摘 要 21世紀(jì)，中國經(jīng)濟(jì)的高速增長與自然資源科學(xué)開采、集約使用的矛盾將愈加突出和尖銳，這一矛盾深刻地影響到了經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)。我國自然資源產(chǎn)權(quán)制度長期以來界定的不清晰和不合理，造成自然資源配置效率損失很大。本文通過介紹自然資源產(chǎn)權(quán)的產(chǎn)生和西方自然資源產(chǎn)權(quán)理論沿革來深刻認(rèn)識自然資源產(chǎn)權(quán)制度本身，以此對照我國目前自然資源產(chǎn)權(quán)現(xiàn)狀，清晰的展示我國在公有制下自然資源產(chǎn)權(quán)內(nèi)在的混亂與問題，并試圖構(gòu)建合理的產(chǎn)權(quán)制度以及健康的市場環(huán)境。

關(guān)鍵詞 自然資源 產(chǎn)權(quán)

自然資源的破壞和過度利用，是當(dāng)今世界共同面臨的難題。自然資源的公共性、開放性是造成“公地悲劇”的主要原因，我國的自然資源制度有著更加復(fù)雜的狀況。而隨著我國經(jīng)濟(jì)騰飛，政府加快市場開放的步伐，我國目前的自然資源的產(chǎn)權(quán)狀況已明顯阻礙了市場進(jìn)入自然資源領(lǐng)域的步伐。十八大三中全會以來，產(chǎn)權(quán)土地改革已成為重點(diǎn)，自然資源產(chǎn)權(quán)制度的完善已迫在眉睫。

一、自然資源產(chǎn)權(quán)制度的產(chǎn)生

自然資源是自然界存在的可供熱內(nèi)利用的一切物質(zhì)和能量的統(tǒng)稱?！洞笥倏迫珪分小白匀毁Y源是人類可利用的自然生成物，以及作為這些成分之源泉的環(huán)境功能。前者如土地、水、大氣、巖石、礦物、生物及其群集的森林、草場、礦藏、陸地、海洋等；后者如太陽能、環(huán)境的地球物理機(jī)能、環(huán)境的生態(tài)學(xué)機(jī)能、地球化學(xué)機(jī)能?！必P蔡云龍在《自然資源學(xué)原理》中明確“自然資源是人類能夠從自然界獲取以滿足其需要的任何天然生成物及作用于其上的人類活動結(jié)果，是人類社會取自自然界的初始投入?！辟Y源資源的概念的界定就是人類中心主義，這樣的特點(diǎn)導(dǎo)致的結(jié)果是；自工業(yè)化以來，隨著人類對自然資源的利用能力的提高，世界經(jīng)濟(jì)呈幾何時增長，而自然資源面臨枯竭。1972年，只有減緩經(jīng)濟(jì)發(fā)展才能化解資源危機(jī)。豎1972年6月，聯(lián)合國斯德哥爾摩會議決定設(shè)立“聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署”，并提出具體行動方案，要求必須維持地球再生資源的生產(chǎn)力，非再生資源必須共享但不應(yīng)消耗殆盡。資源的稀缺性，要求人類必須提高資源的使用效率，走可持續(xù)發(fā)展之路。如何提高資源利用效率？產(chǎn)權(quán)界定清晰是基礎(chǔ)性、制度性工作。產(chǎn)權(quán)制度的最大優(yōu)勢，就是實現(xiàn)外部性的內(nèi)在化，將主體對外部施加的損益包含在產(chǎn)權(quán)人自身的權(quán)利義務(wù)之中。既防止了外部性的無序蔓延，又能實現(xiàn)效率和公平的統(tǒng)一。而公地悲劇”的原因就在于產(chǎn)權(quán)的模糊性和管理的無規(guī)范，使經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方式惡性化，最后造成共同的崩潰。

