摘 要 在我國市場經(jīng)濟飛速發(fā)展的情況下，職業(yè)中介機構(gòu)的優(yōu)勢越來越明顯，在促進就業(yè)、提升社會整體福利中發(fā)揮著異常重要的作用，但問題也突出，在實踐過程中，因為法律法規(guī)的不完善，職業(yè)中介機構(gòu)無證經(jīng)營、虛假廣告、網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)、亂收費等現(xiàn)象層出不窮。本文試圖通過梳理我國現(xiàn)有的相關(guān)法律規(guī)范，找出其規(guī)制職業(yè)中介機構(gòu)存在的不足，并借鑒相關(guān)域外經(jīng)驗，為完善我國職業(yè)中介機構(gòu)的法律規(guī)制提供參考。

關(guān)鍵詞 職業(yè)中介機構(gòu) 法律規(guī)范 不足 域外經(jīng)驗

一、我國職業(yè)中介機構(gòu)法律規(guī)制概覽

從宏觀方面（見表1），我們可以看出中國目前涉及職業(yè)中介機構(gòu)的法律文件還是比較多的，效力級分別從法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)等均有涉及，但專門且全面規(guī)制職業(yè)中介機構(gòu)的法律規(guī)范并不存在，涉及職業(yè)中介機構(gòu)的法律規(guī)范散見于各個專門法律、法規(guī)當(dāng)中，非常零散，不成體系，如：《勞動法》全文只有一條涉及職業(yè)介紹機構(gòu)；《公司法》、《合伙企業(yè)法》、《勞動合同法》等法律并不直接調(diào)整職業(yè)中介機構(gòu)；《就業(yè)促進法》、《就業(yè)服務(wù)與就業(yè)管理規(guī)定》等法律法規(guī)中最多也就用一章的內(nèi)容加以規(guī)定……

從微觀方面來講，現(xiàn)行有效的《就業(yè)促進法》、《就業(yè)服務(wù)與就業(yè)管理規(guī)定》及其他相關(guān)法律法規(guī)對職業(yè)介紹機構(gòu)的定義、開辦條件、工商登記、從業(yè)范圍以及相應(yīng)的罰則等作了較為詳細的規(guī)定，但仍然存在相關(guān)法律規(guī)范缺失的現(xiàn)象，使得現(xiàn)實存在的問題無法可依。此外，現(xiàn)存的法律法規(guī)也存在著內(nèi)容模糊不具體，實用性和可操作性不強的問題。

總的來說，我國關(guān)于職業(yè)中介機構(gòu)的立法嚴重滯后，無法有效應(yīng)對現(xiàn)實中發(fā)生的種種問題。

二、我國職業(yè)中介機構(gòu)法律規(guī)制的現(xiàn)存問題

（一）混合立法模式不科學(xué)

現(xiàn)目前，我國將職業(yè)中介機構(gòu)和公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)的規(guī)范統(tǒng)一安排在《就業(yè)促進法》的“就業(yè)服務(wù)和管理”一章。然而，這種將職業(yè)中介機構(gòu)立法與公共就業(yè)服務(wù)立法混為一體的做法既不符合國際立法趨勢，也無法滿足實踐需要。

從性質(zhì)上來講，公共就業(yè)服務(wù)是以公共物品形式提供給社會的，具有公益性，而職業(yè)中介活動體現(xiàn)的是平等主體之間的服務(wù)契約關(guān)系，具有鮮明的營利性。此外，二者在服務(wù)內(nèi)容、人員編制、市場準入、經(jīng)費保障、相應(yīng)的法律責(zé)任方面亦有區(qū)別，將二者同時規(guī)范于同一法律文件中并不妥當(dāng)，這種做法也會阻礙各自的發(fā)展。如在《就業(yè)服務(wù)與就業(yè)管理規(guī)定》中的罰則一章，絕大多數(shù)都是針對職業(yè)介紹機構(gòu)的懲罰性規(guī)定，對公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)的懲罰性規(guī)定只有象征性的一條，且懲罰力度較之職業(yè)介紹機構(gòu)極小，這種立法顯失公平，并不可取。此外，職業(yè)中介機構(gòu)所占篇幅和內(nèi)容明顯過少，體現(xiàn)不出職業(yè)中介的規(guī)模及所發(fā)揮的重要作用。

