摘 要 政府使用財(cái)政資金扶好貧是更好發(fā)揮政府作用的體現(xiàn)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)恩施龍鳳試點(diǎn)財(cái)政扶貧資金效率低，效率低的原因是資金來源與使用的分散。通過大部制改革整合行政體制，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金整合，提高財(cái)政資金扶貧效率，從而撬動、導(dǎo)引市場資本參與扶貧。

關(guān)鍵詞 財(cái)政扶貧 效率 龍鳳體制

在人類社會發(fā)展歷程中，或者在一個(gè)國家、一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中，貧窮與富?？偸谴嬖诘?。扶貧是一個(gè)普遍的永恒的課題。扶貧資金來源主要包括財(cái)政扶貧資金、金融扶貧資金、市場扶貧資金三大類。扶貧是政府應(yīng)有之職，也是政府的應(yīng)有之責(zé)，政府花錢扶貧是應(yīng)該的，花好扶貧的錢也是不容易的，因此，要使財(cái)政資金在扶貧中發(fā)揮高效率、大作用，就是政府不懈追求一項(xiàng)理想目標(biāo)。財(cái)政扶貧資金在解決扶貧資金來源中起引導(dǎo)、杠桿作用，用有限的財(cái)政扶貧資金撬動社會資金、市場資本為扶貧工作發(fā)揮作用，就需要構(gòu)建財(cái)政扶貧資金高效率的體制機(jī)制。

一、財(cái)政扶貧是更好發(fā)揮政府作用的重要體現(xiàn)

在市場經(jīng)濟(jì)下，按照生產(chǎn)要素分配原則和市場經(jīng)濟(jì)效率原則的要求對提供和創(chuàng)造不同效率的人們給予不同的報(bào)酬，這必然產(chǎn)生兩極分化和貧富懸殊。依靠市場機(jī)制來解決社會公平、協(xié)調(diào)發(fā)展等問題是比較困難的。在這種情況下，貧困問題最容易被忽略，因此必須由政府干預(yù)來彌補(bǔ)市場的缺陷。扶貧簡單來看是一種“逆市場調(diào)節(jié)”行為，從深層次角度來看，扶貧是更高級、更長遠(yuǎn)的市場取向行為，是以政府的作用彌補(bǔ)市場功能的重要缺陷，亦即提供一種特殊的公共產(chǎn)品，而提供公共產(chǎn)品是公共財(cái)政的主要特征。我國現(xiàn)在雖然正在走向市場經(jīng)濟(jì)體制，但社會主義國家的性質(zhì)并沒有改變，更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)解決貧困問題，走共同富裕的道路仍然是黨和國家不懈追求的目標(biāo)。即是在完全的市場經(jīng)濟(jì)下，財(cái)政扶貧也不可能因市場經(jīng)濟(jì)體制的健全完善而取消。西方許多實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)體制具有幾百年史的國家都始終在進(jìn)行反貧困的工作，更說明市場經(jīng)濟(jì)體制與財(cái)政扶貧不是矛盾對立的。因此，可以這樣說，扶貧是政府的職責(zé)，也是財(cái)政的職責(zé)，因?yàn)樨?cái)政是政府活動的物質(zhì)基礎(chǔ)。那么，我國扶貧在公共財(cái)政中應(yīng)如何定位？扶貧屬于公共工程、公共福利的范疇，財(cái)政扶貧定位應(yīng)按照財(cái)政公共職能來確定。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)下的財(cái)政職能：一是資源配置職能、二是收入分配與調(diào)節(jié)職能、三是調(diào)控經(jīng)濟(jì)職能、四是監(jiān)督治理職能。由于收入分配與調(diào)節(jié)職能是財(cái)政運(yùn)用多種方式，參與國民收入的分配調(diào)節(jié)，以期達(dá)到收入分配的經(jīng)濟(jì)公平和社會公平的職能，因此，財(cái)政扶貧應(yīng)該屬于公共財(cái)政收入分配職能的范疇，其范圍應(yīng)該在維護(hù)社會安定，縮小地區(qū)差別，實(shí)現(xiàn)共同富裕；改善基礎(chǔ)建設(shè)，保護(hù)資源和生態(tài)環(huán)境；發(fā)展文化教育、科學(xué)技術(shù)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等社會公共事業(yè)之內(nèi)。在公共財(cái)政框架，財(cái)政在扶貧中應(yīng)定位在公共事業(yè)的范圍之內(nèi)，具體講有以下幾個(gè)方面：貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。如修建公路、橋梁、電訊、水利等基礎(chǔ)設(shè)施。貧困地區(qū)自然生態(tài)和環(huán)境保護(hù)。如農(nóng)田建設(shè)、植樹造林、治理水土流失等。貧困地區(qū)的文化教育事業(yè)和科學(xué)技術(shù)。如幫助貧困地區(qū)建設(shè)學(xué)校，解決適齡兒童輟學(xué)，舉辦各種培訓(xùn)班，掃除文盲；推廣和普及農(nóng)村科技知識等。貧困地區(qū)的社會公益性事業(yè)。如醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、社會福利院等。貧困地區(qū)的福利性企業(yè)，因?yàn)檫@類企業(yè)市場經(jīng)濟(jì)解決不了，只有靠國家財(cái)政來投資。如果財(cái)政在扶貧中的投資集中在以上公共事業(yè)方面，就可以改變財(cái)政原來包羅萬象的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的局面，做到“有所為有所不為”，解決長期以來財(cái)政在解決貧困問題時(shí)“越位”和“缺位”問題，把應(yīng)該辦的事情辦好?？傊覈鲐毠?jiān)的任務(wù)還很艱巨，財(cái)政在扶貧中肩負(fù)著重大的歷史使命。在實(shí)踐中，根據(jù)公共財(cái)政職能的要求，財(cái)政扶貧應(yīng)定位于公共事業(yè)范圍以內(nèi)，加強(qiáng)對公共事業(yè)的財(cái)力和物力的投資。