二、西方自然資源產(chǎn)權(quán)描述理論的演變

1、斯考特·戈登在他開創(chuàng)性的漁業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)論文中，按照持有權(quán)利的主體性質(zhì)，將產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)劃分為私有產(chǎn)權(quán)和共有產(chǎn)權(quán)。戈登的研究發(fā)現(xiàn)，漁業(yè)資源由于具有共有產(chǎn)權(quán)特性而導(dǎo)致“資源破壞”和“過度利用”。加勒特·哈丁將這一現(xiàn)象稱為“公地悲劇”。私有產(chǎn)權(quán)指某個實體排他性地?fù)碛胸敭a(chǎn)的“權(quán)利束”。完整的私有產(chǎn)權(quán)指擁有產(chǎn)權(quán)的實體對所擁有的財產(chǎn)有排他的使用權(quán)、收人的獨(dú)享權(quán)與自由的轉(zhuǎn)讓權(quán)。豏現(xiàn)實中產(chǎn)權(quán)往往受到某些限制，使得私有產(chǎn)權(quán)被削弱。多個實體共同擁有的產(chǎn)權(quán)被稱為共有產(chǎn)權(quán)。

2、20世紀(jì)70年代到80年代，簡單的兩分法受到許多批評，許多學(xué)者認(rèn)為將非排他性產(chǎn)權(quán)都?xì)w為共有產(chǎn)權(quán)過于粗糙，不能涵蓋政府擁有的產(chǎn)權(quán)、有限群體擁有的集體產(chǎn)權(quán)等情形。這導(dǎo)致了產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的進(jìn)一步細(xì)分。比較流行的是產(chǎn)權(quán)“四分法”（表1）：國有產(chǎn)權(quán)、私有產(chǎn)權(quán)、共有產(chǎn)權(quán)和開放利用。斯蒂芬森曾給出“四分法”的明確定義和詳細(xì)描述，這一分類仍然是根據(jù)權(quán)利持有主體的性質(zhì)，產(chǎn)權(quán)的重要性主要體現(xiàn)在資源進(jìn)人和資源利用的權(quán)利。

表1 產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的“四分法”豐

3、后來，更多的學(xué)者認(rèn)識到，現(xiàn)實中的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)可能是連續(xù)的，而不是“兩分”或“四分”這樣離散的。李金昌也提出不同自然資源的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)其實是一個譜系：“自然資源按照是否可以獨(dú)占和排他性使用，大致可以劃分為獨(dú)占性資源資產(chǎn)和公共性資源資產(chǎn)（或開放型資源資產(chǎn)）。事實上，從獨(dú)占性資產(chǎn)到公共性資產(chǎn)構(gòu)成了一個譜系，前者包括耕地、固體礦物、森林等；后者包括海洋水產(chǎn)資源、流動水體、環(huán)境容量等?！奔词谷绱耍a(chǎn)權(quán)的“四分法”憑其對現(xiàn)實產(chǎn)權(quán)安排的合理抽象，在具體研究中獲得了一定應(yīng)用。進(jìn)一步分類的方法，如表2豑：

