論服務(wù)型政府的程序?qū)傩?/h1>
2014-04-29 00:00:00段平華
今日湖北·中旬刊 2014年12期
摘 要 作者認(rèn)為服務(wù)型政府本質(zhì)是法治政府，法治政府通過(guò)法治化的政府活動(dòng)為社會(huì)提供服務(wù)。法治化的政府活動(dòng)只能是程序性活動(dòng)。而程序是通過(guò)立法方式擬制，對(duì)應(yīng)特定社會(huì)活動(dòng)的、具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)屬性的法律規(guī)則集合體。服務(wù)型政府的確定性必將決定與之對(duì)應(yīng)的行政法律程序，也具有獨(dú)特的性質(zhì)。這些特性表現(xiàn)為：行政法律程序的構(gòu)成規(guī)則總數(shù)應(yīng)當(dāng)和對(duì)應(yīng)的行政活動(dòng)相適應(yīng)；行政法律程序的構(gòu)成規(guī)則對(duì)應(yīng)政府的規(guī)則義務(wù)表達(dá)明晰；行政法律程序的構(gòu)成規(guī)則對(duì)應(yīng)政府的義務(wù)規(guī)則具有責(zé)任承擔(dān)；行政法律程序的構(gòu)成規(guī)則中應(yīng)具有與行政相對(duì)人權(quán)利對(duì)應(yīng)的救濟(jì)規(guī)則。
關(guān)鍵詞 服務(wù) 政府 程序
建設(shè)服務(wù)型政府是全球范圍內(nèi)在后工業(yè)化時(shí)代得到普遍認(rèn)同和推介的思想。構(gòu)建服務(wù)型政府被廣泛推行和在許多國(guó)家地區(qū)逐步建立，已是大勢(shì)所趨。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以及全球化和信息技術(shù)革命的發(fā)展，我國(guó)政治構(gòu)架，尤其是行政管理體制如何適應(yīng)新時(shí)代的要求，打造我國(guó)的服務(wù)型政府，也被提到了新的高度，黨的十七大報(bào)告明確要“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”。這一提法將學(xué)者們理論中的構(gòu)建，推向社會(huì)政治實(shí)踐。本文著眼于探討服務(wù)型政府的程序問(wèn)題，試圖結(jié)合實(shí)際就服務(wù)型政府和其程序之間的關(guān)系、及其程序?qū)傩宰饕粋€(gè)簡(jiǎn)要的分析。
一、服務(wù)型政府的本質(zhì)是法治政府
“‘服務(wù)型政府’是指在公民本位、社會(huì)本位理念指導(dǎo)下，在民主制度框架內(nèi)，把服務(wù)作為社會(huì)治理價(jià)值體系核心和政府職能結(jié)構(gòu)重心的一種政府模式或曰政府形態(tài)。”豍或者說(shuō)：“它是在公民本位、社會(huì)本位理念指導(dǎo)下，在整個(gè)社會(huì)民主秩序的框架下，通過(guò)法定程序，按照公民意志組建起來(lái)的以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的政府?！必Q
根據(jù)上述定義，服務(wù)型政府可以理解為就是“以民為本”的政府。是指在公民本位、社會(huì)本位理念的指導(dǎo)下，在整個(gè)社會(huì)民主秩序的框架下，通過(guò)法定程序，按照公民意愿組建起來(lái)的以服務(wù)于社會(huì)、服務(wù)于所有社會(huì)成員為宗旨并承擔(dān)服務(wù)責(zé)任的政府。它意味著政府的產(chǎn)生、存在和運(yùn)行都必須服從于社會(huì)的需要。
