黨的十八屆三中全會指出，全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。同時，全會要求必須切實轉變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設法治政府和服務型政府。建設人民滿意的服務型政府與推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化有內在邏輯的一致性，都對各級政府的公共服務能力提出了更高的要求。隨著行政審批項目的持續(xù)減少，黨的群眾路線教育實踐活動不斷深入，黨風廉政建設和反腐敗斗爭接連取得突破性進展，在社會主義核心價值觀的指引下，各級地方政府的公共服務能力得到較大提升。但是，在實踐中依然存在著對政府公共服務能力提升的誤解、偏見或不理解。因此，在借鑒國外相關研究成果的基礎上，明確地方政府公共服務能力提升的內涵、特征和原則，對于進一步提升地方政府的公共服務能力具有重要意義。

一、國外關于政府公共服務能力提升的主要觀點

（一）公務人員公共服務能力的內涵

Mike Broussine的《地方行政首長所需的能力》（The capacities needed by local authority chief executives）一文的目的是確定英國地方行政首長所需要的工作能力。該文認為傳統(tǒng)的“勝任力模式（competence approach）”并不能滿足地方行政首長的需要，相反“能力（capacity）”作為一種源自精神的理論能夠更好地反映地方行政首長的角色現(xiàn)狀。因此，他通過定性研究的方法對地方行政首長的案例進行了研究，明確了地方行政首長必須的五項能力。他還建議使用“能力（capacity）”作為一種更好的方式傳達首席執(zhí)行官的能力，以更好地表達他們工作中互聯(lián)的、動態(tài)的和矛盾的多種維度。Jean Hartley的《領導社區(qū)：能力與文化》（Leading communities： capabilities and cultures）一文雖然是對社區(qū)領導者的能力進行了研究，但是對于地方政府公務人員公共服務能力的提升具有較強的借鑒意義。該文對社區(qū)領導者的能力進行了案例研究，著重考察了社區(qū)領導者三個方面的能力：與社區(qū)合作的社區(qū)領導能力，團隊中的工作能力以及支持文化變革和管理發(fā)展的能力。研究表明，在社區(qū)領導的背景下的服務變得日益復雜，多變和受外界關注。社區(qū)領導者需要以下新的能力：回應能力，指揮能力，使用橫向與縱向技能的能力、對本組織和其他組織產生影響的能力。此外，社區(qū)領導者還需要更多地關注績效管理和激勵。

（二）政府公共服務能力提升的途徑

Lucy Gaster在《地方政府的優(yōu)質服務：一種由下而上的方法》（Quality services in local government： a bottom-up approach）一文中認為，公共服務質量必然是一個民主的概念。因為不同的團體，包括公民和社區(qū)以及個人消費者，需要能夠使政府知道他們的需要和訴求，所以政府就需要構建一種新的組織結構，建設一種新的組織文化。這種組織結構和組織文化與目前流行的分權化趨勢非常相似?，F(xiàn)在，重要的一點是，需要一線的政府工作人員或管理者保證民主地、及時地回應公眾的公共服務需求，保障公共服務的質量。為此，一線的政府工作人員或管理者需要與其工作內容相符的內在綜合技能，這在未來公共服務的發(fā)展中是至關重要的。Paul Corrigan和 Paul Joyce在《重建公共管理：政府對公眾的新責任以及地方政府的案例研究》（Reconstructing public management： A new responsibility for the public and a case study of local government）一文認為，公民參與可以為改革地方政府的內部和外部關系提供最好的基礎，支持公共責任的重新振作并為改善政策執(zhí)行的績效創(chuàng)造唯一安全的基礎。為此，該文還對公共管理的其他模式進行的批判。該文的主要關注點是地方政府在實現(xiàn)民主、實施管理和提供公共服務方面的核心流程，以及政府與政治人物和公民的互動。該文論證了公民參與模式的合理性并發(fā)現(xiàn)，公共管理的基本問題集中在公眾的異化，并且公共管理者在改革公共服務提供方式，重建公共管理方面負有關鍵性的責任。