表2

4、埃莉諾·奧斯特羅姆在1990年出版的名著《公共事物的治理之道》中，揭示的產(chǎn)權(quán)多層次性豒和嵌套性制度分析框架，對后來的研究者產(chǎn)生了很大影響。澳大利亞的瑞·查林在奧斯特羅姆工作的基礎(chǔ)上，提出了“制度科層概念模型”，這是關(guān)于自然資源產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)描述的一般理論豓：第一，將持有權(quán)利的資源決策制定實體的性質(zhì)作為劃分產(chǎn)權(quán)類型的依據(jù)。第二，對自然資源來說，產(chǎn)權(quán)有多層次性，從國家政府廣泛控制資源利用的力量到個體資源使用者對資源元開采利用進(jìn)行投資和生產(chǎn)利用的力量。在這兩者之間，可能會有許多決策層，包括所有個人或者聯(lián)合體對資源的產(chǎn)權(quán)。每一層的團(tuán)體擁有自己的資源管理目標(biāo)，作出不同的決策。所有的產(chǎn)權(quán)層次構(gòu)成了一個“產(chǎn)權(quán)科層”。第三，在每一個產(chǎn)權(quán)層次上，還有其他管理自然資源利用的制度，包括三種制度：賦權(quán)體系，又稱額配體系，是資源在產(chǎn)權(quán)持有者中被物理分割所依據(jù)的權(quán)力體系；權(quán)利初始分配機(jī)制，權(quán)利在產(chǎn)權(quán)的持有者中初始分配的方法；再分配機(jī)制，由于經(jīng)濟(jì)社會的變化或者資源系統(tǒng)參數(shù)的改變，產(chǎn)權(quán)在持有者中再分配的方法。第四，所有產(chǎn)權(quán)層次的疊加就成為一個科層體系，這是一個“嵌套性規(guī)則體系”，“產(chǎn)權(quán)科層”嵌套在“制度科層”之中，是這個規(guī)則體系的一部分。各個層面的實體有不同的決策內(nèi)容，下一層的行為受制于上一層確立的規(guī)則。

三、我國自然資源產(chǎn)權(quán)制度現(xiàn)狀

（一）產(chǎn)權(quán)不明

1、雖然憲法規(guī)定自然資源歸國家所有，但現(xiàn)實自然資源產(chǎn)權(quán)科層復(fù)雜，涉及多個權(quán)利主體，權(quán)利交叉，責(zé)任難明。自然資源所有權(quán)制度規(guī)定了自然資源產(chǎn)權(quán)中的最基本的權(quán)利關(guān)系。在我國，憲法等法律規(guī)定礦產(chǎn)資源屬于國家所有?！吨腥A人民共和國憲法》第九條規(guī)定，礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。國家保障資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源?！吨腥A人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》第三條規(guī)定，國有資產(chǎn)屬于國家所有即全民所有。國務(wù)院代表國家行使國有資產(chǎn)所有權(quán)。國有資產(chǎn)就是全民所有的資產(chǎn)，國有企業(yè)就是全民所有制企業(yè)，全國人民代表大會代表全國人民，有掌管國有資產(chǎn)及國有企業(yè)的權(quán)力；全國人民代表大會及其常委會授權(quán)國務(wù)院代表國家行使國有資產(chǎn)所有權(quán)，國務(wù)院就具有掌管國有資產(chǎn)及國有企業(yè)的權(quán)限。豔事實上，國務(wù)院無法全部掌握國有資產(chǎn)，部分地方政府還掌握了不少國有資產(chǎn)。中國自然資源管理實行分級分部門條塊管理，財政部門掌管金融國企和行政事業(yè)單位的資產(chǎn)，國土資源部門掌管土地和礦產(chǎn)資源資產(chǎn)，其他企業(yè)國有資產(chǎn)由國有資產(chǎn)部門掌管。各級地方政府還掌管規(guī)模數(shù)量不等的自然資源。但我國權(quán)利人對自然資源擁有占有、使用和收益的權(quán)能，但是仍然由國家進(jìn)行管理和統(tǒng)一規(guī)劃，通過政府出讓和劃撥取得，或進(jìn)行授權(quán)，權(quán)利人也要支付價金和上稅。而地方政府因開采當(dāng)?shù)刭Y源，想取得一定的生態(tài)補(bǔ)償卻沒有任何根據(jù)。豖