（二）法律責(zé)任規(guī)定不完善

我國目前用于規(guī)制職業(yè)中介機構(gòu)的法律責(zé)任規(guī)定極為不完善。首先，法律責(zé)任規(guī)定過輕，法律的威嚴無從彰顯。在現(xiàn)實生活中，未明示職業(yè)中介許可證和監(jiān)督電話等現(xiàn)象極其普遍，然而根據(jù)相關(guān)規(guī)定，此種情況下勞動保障行政部門只能對其處以一千元以下的罰款，這樣的處罰對那些從求職者身上騙取豐厚錢財?shù)倪`法者來說無疑是九牛一毛，此時相應(yīng)的法律懲罰對其已經(jīng)無法起到威懾作用。其次，相關(guān)法律責(zé)任的規(guī)定過于粗疏，實用性和可操作性不強。譬如《就業(yè)服務(wù)與就業(yè)管理規(guī)定》第七十四條規(guī)定：“···情節(jié)嚴重的，提請工商部門依法吊銷營業(yè)執(zhí)照”，但現(xiàn)實生活中到底多嚴重才可以調(diào)查營業(yè)執(zhí)照，根本沒有一個量化的可以參照的標準，這樣的責(zé)任規(guī)定過于模糊，實用性和操作性太差。最后，相關(guān)法律責(zé)任還存在著嚴重缺失現(xiàn)象。舉個例子，《就業(yè)服務(wù)與就業(yè)管理規(guī)定》第四十五條對政府部門舉辦或者與他人聯(lián)合舉辦經(jīng)營性的職業(yè)中介機構(gòu)作了禁止性的規(guī)定，然而卻沒有相對對應(yīng)的罰則。這使得“問題職介”明目張膽地做著違反法律之事，監(jiān)管部門卻無計可施。

（三）相關(guān)法律規(guī)范缺失

我國人力資源市場被不良職業(yè)中介搞得“烏煙瘴氣”原因與相關(guān)法律缺失有著相當(dāng)大的關(guān)系，尤其是在收費標準領(lǐng)域。1999年發(fā)布的《中介服務(wù)管理辦法》第一章第六條中說明：“對咨詢、拍賣、職業(yè)介紹、婚姻介紹、廣告設(shè)計收費等具有市場充分競爭條件的中介服務(wù)收費實行市場調(diào)節(jié)價。實行市場調(diào)節(jié)價的中介服務(wù)收費標準，由中介機構(gòu)自主確定。”正是由于法律規(guī)定職業(yè)中介實行市場調(diào)節(jié)、自主定價，所以職業(yè)介紹機構(gòu)憑著主觀意愿亂設(shè)收費服務(wù)項目，押金、推薦費、錄取費、測評費、咨詢費、體檢費等等，花樣百出，令人眼花繚亂，收費標準從幾十到幾百，讓人瞠目結(jié)舌。職業(yè)中介機構(gòu)亂收費是目前最嚴重、最普遍也是最侵害求職者利益的“疑難雜癥”，讓監(jiān)管部門束手無策。

三、職業(yè)中介機構(gòu)法律規(guī)制的域外經(jīng)驗

（一）對職業(yè)中介機構(gòu)進行單獨立法是國際立法趨勢

國際勞工組織對私營職業(yè)介紹機構(gòu)的態(tài)度經(jīng)歷了一個從禁止、限制到逐漸開放的過程，在充分認識到私營職業(yè)介紹機構(gòu)與公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)的區(qū)別以及其在就業(yè)方面發(fā)揮的不可替代的作用后于1997年通過了《私營就業(yè)機構(gòu)公約》（第181號）。此公約對私營職業(yè)介紹機構(gòu)進行了專門性的規(guī)定，凸顯了國際社會對私營職業(yè)介紹機構(gòu)的重視。該公約承認了私營職業(yè)介紹機構(gòu)的地位和作用，對其建立和活動做了具體規(guī)定。此后，私營就業(yè)服務(wù)機構(gòu)開始進入快速發(fā)展階段，許多國家亦紛紛制定專門規(guī)制職業(yè)中介機構(gòu)的法律法規(guī)。

（二）法律責(zé)任規(guī)定嚴格

針對違反規(guī)定的行為，國際勞工組織第181號規(guī)定：“法律法規(guī)制裁涉嫌欺詐與虐待員工的私營職業(yè)介紹所。”規(guī)定私營職業(yè)介紹所行為的法律條款應(yīng)當(dāng)正確得到執(zhí)行，否則制裁機制形同虛設(shè)，規(guī)定便無意義。因此，為充分防止不法行為的發(fā)生，有些國家還建立了不同等級的制裁體系，制裁行動既可以通過當(dāng)局強制執(zhí)行，也可以通過行政手段處理，還可以通過法庭判決。

瑞典1993年制定的《私營就業(yè)機構(gòu)和臨時工法》分為五章。第一章法律適用范圍部分規(guī)定，此法適用于除公共就業(yè)機構(gòu)之外的從事就業(yè)服務(wù)工作的機構(gòu)。第五章責(zé)任和義務(wù)的罰則部分規(guī)定了對違反法律不同條款的懲罰方式，懲罰方式包括處以罰金和最高6個月的監(jiān)禁。