二、恩施市龍鳳鎮(zhèn)財(cái)政扶貧的問題：資金效率低

2013年全市項(xiàng)目專款12億元，項(xiàng)目共計(jì)幾千個(gè)，項(xiàng)目資金使用非常分散。龍鳳鎮(zhèn)絕不能是用財(cái)政資金壘起來的試點(diǎn)，要在統(tǒng)籌使用財(cái)政資金體制機(jī)制創(chuàng)新上先行先試，有突破，有所作為。

（一）幫扶資金7類34小項(xiàng)，分別為農(nóng)村土地類、社會保障類、直接補(bǔ)貼類、擴(kuò)大內(nèi)需類、改善基礎(chǔ)設(shè)施類、提高農(nóng)民素質(zhì)類和項(xiàng)目扶持類。幫扶資金總額很大，分門別類到戶到人，每戶每位農(nóng)民數(shù)額就很少了，起的幫扶作用就少了。如2013年恩施市龍鳳鎮(zhèn)試點(diǎn)項(xiàng)目到位的財(cái)政資金66532.4萬元，人均1萬元左右。

（二）專項(xiàng)資金支出缺乏必要的論證、管理和監(jiān)督，削弱了資金的使用效益。目前，財(cái)政支農(nóng)工作的主要內(nèi)容往往是分資金、下指標(biāo)，相關(guān)部門下達(dá)的支農(nóng)資金一般是依據(jù)單位報(bào)送、領(lǐng)導(dǎo)批示等確定，項(xiàng)目缺乏必要的論證。同時(shí)，由于資金供給范圍模糊，各項(xiàng)支出沒有一套規(guī)范的資金標(biāo)準(zhǔn)，財(cái)政對各項(xiàng)支出專項(xiàng)資金管理大多沒有建立起行之有效的監(jiān)督機(jī)制，致使項(xiàng)目資金中常出現(xiàn)重?fù)茌p管、頻繁追加、調(diào)整支出的情況。另外，由于相關(guān)部門只管資金不管項(xiàng)目實(shí)施，事前調(diào)查、事中督查、事后檢查不到位，致使不少項(xiàng)目資金未能實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有的效益。

（三）扶貧資金財(cái)政監(jiān)督方式有待轉(zhuǎn)變。目前財(cái)政扶貧資金實(shí)行縣級財(cái)政報(bào)賬制，形成了執(zhí)行與監(jiān)管兩張皮，不僅加大了財(cái)政部門工作量，還使財(cái)政監(jiān)管流于形式，沒起到應(yīng)有作用。

（四）政出多門，點(diǎn)多面廣，難以形成合力。現(xiàn)行幫農(nóng)扶農(nóng)工作涉及十多個(gè)部門，在管理使用上不能形成一套科學(xué)、高效的規(guī)范聯(lián)動工作機(jī)制，資金使用難以形成合力，不能充分發(fā)揮應(yīng)有的作用，影響了使用效益。

