表現(xiàn)形式。盡管在我國的《物權(quán)法》中，已經(jīng)明確的將農(nóng)村宅基地的使用權(quán)界定為用益物權(quán)的一種，但是依然缺乏獨(dú)立的法律規(guī)范體系，關(guān)于農(nóng)村宅基地的許多問題，例如取得、變更、行使等多種問題缺乏相關(guān)的法律規(guī)定，以至于這些問題，依然援用《土地管理法》中的一些法律、法規(guī)。由于《土地管理法》主要是立足于政府對于土地的執(zhí)法和對土地的基本管理，僅僅對宅基地的流轉(zhuǎn)權(quán)問題進(jìn)行了管理控制，而對于土地使用權(quán)的物權(quán)性質(zhì)則沒有相關(guān)的明確規(guī)定。加上《土地管理法》這些法規(guī)過于籠統(tǒng)抽象，對于農(nóng)村宅基地存在的許多現(xiàn)實(shí)問題以及新形勢下出現(xiàn)的許多新的問題和需要，都無法提供明確的思路和指導(dǎo)。

單純從現(xiàn)有法律上來看，我國目前是禁止農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的，將宅基地的使用權(quán)和居民的身份相結(jié)合，嚴(yán)格的將宅基地的使用權(quán)限制于農(nóng)村集體內(nèi)部。由于宅基地使用權(quán)取得的無償性，使得農(nóng)村內(nèi)部的宅基地流轉(zhuǎn)沒有太大意義。國務(wù)院《關(guān)于深化農(nóng)村土地改革土地管理的決定》規(guī)定“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地，嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買和建造的住宅發(fā)放土地使用證”。這使得真正具有現(xiàn)實(shí)意義的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)沒有法律的保障。

實(shí)際上，在現(xiàn)實(shí)生活生產(chǎn)中，宅基地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)，特別是外部流轉(zhuǎn)已經(jīng)以各種各樣的形態(tài)顯現(xiàn)出來，是一種相對普遍的現(xiàn)象了。隨著經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，農(nóng)業(yè)資本的擴(kuò)張，新時(shí)期新農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要，農(nóng)村宅基地在實(shí)際中生活和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的流轉(zhuǎn)，甚至呈現(xiàn)出愈演愈烈的形勢。

二、農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

1、我國目前宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)程度比較高

盡管現(xiàn)行法律明確的規(guī)定，禁止宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)，但是隨著農(nóng)村改革的不斷深入，特別是近些年來，宅基地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)早已不再是什么新鮮的事情，在某些地方甚至已經(jīng)是極其普遍的現(xiàn)象了。根據(jù)國土資源部組織的“中國農(nóng)村宅基地使用權(quán)實(shí)況調(diào)查”課題組，在全國進(jìn)行了大規(guī)模的調(diào)查之后發(fā)現(xiàn)，調(diào)查的28個(gè)省，334個(gè)縣、市，84個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，1083自然村中，未出現(xiàn)買賣宅基地的只占17%，62%存在買賣的現(xiàn)象，17%存在較多買賣情況。

其中，有很多城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村宅基地的占6%，有一些的占36%，沒有城鎮(zhèn)居民購買宅基地的占58%。而在賣出宅基地的原因上，外出打工、宅基地閑置的占到了41%，聲稱是家有多出宅基地的占40%，家有急事需要用錢的占37%。

根據(jù)中國土地協(xié)會(huì)的另一項(xiàng)調(diào)查，浙江義烏1997年4月至2000年，發(fā)生了3223起農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，其中30%左右是買給外村居民，15%左右是賣給了城鎮(zhèn)居民，并且，這些交易中未辦理任何手續(xù)的高達(dá)85%以上。

山東省經(jīng)濟(jì)不動(dòng)產(chǎn)研究中心2006年對全省宅基地使用權(quán)及其流轉(zhuǎn)進(jìn)行了抽樣調(diào)查，調(diào)查結(jié)果顯示：75%城鄉(xiāng)結(jié)合部地帶的村莊實(shí)際發(fā)生過住宅出賣情況，實(shí)際出賣戶宅10戶以上的占43%。個(gè)別村莊流轉(zhuǎn)數(shù)量極大。