許多研討服務(wù)型政府的文獻(xiàn)都描述了服務(wù)型政府應(yīng)當(dāng)具有的這樣一些特征。比如：服務(wù)型政府應(yīng)當(dāng)是一個(gè)民主和負(fù)責(zé)的政府；還應(yīng)當(dāng)是一個(gè)權(quán)力有限、職能有限的政府；還應(yīng)當(dāng)是一個(gè)實(shí)現(xiàn)了合理分權(quán)、便民、高效的政府；還應(yīng)當(dāng)是一個(gè)廉潔、透明、忠于職守、勇于擔(dān)當(dāng)?shù)恼?；更?yīng)當(dāng)是一個(gè)全力為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的政府。
“經(jīng)濟(jì)學(xué)視野中的服務(wù)型政府，所關(guān)注的核心是政府為經(jīng)濟(jì)主體服務(wù)的模式—主要依靠市場(chǎng)而不是權(quán)力配置資源；社會(huì)學(xué)視野中的服務(wù)型政府，所關(guān)注的核心是政府為社會(huì)主體服務(wù)的模式—提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。它們所描述的都是一種應(yīng)然狀態(tài)，是‘結(jié)果’。如何實(shí)現(xiàn)這種理想的結(jié)果呢？換句話說(shuō)，如何確保政府心甘情愿地、恰如其分地為經(jīng)濟(jì)主體或社會(huì)主體提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)和產(chǎn)品呢？前提就是這個(gè)政府必須是法治政府，而法治政府的實(shí)現(xiàn)有賴于正當(dāng)程序。因此，在行政法的視野中，服務(wù)型政府就是法治政府?！必R
筆者贊同上述學(xué)者關(guān)于服務(wù)型政府就是法治政府的論斷。但筆者更注意這樣的邏輯基礎(chǔ)：政府作為由特定的人構(gòu)成的組織體。他同樣具有普通人共有的基本人性，而人性中追逐自由常常是最一般的表現(xiàn)。人類文明在政治權(quán)力之外，謳歌自由，追逐自由，將自由寫(xiě)入國(guó)家憲章。因而，自由是人的一種本性在法理上是受到充分肯定的。人們心靈中的自由激蕩是人的本性表達(dá)，走進(jìn)政府并擔(dān)當(dāng)政府使命的人在這點(diǎn)上，與他人并無(wú)二致。但是，追逐自由的天性一旦和控制社會(huì)、控制他人的權(quán)力結(jié)合，往往會(huì)即刻畸變?yōu)槎髿⑺俗杂?、扭曲社?huì)綱常的意志。歷史上的政府，之所以更多的表現(xiàn)為統(tǒng)治性、管制性，和政治環(huán)境中允許存在不受拘束的自由權(quán)力是分不開(kāi)的。不論何等級(jí)別的政府因?yàn)槠湓趯?shí)際運(yùn)作中，大多行為都是基于自身的利益需求或價(jià)值導(dǎo)向，運(yùn)用自身的自由意志，充滿個(gè)性的表達(dá)而自然而然形成了歷史上的統(tǒng)治型政府。
民主政治限制了政府的“自由”，政府的權(quán)力不再像封建王朝那樣來(lái)自王權(quán)，而是來(lái)自人民授權(quán)，授權(quán)的權(quán)力顯然是有限的，自由便有了邊界。僅僅有邊界依然是不夠的，人民還必須將需要政府做的事情一一設(shè)定；將政府做事的方式、方法一一設(shè)定；將政府做事的后果一一設(shè)定；將政府做事的途徑、耗費(fèi)一一設(shè)定；總之，就是將自己的各種需要用法律的方式予以表達(dá)，然后要求政府一一做來(lái)，一一滿足。政府的“自由”在這種政治背景中，受到了越來(lái)越多的約束，而約束政府自由的只能是人民用權(quán)力進(jìn)行的法律表達(dá)。最終，社會(huì)才能得到克服了自由好動(dòng)天性、克服了統(tǒng)治欲望膨脹和權(quán)力恣意張揚(yáng)本性的“服務(wù)型政府”。服務(wù)型政府相對(duì)于政府及其成員而言，應(yīng)當(dāng)是民主政治架構(gòu)中，在新時(shí)期、新時(shí)代不可規(guī)避的不二選擇。
