摘 要 地方和基層是法治領(lǐng)域最具活力的場域， 有地方法制， 才會有法治國家， 而地方法制的關(guān)鍵， 是地方國家機關(guān)實施法律的制度建設(shè)。在處理中央與地方關(guān)系中涉及的地方自治和垂直管理等問題上，應(yīng)該通過憲法和其他憲法性法律堅定不移又循序漸進地推行和拓展地方自治制度，并嚴格控制垂直管理的設(shè)定，從而使我國中央與地方權(quán)力劃分和關(guān)系處理中充分體現(xiàn)現(xiàn)代法治精神。本文擬對我國中央與地方關(guān)系法治化的問題作初步的探討，以期拋磚引玉。

關(guān)鍵詞 國家法治 地方化 中央與地方

在法治國家建設(shè)的過程中， 地方發(fā)揮了， 或者可以發(fā)揮什么作用， 是法治建設(shè)中的一個重大問題。它不僅關(guān)系到如何評價多年來地方各級國家機關(guān)在推進我國法治國家建設(shè)中的作用， 而且， 也關(guān)系到我們是建設(shè)“什么樣”的法治國家， 以及又應(yīng)該“如何”結(jié)合我國實際情況， 進一步推進法治國家建設(shè)這一根本性的問題。

我國憲法第5條第1款規(guī)定：“中華人民共和國實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家?！倍遥瑧椃ǖ?條第4款明確規(guī)定：“中央與地方的國家機構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則?！比欢?，目前我國憲法和法律對中央與地方的國家機構(gòu)職權(quán)的劃分任務(wù)并沒有完成，可以說，目前我國中央與地方關(guān)系的法治化程度還不高，有的雖有一定的法制化，但規(guī)定得不一定科學(xué)合理，未必符合憲法所確立的既保障中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)又發(fā)揮地方積極性的原則以及法治精神。

蘇力在其書中，提出了知識的地方性和有限性的觀點，他認為作為一種制度的法治不可能靠“變法”或移植來建立，而必須從中國的本土資源中演化創(chuàng)作出來。法治建設(shè)的規(guī)劃無法窮盡社會中法律活動的全部信息，無法對社會中變動的現(xiàn)象作出有效的反應(yīng)。因此，依據(jù)理想模式或現(xiàn)有的理論來規(guī)劃建立現(xiàn)代法治不可行。豍

在所有的法治國中，以上都是普遍存在的。但是法律構(gòu)建的缺陷并不是國情不同所造成，因為哪怕是土生土長的法律制度，也不可能完善，這是由法律制度本身的特質(zhì)和性質(zhì)決定，和是否需要堅持本土資源無關(guān)。具體而地方化的知識當(dāng)然不能夠被一國照搬移植，否則就會失去其效果，但是如果我們找到了一種適用上的通性，并依據(jù)理性而科學(xué)的方法去闡述和應(yīng)用這種通性，那么將在很大程度上加速外來法律體系的適應(yīng)過程，因為直接用公式求的答案，一定不會是天馬行空，不受控制的結(jié)果。

因為發(fā)展經(jīng)濟的需要， 國家將原來由中央控制的各種權(quán)力在下放地方的同時， 也用法律的形式轉(zhuǎn)化為民事主體的民事權(quán)利。特別是上世紀90年代中期， 中央決定建立社會主義市場經(jīng)濟體制， 以取代計劃經(jīng)濟體制， 民事權(quán)利保護制度逐漸完善。伴隨著這一過程， 社會矛盾和社會糾紛大量產(chǎn)生， 各級政府和其他國家機關(guān)， 與市場主體之間的關(guān)系問題驟然突顯， 不僅要求地方國家機關(guān)必須學(xué)會在市場經(jīng)濟條件下運用法律保護民事主體的權(quán)利，而且也要求國家機關(guān)逐步退出市場， 依法行使職權(quán)。在民事權(quán)利法律體系逐步健全的同時， 國家機關(guān)公權(quán)形式的規(guī)范化問題日益突出。在不同的地方， 由于經(jīng)濟發(fā)展的水平不同， 市場化的程度不同， 對政府和其他國家機關(guān)的規(guī)范化要求也有一定差異。豎因此， 規(guī)范公權(quán)力的行為， 在各地當(dāng)然不同。例如， 廣州市政府按照國務(wù)院有關(guān)信息公開的規(guī)定， 根據(jù)公民的申請， 于2009年10月底公開了財政預(yù)算中的部門預(yù)算。相同的政府行為， 目前只有上海市初步表示跟進（最初上海答復(fù)公民申請時表示該預(yù)算屬于國家秘密）。何以存在如此大的差異？ 原因雖然是多方面的， 但是， 卻反映出不同地方， 法制發(fā)展的情況與水平是不同的。民事權(quán)利的保護， 帶動了公民與社會組織各項權(quán)利保護水平的不斷提高。在這個過程中， 顯然， 只有中央一個積極性是不夠的， 老百姓的積極性、地方政權(quán)的積極性， 都是不可缺少的重要因素。

目前我國中央與地方的關(guān)系以及中央與地方之間的權(quán)力分配都存在一些需要解決的問題，筆者近年來一直主張開展中央與地方關(guān)系法治化理論的研究，并在地方自治和垂直管理問題等問題上提出了上述初步見解。筆者非常贊成如下見解，即“為保障中央與地方的權(quán)力運行不偏離憲法所確立的框架和結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立中央與地方關(guān)系的憲法保障制度?！必R這是一個憲法制度創(chuàng)新問題，需要認真探討。此外，還有諸如財稅體制與社會公共服務(wù)供給等諸多實證問題都涉及中央與地方關(guān)系、涉及中央與地方之間的權(quán)責(zé)分配，都需要運用中央與地方關(guān)系法治化的基本理論與方法予以解決，這些問題也都有待于我們進一步深入研。

由此可見， 在我國， 法治國家建設(shè)不僅僅是中央的事情， 而且也是地方的事情。研究中國的法治建設(shè)， 不能總是眼睛向上， 更要眼睛向下， 關(guān)注地方各級國家機關(guān)以及普通人民群眾、企事業(yè)單位權(quán)力與權(quán)利保障制度建設(shè)中的問題。唯有如此， 我們才能真正找到中國法治建設(shè)的立足點， 讓法治回歸現(xiàn)實。

為防止目前我國中央與地方關(guān)系的改革再度陷入“一統(tǒng)就死、一放就亂”的怪圈，我們應(yīng)當(dāng)進一步解放思想，借鑒國外特別是聯(lián)邦制國家關(guān)于中央與地方關(guān)系法治化的經(jīng)驗 。我們應(yīng)當(dāng)從制度上解決問題，應(yīng)當(dāng)通過法治途徑在中央與地方之間進行明確的縱向分權(quán)，明確中央的專屬管轄權(quán)和職責(zé)以及地方的自主權(quán)，改變當(dāng)前中央與地方之間的關(guān)系在憲法和法律上不明確、不完善而在實際上“一統(tǒng)就死，一放就亂，一亂就收”的狀況，實現(xiàn)中央與地方關(guān)系的法治化，既確保中央權(quán)威，又實現(xiàn)地方自治，真正發(fā)揮“中央和地方兩個積極性。

注釋：

蘇力.法治及其本土資源[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，1996：17.

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