（三）著力推進政府公共服務的創(chuàng)新

Sandford Borins在《激勵公共部門創(chuàng)新》（Encouraging innovation in the public sector）一文提出，公共部門在傳統(tǒng)上被認為是不利于創(chuàng)新的，特別是由中層管理人員和一線工作人員進行的創(chuàng)新。這主要是由于公共部門缺乏解決創(chuàng)新問題的風險資本，創(chuàng)新性個人對公共服務事業(yè)的逆向選擇，這些使得公共部門對于失敗的創(chuàng)新行為的懲罰比成功的創(chuàng)新的獎勵更為嚴重。但是，越來越多的證據(jù)表明，盡管在如此艱難的環(huán)境中，一線的公共服務人員和中層管理人員依然負責了大量的創(chuàng)新項目。此外，一些公共部門一直都創(chuàng)造著大量的創(chuàng)新成果。該文就是利用這證據(jù)顯示的方法，試圖提高公共部門組織的創(chuàng)新能力。Bo Enquist、Mikael Johnson和Carolina Cam€閚在《契約治理推進可持續(xù)公共服務》（Contractual governance for sustainable service）一文關注了瑞典公共交通領域的契約治理。該文認為，為了為了促進更多的動態(tài)和可持續(xù)的公共服務，一種更加趨向于流程導向的契約治理是必要的。瑞典的公共交通領域已經經歷了最初的發(fā)展模式——“生產模式”，正在經歷著第二波的發(fā)展——“服務模式”，而第三波發(fā)展的浪潮——“可持續(xù)模式”在洶涌而來。該文認為，契約治理創(chuàng)造了更具活力的契約關系，這是政府提供更多可持續(xù)的公共服務的關鍵要素，還認為一種積極主動的新方法將對公共服務中的所有利益相關者產生積極影響。

二、地方政府公共服務能力提升的內涵

根據(jù)《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等相關法律法規(guī)的相關規(guī)定，地方政府（local government）是中央政府（國務院）在我國各級行政區(qū)域設立的，依法負責該區(qū)內經濟、政治、文化、社會、生態(tài)等各項事務治理的行政機關。就與中央政府的關系而言，地方政府既是整個國家行政機關的組成部分，受中央政府領導，向中央政府負責，同時也具有地方性，擁有一定程度的自主權；就與其他國家機關的關系而言，地方政府是本級人民代表大會的執(zhí)行機關，縣級以上地方政府在本級人民代表大會閉會期間向本級人大常委會負責并報告工作；就地方政府而言，除了級別上的不同，地方政府之間存在較大差異。以自主權為例，香港特別行政區(qū)政府和澳門特別行政區(qū)政府就比其他的省、自治區(qū)、直轄市擁有更多的自主權。這也是早就我國豐富多彩的政治生態(tài)的重要因素。

公共服務（public service）是除經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理外，政府的第四大基本職能。但這里的公共服務應當是指狹義的公共服務，即與為保障社會的公平正義和公民生存發(fā)展最基本的需求，政府通過權力介入或公共資源投入而提供的服務，比如公立學校、公立醫(yī)院、保障性住房、公共養(yǎng)老等。但是，從廣義的角度講，經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理都應屬于公共服務業(yè)，只不過這些服務項目雖然與公民的生存發(fā)展有一定關系，但是這種關系并不直接，不是必須的。不過這種觀點應當動態(tài)的看待，因為隨著經濟社會的發(fā)展，人的必需項目會不斷增加，現(xiàn)在非必需的公共服務項目未來可能成為必需，比如與前工業(yè)時代的人相比，當代人對電力的需求就成為剛需。除了廣義和狹義的區(qū)別，公共服務還有維護性公共服務（如國家安全服務）、經濟性公共服務（如基礎設施建設）和社會性公共服務（如公共醫(yī)療服務）的分類方法。此外，公共服務還具有非排他性和非競爭性的主要特征。同時，我國已經提出了基本公共服務均等化的目標，為公共服務賦予了公平性的特征。而且，隨著多元治理格局的發(fā)展，公共服務不僅僅是政府的職責和功能，一些社會組織或得到政府授權的組織也承擔著公共服務的職能。

因此，借鑒國外的主要觀點，依據(jù)我國的相關法律法規(guī)以及公共服務的基本內涵，本文認為地方政府的公共服務能力是指，地方政府為維護國家社會穩(wěn)定，促進市場經濟發(fā)展，滿足人民群眾基本的物質文化需求，運用其權力或公共資源向全社會提供公共物品或服務的能力。地方政府公共服務能力提升是指地方政府依據(jù)上級政府的指示和指導，以國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為標準，結合地方實際因地制宜地通過轉變思想觀念、建設服務隊伍、健全監(jiān)督機制等措施，了解民情民意，解決百姓關注的難點重點，切實提高為人民服務水平的過程的總和。

三、地方政府公共服務能力提升的特征

（一）地方政府公共服務能力的提升具有漸進性的特征

漸進性是指，地方政府公共服務能力的提升是一個循序漸進的過程，在短時間內實現(xiàn)質的提升是較困難的。一方面，事物的發(fā)展是螺旋式上升，曲折中前進的過程，要實現(xiàn)質變必須要經過漫長的量的積累，或者事物內部結構的改變。因此，要謀求短時間內地方政府公共服務能力質的提升是部分事物發(fā)展規(guī)律的。另一方面，我國地方政府公共服務能力提升是一個復雜的系統(tǒng)工程。在傳統(tǒng)的行政管理模式下，我國地方政府普遍存在著工作人員服務意識差、服務能力弱，政府的管制性權力多余服務性職能，以GDP論英雄，對教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等領域關注和投入不足的諸多問題。要解決這些問題，提升地方政府的公共服務能力絕非一日之功。