二、服務(wù)型政府是通過(guò)各類行政活動(dòng)表現(xiàn)出來(lái)的法治政府
人們?cè)谌绾未蛟旆?wù)型政府的探討中，更多的注意到了路徑選擇中的理念轉(zhuǎn)變、政府角色轉(zhuǎn)變、政府職能轉(zhuǎn)變、公民參與等；以及在制度建設(shè)中提出建立和推行崗位責(zé)任制、政務(wù)公開(kāi)制、責(zé)任追究制、績(jī)效評(píng)估制等。而大多忽略了服務(wù)型政府的動(dòng)態(tài)屬性。政府是否“服務(wù)”并不是簡(jiǎn)單的實(shí)體意義的價(jià)值選項(xiàng)；政府是否民主和負(fù)責(zé)？政府是否權(quán)力有限？政府是否便民、高效？政府是否廉潔、透明、忠于職守、勇于擔(dān)當(dāng)？顯然不是靜態(tài)中的價(jià)值判斷可以予以解決的問(wèn)題。政府的服務(wù)必然表現(xiàn)在所有的行政活動(dòng)之中。
行政活動(dòng)是政府行使職權(quán)，履行使命的的具體工作。這些具體工作或許根據(jù)政府之間的職能分工（如：工商行政、稅務(wù)行政、教育行政、衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、人事行政、司法行政、治安管理等），或許根據(jù)政府的職級(jí)分工（如：中央行政、省級(jí)政府、轄區(qū)的市級(jí)政府、縣級(jí)行政等），亦或許根據(jù)某一政府或政府部門(mén)的具體責(zé)任，而區(qū)分為許多不同的內(nèi)容。只有通過(guò)各個(gè)政府機(jī)構(gòu)或職能部門(mén)的不斷進(jìn)行的行政活動(dòng)，我們才可以看到政府的動(dòng)態(tài)位移及其價(jià)值走向。而這其中缺失制約、純粹任由政府自由行政的動(dòng)態(tài)價(jià)值走向，在多年的歷史實(shí)踐中，總能令我們不斷驗(yàn)證孟德斯鳩的那句名言：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)，有權(quán)力的人一直使用權(quán)力到有界限的地方為止。”其實(shí)，也正是政府“自由”的本性，在約束不到位的境況中，自然的表現(xiàn)而已。這種境況中的政府，自然不可能成為“服務(wù)型政府”。政府主體行為的自由屬性只有在規(guī)則的拘束中才能受控制，從而指向服務(wù)型政府所需要的方向和方式。
在這些各類各型的行政活動(dòng)中，我們便可以充分注意到行政程序的存在。這里的“程序是指能夠使一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)事務(wù)活動(dòng)的進(jìn)行過(guò)程得以有序的那些制約因素所共同組合成的一套規(guī)則系統(tǒng)或支持體系。他們通常表現(xiàn)為一整套特定規(guī)則的集合（包括時(shí)間規(guī)則、地點(diǎn)規(guī)則、行為方式規(guī)則、反應(yīng)規(guī)則等）體，這些規(guī)則集合體內(nèi)的各規(guī)則彼此之間存在著內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性?！必S這段話的含義是指政府的各種行政活動(dòng)只有在行政程序的制約下，才能表現(xiàn)出秩序。而此時(shí)的程序自然是指通過(guò)法律所確定的、對(duì)應(yīng)特定行政活動(dòng)的規(guī)則，是“通過(guò)立法方式擬制，對(duì)應(yīng)特定社會(huì)活動(dòng)的、具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)屬性的法律規(guī)則集合體?！必T