（五）幫扶資金發(fā)放成本較高。幫扶資金發(fā)放涉及面廣，資金到戶到人鏈條長，工作實(shí)施任務(wù)重，監(jiān)管責(zé)任落實(shí)難。幫扶資金運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)高、成本大，且均由相關(guān)部門自行承擔(dān)，費(fèi)用壓力大、腐敗風(fēng)險(xiǎn)高。

（六）幫扶資金投入不切實(shí)際，主要表現(xiàn)有三個(gè)方面。一是政策性資金投入總量不足。比如農(nóng)村安全飲水問題，由于政策限制導(dǎo)致投入不足。上級補(bǔ)助按國家平均標(biāo)準(zhǔn)撥付，但恩施龍鳳鎮(zhèn)地質(zhì)條件極其復(fù)雜，實(shí)施起來自然要高于國家平均標(biāo)準(zhǔn)，從而造成投入不足，直接影響了農(nóng)村飲水安全工作的進(jìn)程；上級計(jì)劃安排量與農(nóng)村飲水實(shí)際需求量差距大，造成資金總量缺口。二是基礎(chǔ)設(shè)施投入不足。如新農(nóng)合制度實(shí)施后，龍鳳鎮(zhèn)醫(yī)療衛(wèi)生基礎(chǔ)建設(shè)投入不足，醫(yī)療服務(wù)能力不強(qiáng)的問題凸現(xiàn)出來。縣鄉(xiāng)兩級醫(yī)療機(jī)構(gòu)，門診和住院病人劇增，床位緊張、設(shè)備缺乏、住院條件仍然不能滿足群眾需要。村級衛(wèi)生室建設(shè)滯后，部分村衛(wèi)生室房屋年久失修，基本失去農(nóng)村基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生服務(wù)功能。三是地方配套資金過多，難以落實(shí)到位。上級在安排一些幫農(nóng)扶農(nóng)項(xiàng)目資金時(shí)，要求地方政府按一定投資比例配套或只有政策無資金或資金無法及時(shí)下?lián)?，由于恩施市?cái)力困難，一些項(xiàng)目配套資金很難落實(shí)到位，項(xiàng)目實(shí)施受到影響。此外，農(nóng)村危房改造的危改對象經(jīng)濟(jì)實(shí)力薄弱，特別是主要勞動力是弱智、殘疾、久病的家庭，自籌資金困難較大。

三、龍鳳鎮(zhèn)財(cái)政扶貧資金效率低原因：資金整合難

（一）部門主導(dǎo)意識強(qiáng)烈。關(guān)于扶貧項(xiàng)目資金整合雖然中央政府在項(xiàng)目資金整合上有統(tǒng)一的要求，但是基層政府在現(xiàn)實(shí)的操作中。對項(xiàng)目資金整合，各級政府、各個(gè)部門都認(rèn)為需要整合。各級政府要求統(tǒng)籌整合使用，各個(gè)部門要求以本部門為主導(dǎo)的統(tǒng)籌整合使用，本部門可以整合別的部門的，別的部門的不能整合本部門的。因此，項(xiàng)目資金整合就很困難?；鶎余l(xiāng)（鎮(zhèn)）政府可以按省政府文件整合部門項(xiàng)目資金，上級部門也不會說基層怎么樣，上級部門來年不給基層政府安排項(xiàng)目資金，基層鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府為了來年的項(xiàng)目資金，就只能不整合項(xiàng)目資金。部門配置財(cái)政資金的權(quán)力制約著基層政府財(cái)政資金整合的實(shí)施。

（二）按照省政府的文件的界定，用于農(nóng)民補(bǔ)貼、用于民生不能統(tǒng)籌，哪些是民生事業(yè)，沒有具體標(biāo)準(zhǔn)來界定，在實(shí)踐中不好操作。比如，農(nóng)村的一事一議的資金，主要是解決鄉(xiāng)村道路和飲水問題。按文件不能統(tǒng)籌的，我們理解這個(gè)資金恰恰是可以統(tǒng)籌的。建設(shè)通村油路，國家規(guī)定50萬元/km，而交通部門為了多修，就安排30萬元/km，就要縣鄉(xiāng)自籌20萬元/ km。作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)來講，要10公里通村油路建設(shè)，就有300萬元，，不要就沒有300萬元資金，但要了就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自籌配套200萬元資金，導(dǎo)致要也不是，不要也不是，基層很難。配套資金從哪里來？鄉(xiāng)鎮(zhèn)就想整合一事一議的資金（系修路用途）來配套，文件規(guī)定又不允許。