（二）地方政府公共服務能力的提升具有整體性的特征

整體性是指，地方政府公共服務能力的提升，必須遵循中央的統(tǒng)一要求和指示，確保全國一盤棋，形成整體效應，實現(xiàn)各級政府公共服務能力的全面提升。在當前，要特別強調，實現(xiàn)基本公共服務均等化的要求，提高中西部地區(qū)的公共服務水平，提高鄉(xiāng)村地區(qū)的基本公共服務水平，逐步縮小欠發(fā)達地區(qū)與發(fā)達地區(qū)在公共服務方面的差距，保障人民共享改革發(fā)展的紅利。此外，要以實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為標準，提升地方政府的公共服務能力。要建設全面小康，持續(xù)推進全面深化改革，實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢，地方政府的公共服務能力僅僅比過去有所提高是不符合發(fā)展要求的，而應當是實現(xiàn)地方政府公共服務能力的質的改善，真正建立服務型政府。

（三）地方政府公共服務能力的提升具有差異性的特征

差異性是指，地方政府公共服務能力的提升在提升速度、提升側重點和提升思路方法是有差別的。這是由我國經濟社會發(fā)展不平衡，地區(qū)間地方政府的公共服務能力參差不齊決定的。在提升速度方面，東部和城市發(fā)達地區(qū)的政府公共服務基礎好，經濟資源豐富，其他公共服務主體發(fā)展較好，因此發(fā)達地區(qū)有條件實效更快的公共服務能力提升；在提升側重點方面，由于各地區(qū)的優(yōu)勢資源、產業(yè)結構和阻礙經濟社會發(fā)展的突出問題存在差異，對公共服務需求的側重點就會不同。比如京津地區(qū)對環(huán)境保護服務的需求要遠高于湘西的需求，而湘西更需要推動經濟發(fā)展的服務；在提升思路和方法方面，各地區(qū)的經濟條件、社會基礎、政治環(huán)境等存在差異，因此各地方政府公共服務能力提升的思路也不同，方法各異。

四、地方政府公共服務能力提升的原則

（一）地方政府公共服務能力提升要遵循因地制宜的原則

地方政府公共服務能力的提升具有差異性的特征，因而必須遵循因地制宜的原則。地方政府在制定本地公共服務能力提升策略時，既要遵守中央的統(tǒng)一規(guī)定和要求，與中央和相關地區(qū)相互配合，也要從當?shù)貙嶋H出發(fā)，充分利用自身優(yōu)勢，針對本地的短板和迫切需求，實事求是，因地制宜。此外，地方政府在公共服務能力提升中堅持因地制宜的原則也要重視對其他地方政府先進經驗的學習和借鑒，加強不同地區(qū)間的溝通與交流，相互取長補短，共同推進公共服務能力的提升。在學習借鑒過程中，必須立足本地實際，切忌生搬硬套，要將外地先進經驗與本地實際情況相結合，實現(xiàn)引進、消化、吸收、在創(chuàng)新，在溝通交流中實現(xiàn)本地的提高與發(fā)展。

（二）地方政府公共服務能力提升要遵循優(yōu)先基本需求的原則

當前，我國提出了基本公共服務均等化的目標，這是符合實際情況和現(xiàn)實需求的。一方面，我國當前公共服務的最大問題在于不同地區(qū)間和不同群體間的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等基本公共服務水平存在較大差異。這種差異是導致社會不公平的重要原因，也是社會安定團結、經濟秩序穩(wěn)定的重大隱患。另一方面，公共服務內容豐富，然而我國的經濟發(fā)展質量仍然不高，人均GDP世界排名較低，這就意味著能夠運用于公共服務的物力財力有限。此外，基本公共服務的滿足是創(chuàng)造更多財富，和更穩(wěn)定經濟社會環(huán)境的前提，是進一步滿足更高層次公共服務需求的基礎。因此，地方政府公共服務能力提升中優(yōu)先基本需求是理性的選擇。

（三）地方政府公共服務能力提升要遵循服務主體多元化的原則

提升政府的公共服務能力，主要的責任主體是政府，但這并不意味只能挖掘政府自身的潛力。在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大背景下，在社會治理創(chuàng)新中，公共服務的主體絕非只有政府，廣大社會組織、企事業(yè)單位都能成為公共服務者。一方面，政府要主動放權，加大向社會組織購買公共服務，提高企業(yè)的社會責任感，適當向其他組織授權，擴大公共服務者的主體范圍，向社會適當分解不適于政府承擔或其他主體承擔效率更高的公共服務項目。另一方面，公共服務是政府的主要職能之一，因此在向外部授權的同時，地方政府必須意識到自身是公共服務質量的首要責任主體，防止新的推諉扯皮，切實落實地方政府的公共服務責任。

（作者單位：中共益陽市委辦公室）