（三）嚴格限制向求職者收費

一般來講，國外私營中介機構(gòu)的經(jīng)費來源有兩種：一是政府購買公共服務(wù)時支付（或提供）的服務(wù)費用；二是通過獵頭服務(wù)、人力資源管理咨詢或幫助求職者成功就業(yè)的情況下再追加的費用，如英國政府規(guī)定：中介服務(wù)機構(gòu)職能收取雇主的服務(wù)費，而不允許向求職者收取費用，但求職者額外要求的服務(wù)時例外的，如求職者要求中介服務(wù)機構(gòu)設(shè)計個人簡歷。

此外，1997年在國際勞工大會上通過的《私營職業(yè)介紹所公約》第7條也明確規(guī)定私營職業(yè)介紹機構(gòu)不得直接或間接向求職者收取任何介紹費或成本費，應(yīng)該向聘用工人的雇主收取費用。如成員國有特殊例外法律規(guī)定，成員國必須說明原因，且法律不得規(guī)定費用全部由勞動者支付，還應(yīng)明確最高收費。

四、我國職業(yè)中介機構(gòu)的完善建議

（一）對職業(yè)中介機構(gòu)進行單獨立法

當(dāng)今世界，對職業(yè)中介機構(gòu)進行單獨立法已成為一種國際潮流。英國、美國、瑞典等國在充分認識到職業(yè)介紹機構(gòu)的重要性的情況下對其進行了單獨立法，為其國內(nèi)帶來了極大的社會效益。

與公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)相比，職業(yè)介紹機構(gòu)在促進就業(yè)和提高社會福利方面有著無可比擬的優(yōu)勢，從國際上職業(yè)中介發(fā)展歷程來看，職業(yè)中介也將會占據(jù)越來越重要的地位?？梢妼β殬I(yè)中介機構(gòu)進行單獨立法非常有必要。此外，制定專門的《職業(yè)中介機構(gòu)法》不僅可以實現(xiàn)對職業(yè)中介機構(gòu)的全面規(guī)范，預(yù)防和解決職業(yè)中介機構(gòu)在實踐中存在的種種問題，也可以徹底解決職業(yè)中介機構(gòu)和公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)混合立法的弊端，更好地實現(xiàn)兩者的平行發(fā)展。因此，我國也應(yīng)順應(yīng)國際立法趨勢，對職業(yè)中介機構(gòu)進行單獨立法，全面規(guī)范職業(yè)中介機構(gòu)，使其更好地為社會主義市場經(jīng)濟服務(wù)。

（二）完善相關(guān)法律責(zé)任，加大懲戒力度

新法還應(yīng)該特別注重完善相關(guān)法律責(zé)任。我們可以看出國外對于職業(yè)介紹機構(gòu)違法的制裁是相當(dāng)嚴厲的，中國目前對職業(yè)中介機構(gòu)的制裁方式尚缺乏像“監(jiān)禁”這樣的人身自由罰，且制裁手段單一，多為行政手段，通過法庭判決的制裁甚少。我國職業(yè)中介機構(gòu)存在著大量的違法經(jīng)營行為，之所以屢禁不止，與低廉的違法成本有很大的關(guān)系，建議借鑒國外經(jīng)驗，將人身自由罰納為懲罰手段之一，加大處罰力度。此外，還需要細化相關(guān)法律責(zé)任，制定一個量化的可以參照的標準以增強其實用性和操作性；最后，應(yīng)當(dāng)對缺失的相關(guān)法律責(zé)任做出補充規(guī)定以實現(xiàn)法律的既定功能，使得有關(guān)禁止性規(guī)定不再是威而不攝的“紙老虎”。

（三）立法規(guī)定其經(jīng)費來源，嚴格限制向求職者收費

國外私營中介機構(gòu)的經(jīng)費有兩種來源：一是政府購買公共服務(wù)時支付（或提供）的服務(wù)費用；二是通過相關(guān)服務(wù)或幫助求職者成功就業(yè)的情況下再追加的費用。而且不管是國際勞工組織還是部分發(fā)達國家，均不主張職業(yè)介紹機構(gòu)向求職者收取費用。

在我國對職業(yè)中介機構(gòu)收費細則缺失且現(xiàn)實情況又無法制定出一個全國統(tǒng)一的收費標準的狀況下，為解決現(xiàn)實中極其惡劣的亂收費現(xiàn)象，建議借鑒國外經(jīng)驗，通過立法方式規(guī)范職業(yè)中介機構(gòu)的經(jīng)費來源：首先，因職業(yè)中介不同于一般的純市場主體，其提供的服務(wù)具有準公共物品屬性，承擔(dān)了促進就業(yè)的部分功能，因此政府應(yīng)對其安排專項財政資金，保證其日常運營。其次，借鑒國際勞工組織及部分國家的做法，規(guī)定職業(yè)中介組織只能向用人單位收取介紹費，以此作為其盈利來源。最后，嚴格限制其向求職者收費，如卻有必要，必須明確最高收費額。

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（作者單位：重慶大學(xué)法學(xué)院）