農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)地區(qū)的城鄉(xiāng)結(jié)合部更為明顯。根據(jù)國土資源部勘測規(guī)劃院今年在北京郊區(qū)的調(diào)查表明，北京城鄉(xiāng)結(jié)合部約有三分之一的宅基地存在著“地下交易”。重慶市國土局也曾做過一項(xiàng)調(diào)查，結(jié)果顯示：被調(diào)查的36個(gè)農(nóng)業(yè)社，每個(gè)社都存在宅基地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，36個(gè)農(nóng)業(yè)社共有3427戶，發(fā)生宅基地流轉(zhuǎn)的達(dá)864戶，占總數(shù)的25.2%?？h郊區(qū)的鎮(zhèn)東街道辦事處農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)更為突出。全村397戶，宅基地流轉(zhuǎn)的達(dá)378戶，流轉(zhuǎn)比例高達(dá)95%。其中，以出租方式流轉(zhuǎn)宅基地的占10%，以宅基地互換、互讓、征收等方式流轉(zhuǎn)的約占20%。

根據(jù)以上數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)來看，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的隱形市場已經(jīng)形成。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制的深入改革和城鄉(xiāng)一體化程度的持續(xù)增高，這一現(xiàn)象以后將更為普遍，這已經(jīng)是不爭的事實(shí)。法律如果仍不從制度上加以引導(dǎo)，將會(huì)使流轉(zhuǎn)更加失控，產(chǎn)生更多的社會(huì)糾紛和社會(huì)問題，嚴(yán)重的，將影響到社會(huì)的穩(wěn)定。

2、目前宅基地使用權(quán)的幾種流轉(zhuǎn)形式

我國目前農(nóng)村宅基地自發(fā)的流轉(zhuǎn)形式多樣，其中主要有出租、買賣、互換、贈(zèng)與、繼承、抵押、以地易房、折算入股等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。我們可以簡單的根據(jù)宅基地的流轉(zhuǎn)范圍，將它分為內(nèi)部流轉(zhuǎn)和外部流轉(zhuǎn)兩種形式類別。兩種形式類別又具有各自不同的形態(tài)，以下簡單闡述。

（1）內(nèi)部流轉(zhuǎn)形式

內(nèi)部流轉(zhuǎn)形式主要分為以下幾個(gè)表現(xiàn)形式：出租、內(nèi)部買賣、內(nèi)部贈(zèng)與、內(nèi)部繼承、互換這樣幾種基本方式。

《土地管理法》62條第4款規(guī)定：“出租住房，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)”，這其實(shí)意味著法律并沒有完全禁止出租，宅基地使用權(quán)人可以將宅基地以及宅基地上的附隨房屋租一起租給他人享有。實(shí)際上，出租是最常見的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式之一。出租并不影響宅基地的使用權(quán)歸屬，不會(huì)對現(xiàn)有制度造成沖擊，因此，城鄉(xiāng)結(jié)合部和城郊的出租房吸納了大量人員，這也是我國快速發(fā)展的城市中沒有出現(xiàn)貧民窟的重要原因之一。

同樣對于內(nèi)部買賣，《土地管理法》62條第4款規(guī)定：“農(nóng)村村民出賣房屋后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)”。雖然表面上看，對于內(nèi)部買賣宅基地，存在著宅基地的所有權(quán)轉(zhuǎn)移，但是對于集體而言是沒有變化的，并且一定程度上可能有益于內(nèi)部的資源調(diào)整。

對于內(nèi)部贈(zèng)與和內(nèi)部繼承，雖然《土地管理法》并沒有明確的規(guī)定宅基地使用權(quán)是否可以贈(zèng)與、繼承，但是這兩項(xiàng)作為一項(xiàng)民事權(quán)利，在不導(dǎo)致權(quán)力外泄和侵害所有者利益的情況下，應(yīng)該是可以的。根據(jù)《憲法》第13條第1～2款規(guī)定：“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯。國家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)?！?/p>

而對于互換，在同一農(nóng)村集體內(nèi)，往往因?yàn)榉N種原因使得宅基地的使用權(quán)人，在不損害他人利益和集體利益的情況下，進(jìn)行宅基地使用權(quán)的互換，基本沒有異議。

以上幾種內(nèi)部流轉(zhuǎn)的方式，在法律上盡管有所認(rèn)可，并受到基本法的保護(hù)，但是這種流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)意義并不大，僅僅局限在集體內(nèi)部，并且有其余的硬性規(guī)定制約。

（2）外部流轉(zhuǎn)形式

內(nèi)部流轉(zhuǎn)的形式，雖然一定程度上，也是宅基地的一種流轉(zhuǎn)，但是因?yàn)檫^于局限，所以現(xiàn)實(shí)意義有限，而通常意義上的宅基地流轉(zhuǎn)，很大一定程度上，是在外部流轉(zhuǎn)上。