（三）項(xiàng)目資金撥付部門各自有一套考核驗(yàn)收辦法，統(tǒng)籌整合后項(xiàng)目考核驗(yàn)收很難合格，阻礙了資金整合工作。有的是做的同一件事情，但資金的來源渠道不一樣、驗(yàn)收辦法不一樣、考核辦法不一樣，那就很難把他們統(tǒng)籌整合起來。如，農(nóng)田整治，財(cái)政部門有土地綜合開發(fā)中土地整治項(xiàng)目資金，國土部門有土地整治項(xiàng)目資金，煙草部門有煙田整治項(xiàng)目資金，水利部門有小農(nóng)水項(xiàng)目資金。四個(gè)部門的資金都是搞土地整治的，四個(gè)部門的土地整治標(biāo)準(zhǔn)不一樣，財(cái)政部門的農(nóng)綜合整治規(guī)定每畝不能超過1300元，恩施山區(qū)1300元整治一畝田，整治不好，資金太少。煙草部門在龍鳳吉心村土地重度治理6000元左右一畝。國土部門3000元左右整治一畝。各部門建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、驗(yàn)收辦法、考核辦法對資金整合使用的可容度小。

四、構(gòu)建財(cái)政扶貧高效率龍鳳體制

（一）構(gòu)建財(cái)政扶貧資金整合體制

恩施龍鳳鎮(zhèn)整合現(xiàn)有的財(cái)政幫農(nóng)扶農(nóng)項(xiàng)目，按照“大類統(tǒng)籌、小類調(diào)整” “大類間不整合、大類內(nèi)整合”的原則，采取“性質(zhì)不變，渠道不亂，捆綁使用，共同開發(fā)，各記其功”的措施，構(gòu)建“項(xiàng)目統(tǒng)籌、資金統(tǒng)撥、監(jiān)管統(tǒng)一、績效統(tǒng)評”整合體系。整合財(cái)政資金，使各專項(xiàng)資金相互配套，相互支持，用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展，提高資金使用的效率和效益。但在實(shí)踐操作上很難。解決這一難題，必須推進(jìn)大部制改革，使農(nóng)村財(cái)政扶貧資金集中統(tǒng)一調(diào)配使用。行政體制改革不到位，財(cái)政資金整合就難實(shí)現(xiàn)。

（二）構(gòu)建財(cái)政扶貧資金運(yùn)行體制

財(cái)政扶貧資金撥付到貧困戶到貧困人，環(huán)節(jié)鏈條長、工作任務(wù)重、運(yùn)行成本大。把貧困農(nóng)戶、貧困農(nóng)民組織起來加入農(nóng)民合作社，對貧困農(nóng)戶、貧困農(nóng)民的戶頭、人頭財(cái)政扶貧資金直接撥付的農(nóng)民合作社，股金入股農(nóng)民合作社，對農(nóng)民合作社的經(jīng)營活動和業(yè)務(wù)收入實(shí)行稅收減免制度；對新建立的農(nóng)民合作社給予一定財(cái)政補(bǔ)貼；利用財(cái)政扶持資金為農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織創(chuàng)造貸款擔(dān)保機(jī)制，鼓勵金融機(jī)構(gòu)加大信貸投入和信貸優(yōu)惠等。將投入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化建設(shè)財(cái)政資金的一部分作為農(nóng)民在企業(yè)或合作社中的股份，允許財(cái)政補(bǔ)助資金形成資產(chǎn)轉(zhuǎn)交合作社持有、管護(hù)，開創(chuàng)農(nóng)民資本收益渠道，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。農(nóng)民合作社用活用好財(cái)政扶貧資金，促進(jìn)合作經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使農(nóng)民脫貧致富。財(cái)政扶貧資金撥付到農(nóng)民合作社扶貧，農(nóng)民合作社用于扶貧。財(cái)政扶貧資金既可以提高效率，又可降低運(yùn)行成本，還可實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管。

（三）探索建立國有資本投資營運(yùn)公司

整合鎮(zhèn)級國有資本，盤活國有資產(chǎn)存量，注重財(cái)政資金與擔(dān)保、再擔(dān)保政策性保險(xiǎn)等金融手段協(xié)調(diào)配合，放大財(cái)政資金效益，提高財(cái)政資金使用效率。

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（作者系恩施州委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研室主任，經(jīng)濟(jì)學(xué)教授，湖北省經(jīng)濟(jì)學(xué)會理事）