三、服務(wù)型政府和行政法律程序
“在討論法律程序的問(wèn)題上，淵源于‘實(shí)體為重’價(jià)值思維的傳統(tǒng)，人們熱衷于討論正當(dāng)法律程序。但相對(duì)一個(gè)自然物品或社會(huì)活動(dòng)，人們都可以提出‘度’的問(wèn)題，比如：強(qiáng)度、韌度、長(zhǎng)度、寬度、深度、速度等。正當(dāng)法律程序必須是具體的法律程序，它必須指向某一個(gè)具體的社會(huì)活動(dòng)。因而，沒(méi)有具體指向的法律程序是抽象的，抽象的法律程序也是中性的，無(wú)所謂正當(dāng)。有意義的法律程序只能是具體的，具體的法律程序總是或高或低、或左或右、或疏或密、或長(zhǎng)或短、或韌或脆的存在著。在實(shí)體價(jià)值判斷中，它們必然是正當(dāng)?shù)幕虿徽?dāng)?shù)?、或介于正?dāng)和不正當(dāng)之間，同時(shí)混合著正當(dāng)和不正當(dāng)?shù)囊蛩氐姆沙绦??！必U
為了獲得政府行政活動(dòng)的秩序，我國(guó)具有立法權(quán)或規(guī)則制定權(quán)的各級(jí)主體，通過(guò)制定法律規(guī)則或規(guī)則，使得任何一種政府活動(dòng)，都幾乎得到了與之對(duì)應(yīng)的程序。我們把其中通過(guò)立法活動(dòng)設(shè)立的、具有法律意義的規(guī)則集合，稱之為“行政法律程序”。
行政法律程序是法律程序的重要類型之一，而法律程序首先面對(duì)的是否正當(dāng)?shù)囊苫?，淵源于英國(guó)的自然正義，被推崇為正當(dāng)法律程序的原則：“任何人都不得充當(dāng)自己的法官”和“任何人的陳述皆應(yīng)當(dāng)被公平聽(tīng)取”等核心內(nèi)容，實(shí)質(zhì)上僅僅屬于最低限度的正當(dāng)問(wèn)題。而該原則指向的“正當(dāng)”或“正當(dāng)性”從本質(zhì)上屬于法律程序的價(jià)值判斷與選擇問(wèn)題，或者說(shuō)是法律程序的“實(shí)體”問(wèn)題，也可稱“正當(dāng)性”問(wèn)題。這里的正當(dāng)性問(wèn)題，在實(shí)體意義上幫助我們甄別法律程序是否具有起碼的正義基礎(chǔ)。除此之外，并沒(méi)有能幫助我們尋找并得到一個(gè)判斷法律程序是否具有“服務(wù)型”意義的尺度。
另外，法律程序還需要考證自身的“程序”問(wèn)題。法律程序的“程序”問(wèn)題應(yīng)當(dāng)歸結(jié)為“程序性”。是指一個(gè)法律程序應(yīng)當(dāng)在多大程度上表現(xiàn)為程序，或表現(xiàn)為程序的特征有多少和多強(qiáng)？程序性是以程序本身特征的強(qiáng)弱來(lái)體現(xiàn)的。其中狹義的程序性含義可以單純的指組成程序規(guī)則的數(shù)量的多與少，比如我國(guó)行政許可法有83個(gè)條文，行政處罰法有64個(gè)條文，行政復(fù)議法有43個(gè)條文，行政訴訟法有75個(gè)條文（其中的義務(wù)性條款對(duì)程序性起著決定性作用）。廣義的含義則也應(yīng)當(dāng)包含組成程序規(guī)則之間的關(guān)系等。凡具體的法律程序均須具有“程序性”。狹義的“‘程序性’專指法律程序作為法律規(guī)則集合體所體現(xiàn)出的程序化程度。這是一個(gè)由法律程序?qū)?yīng)的社會(huì)活動(dòng)內(nèi)在復(fù)雜性程度和法律程序?yàn)槠湓O(shè)置的程序規(guī)則數(shù)目，經(jīng)過(guò)彼此比例分析和測(cè)量后，提出的一個(gè)用來(lái)衡量法律程序的程序化程度的指標(biāo)體系的概念”豓