外部流轉(zhuǎn)，同樣有幾種基本形式表現(xiàn)：買賣、贈(zèng)與、繼承、抵押、以地易房、折算入股等幾種基本形式。所不同的是，這里流轉(zhuǎn)的對象并不局限在了集體內(nèi)部，而是針對集體以外的主體，進(jìn)行宅基地的土地流轉(zhuǎn)。

買賣。對于將土地轉(zhuǎn)讓給集體組織以外的其他法律主體，甚至是城鎮(zhèn)居民，可以說，這是觸及了政策的底線。但是這一禁止流轉(zhuǎn)的規(guī)定，本身在法律上，又有相悖之處。如：1999年國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓的管理嚴(yán)禁炒賣地皮的通知》、2004年《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理意見》及2004年國土資源部《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村住宅管理意見》都明確的提出“嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買宅基地”，有學(xué)者指出，這些文件的效力應(yīng)該值得懷疑，因?yàn)楦鶕?jù)最高法《憲法》和民法《物權(quán)法》中的明確規(guī)定“保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)”的要求。而且，《土地管理法》僅僅規(guī)定了“出租出賣后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)”，并沒有嚴(yán)格的限制宅基地的流轉(zhuǎn)，因此，禁止宅基地的買賣，顯然于法理不通。

贈(zèng)與和繼承。同樣，對于禁止宅基地外部流轉(zhuǎn)的理由于法不通，因此對于外部的贈(zèng)與和繼承，也應(yīng)該得到承認(rèn)。并且，很多外部組織成員，并非直接的外部人員，而是隨著一些客觀原因喪失了原農(nóng)村集體組織成員的身份，如求學(xué)、外出打工、經(jīng)商等等。越來越多的農(nóng)民子弟為尋求個(gè)人的發(fā)展，進(jìn)入城市，這是符合時(shí)代發(fā)展需要的，也是大勢所趨。并且，《憲法》、《繼承法》也明確規(guī)定了，公民的繼承權(quán)應(yīng)該得到保護(hù)。單純的禁止外部流轉(zhuǎn)，是違反《憲法》、《物權(quán)法》、《繼承法》明文法律規(guī)定的。

同樣有矛盾的還有宅基地抵押?！稉?dān)保法》第37條規(guī)定了不得抵押的財(cái)產(chǎn)中包括了宅基地使用權(quán)，但是在第36條又允許土地使用權(quán)隨鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)廠房一并設(shè)置抵押權(quán)。這種差別性規(guī)定，是對農(nóng)村宅基地使用權(quán)人的限制與歧視，很大程度上制約了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

對于以地易房和折算入股，這是自然人在正常經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的一項(xiàng)基本權(quán)利。在2008年汶川地震以后，為加快災(zāi)區(qū)建設(shè)，曾經(jīng)采用過以地易房的模式，但是卻還沒有真正規(guī)范化，雖然得到了部分地方政府的默許，但目前依然備受爭議。國家與集體、個(gè)人之見的博弈仍將存在，如何解決將是一道任重而道遠(yuǎn)的難題。

以上這些流轉(zhuǎn)方式，雖然均出于宅基地使用權(quán)人的自愿，并且也因此而獲得了收益，改善了生活，但是根本上，還是沒有得到國家的承認(rèn)，依然存在諸多問題。

3、我國目前因宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)不足而導(dǎo)致的農(nóng)村的問題

（1）大量“空心村”出現(xiàn)，宅基地閑置嚴(yán)重

我國的宅基地是無償取得的，并且沒有期限的限制，因此，符合申請條件的集體組織成員都會(huì)選擇申請新的宅基地，導(dǎo)致了過去幾十年，農(nóng)村宅基地的用地規(guī)模越來越大。由于缺少有效的監(jiān)管和措施，存在著比較嚴(yán)重的侵蝕耕地的情況。隨著近些年經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，越讓來越多的農(nóng)村居民進(jìn)城務(wù)工、購置房產(chǎn)、創(chuàng)業(yè)置業(yè)、升學(xué)參軍，很多人已經(jīng)實(shí)際轉(zhuǎn)為城市戶口，其原有住房繼續(xù)保留但不實(shí)際居住。由于現(xiàn)行法律的限制，他們的農(nóng)村宅基地不能公開、合法的出讓，又不愿意失去宅基地，造成了大量的宅基地、住房被閑置。