2、法律規(guī)定的自然資源具體包含哪些、類別及權(quán)力范圍的規(guī)定不明確。憲法第九條對自然資源采用列舉式，以“等”結(jié)束，此“等”到底是中國式的習(xí)慣用法還是法律上的兜底情況？氣候資源是否屬于自然資源？是否所有自然資源都屬于國家所有？國家所有意味的產(chǎn)權(quán)界限到底在哪？2012年6月14日，黑龍江省人大常委會通過了《黑龍江省氣候資源探測和保護(hù)條例》（以下簡稱《條例》），其第7條明確規(guī)定：“氣候資源為國家所有。從事氣候資源探測活動，應(yīng)當(dāng)經(jīng)省氣象主管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)。經(jīng)批準(zhǔn)的氣候資源探測活動，應(yīng)當(dāng)通知所在地氣象主管機(jī)構(gòu)?！庇捎凇稐l例》第2條第2款將“氣候資源”解釋為“能為人類活動所利用的風(fēng)力風(fēng)能、太陽能、降水和大氣成分等構(gòu)成氣候環(huán)境的自然資源”，部分網(wǎng)民就此發(fā)出了“居民使用太陽能是否需要繳費(fèi)”等質(zhì)疑聲。對此，黑龍江省氣象局辦公室副主任馬緒清援引我國《憲法》第9條作了簡要回應(yīng)。然則，《條例》在法理上仍然面臨諸多質(zhì)疑，譬如：“陽光”等“氣候資源”是否屬于憲法第9條中的“自然資源”？國家的自然資源所有權(quán)能否成為設(shè)置行政許可事項或行政收費(fèi)事項的依據(jù)？豗在此事件中氣候資源的的權(quán)屬以及由此引發(fā)的對自然資源的公共性利用的更多的關(guān)注，蔡守秋教授更是基于對資源利用的不合理、不公平提出“公共共有物”的新概念，這些我國自然資源產(chǎn)權(quán)制度的構(gòu)建提供了更完善的因素，但也增加了情況的復(fù)雜性。

3、我國并沒有明顯區(qū)分“提供載體的自然資源”和“提供資源產(chǎn)品的自然資源”，前者主要是體現(xiàn)權(quán)利人對自然資源的使用和進(jìn)入，會有相應(yīng)的存續(xù)期限。而后者體現(xiàn)權(quán)利人的收益實現(xiàn)，有存續(xù)期限和配額制度。我國的權(quán)利人往往在取得開采資源產(chǎn)品的同時也獲得資源的準(zhǔn)入權(quán)。豘未對“準(zhǔn)入權(quán)”和“收取權(quán)”進(jìn)行嚴(yán)格的區(qū)分。例如，我國采礦權(quán)和采伐權(quán)體現(xiàn)了對一定區(qū)域的準(zhǔn)入，并且還對這部分區(qū)域擁有收益權(quán)。而取水權(quán)、狩獵權(quán)和捕撈權(quán)有所不同，它們反映的是對水資源的占有、野生動物的占有和海中魚蝦的占有，事實上也包括對水體、林區(qū)和海域的進(jìn)入，并且對該區(qū)域也有收益的權(quán)利。

總之，根據(jù)我國憲法規(guī)定，按照產(chǎn)權(quán)“四分法”劃分，我國自然資源產(chǎn)權(quán)制度應(yīng)該屬于“國有產(chǎn)權(quán)”，很明顯，這種劃分是不合理的，但應(yīng)用瑞·查林“制度科層概念模型”呢？首先，我國的產(chǎn)權(quán)制度存在產(chǎn)權(quán)劃分不明的情況，我國實際上沒有該模型劃分產(chǎn)權(quán)類型的依據(jù)——持有權(quán)利的資源決策制定實體，或者說這個實體是不明確的；其次，我國自然資源實際上是由國家全面支配的，然后授權(quán)給使用者，授權(quán)使用者僅享有準(zhǔn)入權(quán)和收取權(quán)，我國產(chǎn)權(quán)體系制度上就是簡單的二元結(jié)構(gòu)，其產(chǎn)權(quán)不明的情況十分明顯。