筆者以為，服務(wù)型政府的確定性必將決定那些與之對(duì)應(yīng)的行政法律程序，需要具有獨(dú)特的性質(zhì)，這種獨(dú)特的性質(zhì)必須能夠被學(xué)術(shù)性的表達(dá)和總結(jié)。但當(dāng)前學(xué)界關(guān)于服務(wù)型政府的討論顯然沒(méi)有注意到其在程序過(guò)程中應(yīng)當(dāng)具有的品質(zhì)。呈現(xiàn)在人們眼前的行政法律程序不會(huì)天然的存在正當(dāng)性，也不會(huì)天然的具有程序適當(dāng)性。那些行政法律程序本身實(shí)質(zhì)也是一種可以被塑造變形的規(guī)則系統(tǒng)。人們可以選擇塑造什么樣的規(guī)則系統(tǒng)，也即打造什么樣的法律程序，往往也就意味著在選擇打造什么樣的政府。當(dāng)人們需要選擇打造服務(wù)型政府時(shí)，那么在法律程序的各個(gè)具體規(guī)則的設(shè)計(jì)表達(dá)、以及法律規(guī)則數(shù)量設(shè)定取值中，提出應(yīng)當(dāng)如何選擇？或者說(shuō)他們具有哪些獨(dú)有的特征？將會(huì)成為我們給予服務(wù)型政府實(shí)體意義的研究之外，進(jìn)行程序關(guān)注的一個(gè)切口。
四、服務(wù)型政府的行政法律程序特質(zhì)
在實(shí)體意義上判斷一個(gè)政府屬于服務(wù)型政府和在程序意義上判斷一個(gè)政府是服務(wù)型政府，具有許多不同。實(shí)體意義中，眾多學(xué)者所討論的服務(wù)型政府應(yīng)當(dāng)是“有限”、“高效”、“便民”、“負(fù)責(zé)”的政府。這些用于衡量政府是否服務(wù)的“有限”、“有效”、“負(fù)責(zé)”等概念，更多表現(xiàn)為一種價(jià)值指向。倘若沒(méi)有具體動(dòng)態(tài)中的程序設(shè)定，而程序設(shè)定如果沒(méi)有體現(xiàn)為一定的規(guī)則語(yǔ)言表達(dá)，一定的規(guī)則語(yǔ)言表達(dá)又如果沒(méi)有運(yùn)用限制政府自由的規(guī)則形式，那么所謂的“有限”、“高效”、“便民”、“負(fù)責(zé)”便只能屬于鏡中之花和水中之月。政府“人性”中的自由本色，必將恢復(fù)其與權(quán)力相互結(jié)合后的天然秉性，從而不斷的暴露出其恣意的特色。筆者以為服務(wù)型政府的行政法律程序必然的當(dāng)具有以下四方面的特質(zhì)。
（一）行政法律程序的構(gòu)成規(guī)則總數(shù)應(yīng)當(dāng)和對(duì)應(yīng)的行政活動(dòng)相適應(yīng)
法律程序是程序規(guī)則的集合體。而程序規(guī)則總數(shù)量的多少，決定著一般意義的程序性強(qiáng)弱。程序的特征最主要的表現(xiàn)應(yīng)當(dāng)是：人們的活動(dòng)或關(guān)系在限定的時(shí)空范圍內(nèi)因?yàn)槌绦虻闹萍s而有序。而并不是人們有序的活動(dòng)或社會(huì)關(guān)系本身等于程序。所以程序和程序行為過(guò)程應(yīng)被視為兩個(gè)層面的問(wèn)題。法律程序必然是以“行為義務(wù)”作為基本規(guī)范內(nèi)容的規(guī)則體系，那些沒(méi)有或脫離程序予以規(guī)范和引導(dǎo)的人類行為或社會(huì)關(guān)系將是自由的和無(wú)序的，因而也必將是非程序性的、或權(quán)利性的。