由于宅基地內(nèi)部流轉(zhuǎn)動(dòng)力不足，外部流轉(zhuǎn)受到禁止，符合條件的集體成員申請獲得的宅基地便向外圍村莊擴(kuò)張，各地均出現(xiàn)了“建房跟路走”的現(xiàn)象，導(dǎo)致公路、村道兩旁被大量占用，耕地18億畝紅線受到了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。同時(shí)，由于老宅年久失修，大多成為破房、危房而又無人居住，形成了大量的空心村，一片荒蕪。

（2）宅基地體制外的流轉(zhuǎn)無法監(jiān)管

一方面，城鎮(zhèn)居民對住房有巨大的需求，另一方面，農(nóng)民也希望出售閑置的宅基地獲得經(jīng)濟(jì)利益，為了逃避法律，往往繞過村集體口頭協(xié)議或者不規(guī)范協(xié)議私下交易，衍生出許多的糾紛，而在這樣的糾紛中，往往是宅基地使用權(quán)人的經(jīng)濟(jì)受損，收益流失。

（3）缺乏定價(jià)機(jī)制，流轉(zhuǎn)價(jià)格混亂

由于大量的宅基地屬于私下交易，因此，并沒有統(tǒng)一的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，使得農(nóng)村的房屋以及宅基地的使用權(quán)價(jià)值難以得到真正的體現(xiàn)，導(dǎo)致大量宅基地定價(jià)過低。在經(jīng)濟(jì)以及談判經(jīng)驗(yàn)方面，農(nóng)民相對于城鎮(zhèn)居民處于劣勢，后者往往在交易的進(jìn)行中可以獲得對自己更有利的條件，付出較小的經(jīng)濟(jì)成本等等，使得農(nóng)民的利益受損，出現(xiàn)不對等的局面。大多數(shù)農(nóng)民難以保障自己的權(quán)益。

（4）宅基地使用流轉(zhuǎn)市場秩序紊亂，嚴(yán)重沖擊了土地市場

隱形的宅基地使用權(quán)體制外流轉(zhuǎn)脫離了市場調(diào)控和監(jiān)管，與體制內(nèi)的土地市場嚴(yán)重脫節(jié)，造成了正規(guī)土地市場調(diào)控失靈，使其資源配置功能無法正常發(fā)揮。由于目前法律禁止宅基地轉(zhuǎn)讓，催生出了地下土地流轉(zhuǎn)市場，其價(jià)格便宜，成本低廉，而它與正規(guī)的土地并無區(qū)別，造成了一種“非公平競爭”。這種現(xiàn)象，擾亂了市場交易和土地市場的競爭秩序，阻礙了土地市場的正常發(fā)展。

如今，隨著城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展，將會(huì)有越來越多的農(nóng)民進(jìn)入城市，如果不允許流轉(zhuǎn)，每年保守估計(jì)將有18.36萬平米的宅基地被閑置而得不到有效的利用，這不能不說是一種制度上的缺憾。僅僅截止2006年，全國已知的，約有1200萬份宅基地處于可以轉(zhuǎn)讓而不能轉(zhuǎn)讓的狀態(tài)。截止2007年，宅基地閑置面積已達(dá)496140.35平方米。

根據(jù)國土資源部組織的“中國農(nóng)村宅基地使用權(quán)實(shí)況調(diào)查”課題組，在全國進(jìn)行了大規(guī)模的調(diào)查之后發(fā)現(xiàn)，調(diào)查的28個(gè)省，334個(gè)縣、市，84個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，1083自然村中，未出現(xiàn)買賣宅基地的只占17%，62%存在買賣的現(xiàn)象，17%存在較多買賣情況。隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的不斷加快，農(nóng)村的宅基地，作為一種特殊的市場資源，它的土地流轉(zhuǎn)，將成為一種大勢所趨。而由于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題而突出的制度障礙，類似于“小產(chǎn)權(quán)房”問題長期得不到解決，由此引發(fā)的社會(huì)問題也愈演愈烈。

土地，是一國之根本。對于農(nóng)村的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題的改革，我們既要根據(jù)其使用權(quán)性質(zhì)的特殊性，取得的身份性、無償性、無限期性，功能的社會(huì)障礙性，又要考慮到相關(guān)立法的矛盾性和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制改革的歷時(shí)性與共時(shí)性的偏差問題。而在現(xiàn)實(shí)生活中，農(nóng)村實(shí)際情況應(yīng)該還遠(yuǎn)比想象中的更為復(fù)雜，就更需要在充分了解了農(nóng)村的實(shí)際情況后，綜合考量改革方案，以滿足經(jīng)濟(jì)日益發(fā)展的需要，保障農(nóng)民的切身利益，為此，我們殷切期盼。

（作者單位：湖北省安陸市國土資源局）