（二）自然資源產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度存在嚴(yán)重缺陷

自然資源產(chǎn)權(quán)交易如果要順利進(jìn)行，必須要提高自然資源產(chǎn)權(quán)配置效益，而我國現(xiàn)行的自然資源產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度卻存在嚴(yán)重的缺陷。據(jù)我國現(xiàn)行的自然資源法律的規(guī)定，幾乎都疏忽了對自然資源產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的建立與完善。例如，農(nóng)村集體是不能自由轉(zhuǎn)讓林地、山嶺、水庫、荒地和灘涂等自然資源的權(quán)利的。農(nóng)村集體所有的自然資源的權(quán)利主體只能是與農(nóng)村集體組織相關(guān)的自然人、法人以及非法人團(tuán)體。豙現(xiàn)行的《礦產(chǎn)資源法》雖然規(guī)定了探礦權(quán)、采礦權(quán)可以交易，但是不能牟利。自然資源產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的缺陷，就相當(dāng)于否定了市場機(jī)制配置自然資源的作用。這樣會使企業(yè)不能在自然資源交易中獲取利益，削減了企業(yè)對自然資源節(jié)約使用的意識，也就必然導(dǎo)致自然資源的浪費(fèi)和環(huán)境的破壞，現(xiàn)行的自然資源產(chǎn)權(quán)制度限制了自然資源產(chǎn)權(quán)的交易，無法充分發(fā)揮市場經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和配置的作用，從而降低了自然資源配置、效率。豛

四、中國自然資源產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)之建議

（一）確定資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)界定制度

資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)界定，是指對產(chǎn)權(quán)體系中的諸權(quán)利歸屬，作出明確的界定和制度安排，包括主體、份額以及對產(chǎn)權(quán)體系的各種權(quán)利的分割或分配。自然資源產(chǎn)權(quán)主體，主要包括國有、集體和個體。首先，由于在公有產(chǎn)權(quán)內(nèi)部存在國家行政的強(qiáng)行征收，清晰界定國家所有權(quán)與集體所有權(quán)的界限，防止集體所有權(quán)為國家所有權(quán)所侵蝕就顯為重要。因此，產(chǎn)權(quán)要進(jìn)一步明晰，首先就要處理好中央政府與地方政府之間、地方政府與地方政府之間的分權(quán)安排。清晰界定自然資源所有權(quán)主體、政府之間的分權(quán)明確，才能使微觀經(jīng)濟(jì)主體應(yīng)享有的權(quán)力和利益和應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任相匹配。使它們之間形成法律、經(jīng)濟(jì)等方面的內(nèi)在約束機(jī)制，讓自然資源的使用強(qiáng)度、自然資源增值和環(huán)境保護(hù)之間達(dá)到合理的平衡點(diǎn)。其次，我國長期以來在環(huán)境資源領(lǐng)域一直采取國家所有制，它有別于全民所有，容易直接受到國家的干預(yù)和控制，群眾缺少或沒有參與制度分配的地位，不能和國家“分庭抗禮”，處于弱勢地位，所以開創(chuàng)產(chǎn)權(quán)制度的多元化，引入環(huán)境資源私人產(chǎn)權(quán)制度，混合產(chǎn)權(quán)制度，讓渡出部分國有產(chǎn)權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，買賣等都將有利于產(chǎn)權(quán)的分配，提高經(jīng)濟(jì)效率。最重要的是，在自然資源產(chǎn)權(quán)界定制度方面，主要是建立公開、公平的界定機(jī)制，確保自然資源產(chǎn)權(quán)界定公平合理。

（二）確立合理的自然資源流轉(zhuǎn)制度

產(chǎn)權(quán)明晰就是資源配置最優(yōu)的前提，而自然資源流轉(zhuǎn)制度就是資源配置的關(guān)鍵。確立符合市場經(jīng)濟(jì)體制的自然資源的流轉(zhuǎn)制度，首先要激活轉(zhuǎn)讓權(quán)，通過法律形式設(shè)立相應(yīng)的轉(zhuǎn)讓權(quán)安排，規(guī)范轉(zhuǎn)讓程序，加強(qiáng)轉(zhuǎn)讓管理：（1）出讓制度：資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)一般由國家擁有，市場主體取得資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)要經(jīng)過出讓程序。出讓程序是否公開透明，是出讓制度成敗的關(guān)鍵。社會上存在的由于不完全成本而得到的“煤老板暴富”現(xiàn)象，皆根源于出讓制度的不完善和出讓過程的權(quán)力尋租。（2）價格形成機(jī)制：市場化是關(guān)鍵。傳統(tǒng)的資源環(huán)境價格，只涉及直接開采成本，不包括資源稅、環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)成本。只有將外部性成本納入到資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)價格中間進(jìn)行市場化的運(yùn)作，才能體現(xiàn)資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)價格的真實面貌；其次我們要完善產(chǎn)權(quán)交易市場，產(chǎn)權(quán)交易市場是自然資源產(chǎn)權(quán)交易的活動場所，完善的產(chǎn)權(quán)交易市場應(yīng)該由所有權(quán)市場和使用權(quán)市場兩個二級市場構(gòu)成。豜而且，要培育健康市場，自然資源產(chǎn)權(quán)的交易如果靠私下交易，自然資源產(chǎn)權(quán)交易很難健康地發(fā)展下去。只有通過建立規(guī)范的產(chǎn)權(quán)交易所，將場外交易和場內(nèi)交易結(jié)合起來，自然資源產(chǎn)權(quán)交易才能實現(xiàn)規(guī)范、透明、順暢、公平。

（三）自然資源產(chǎn)權(quán)的保護(hù)

通過環(huán)境政策立法，促進(jìn)最大限度地合理利用自然資源，促使市場主體履行子孫后代環(huán)境保管人的責(zé)任。建立系統(tǒng)完善的資源環(huán)境監(jiān)測體系，明確政府監(jiān)管制度。目前而言，產(chǎn)權(quán)制度依然難以全面遏制環(huán)境資源的破壞和污染，除了制度本身的缺陷外，有些地方政府監(jiān)管不到位，或者無視法律的存在，這些地方權(quán)力高于法律，使法律規(guī)定形同虛設(shè)，其次自然資源管理過程缺少法律依據(jù)，許多規(guī)定只停留在政策層面，沒有上升到法律層面，所以環(huán)境執(zhí)法很難落實。其次健全法制，彌補(bǔ)漏洞。協(xié)調(diào)各個部門，解決因為權(quán)力交叉造成的“誰都可以管，誰都不管”的現(xiàn)象?！拔覈h(huán)境問題的主因在于政府環(huán)境管理執(zhí)法不到位，其實質(zhì)是環(huán)境法律失靈，普遍性環(huán)境執(zhí)法不力的內(nèi)在原因是有關(guān)環(huán)境執(zhí)法的立法處理問題。因而從法理上健全政府環(huán)境責(zé)任是解決‘政府失靈’的基本途徑?！必^由于資源種類繁多，而立法的排他性很強(qiáng)，往往是一條法律法規(guī)無法滿足不同地區(qū)不同資源的使用監(jiān)督問題。所以不妨鼓勵地方政府根據(jù)自身特點(diǎn)自身制定并采取不同的法律條款，因地制宜，彌補(bǔ)國家法律中模糊與界定不清的地方。

注釋：

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吳昱.美國自然資源產(chǎn)權(quán)體系與中國自然資源物權(quán)體系的比較分析.西南交通大學(xué)中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項金項“四川自然資源權(quán)益交易法律研究”（SWJTU092ZT40）階段性成果.

吳昱.美國自然資源產(chǎn)權(quán)體系與中國自然資源物權(quán)體系的比較分析.西南交通大學(xué)中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項金項“四川自然資源權(quán)益交易法律研究”（SWJTU092ZT40）階段性成果.

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（作者單位：武漢大學(xué)法學(xué)院）