以“行為義務(wù)”作為基本規(guī)范內(nèi)容的規(guī)則在一個(gè)特定的行政活動(dòng)中的數(shù)量多少，事實(shí)上也決定了相應(yīng)主體剩余的“自由”空間還有多少。相應(yīng)的規(guī)則越多，對(duì)應(yīng)主體受到的限制自然也越多；相應(yīng)的規(guī)則越少，則對(duì)應(yīng)主體的“自由”自然也越大。政府權(quán)力、職能是否“有限”和程序規(guī)則的多少直接關(guān)聯(lián)。
（二）行政法律程序的構(gòu)成規(guī)則對(duì)應(yīng)政府的規(guī)則義務(wù)，立法表達(dá)必須明晰
國(guó)務(wù)院2004年頒布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》對(duì)依法行政曾提出了明確、具體的要求。但我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)奉行摸石頭過(guò)河，體現(xiàn)在立法中宜粗不宜細(xì)的立法理念，導(dǎo)致大量法律、法規(guī)，其中的法律規(guī)則原則性強(qiáng)而操作性弱，即缺乏“程序性”、缺乏適度的法律程序調(diào)整和規(guī)范相關(guān)社會(huì)活動(dòng)的實(shí)施。其實(shí)質(zhì)就是在程序操作上留下模糊空間，而便于在實(shí)施過(guò)程中隨機(jī)調(diào)控。后果就是大量的法律、法規(guī)淪落為空置或虛設(shè)的法律，或說(shuō)是“看”法（即只能看，不能用的法）。以至于在我國(guó)出現(xiàn)了專門(mén)對(duì)應(yīng)研究該類問(wèn)題的“模糊法學(xué)”。立法中的模糊表達(dá)是特定情況下的立法技術(shù)。但在打造服務(wù)型政府的法律程序構(gòu)成中，大量的模糊表達(dá)只能使得行政權(quán)力獲得更為自由的裁量空間和發(fā)揮余地，而所謂的“高效”、“便民”更易于演變?yōu)殂紤泻屠?。因此，行政法律程序的?gòu)成規(guī)則中，對(duì)應(yīng)政府的程序規(guī)則是否義務(wù)清晰，表達(dá)明確，顯然又是是一個(gè)衡量服務(wù)型政府是否成立的指標(biāo)。
（三）行政法律程序的構(gòu)成規(guī)則對(duì)應(yīng)政府的義務(wù)規(guī)則，程序責(zé)任必須明確
打造服務(wù)型政府，在行政法律程序中除了對(duì)應(yīng)政府的規(guī)則義務(wù)表達(dá)應(yīng)當(dāng)更加明晰，另一個(gè)非常重要的程序特征，即對(duì)應(yīng)政府的程序法律責(zé)任同樣應(yīng)當(dāng)與程序義務(wù)明晰的對(duì)應(yīng)。
在我國(guó)現(xiàn)有的大多程序立法中，可以很輕易的發(fā)現(xiàn)程序規(guī)則在程序義務(wù)規(guī)則設(shè)計(jì)和程序責(zé)任規(guī)則設(shè)計(jì)中對(duì)公權(quán)主體的縱容或疏忽。具體的表現(xiàn)就是在大多法律程序安排中，在為公權(quán)主體設(shè)定了相關(guān)程序義務(wù)規(guī)則后，卻忽略或缺失與義務(wù)規(guī)則對(duì)應(yīng)而具體的責(zé)任規(guī)則。表現(xiàn)在實(shí)踐中，便是當(dāng)公權(quán)主體（包括行政法律程序中的行政機(jī)關(guān)）違法行政程序義務(wù)的時(shí)候，不必要擔(dān)心可能會(huì)發(fā)生的程序法律責(zé)任，類似的法律責(zé)任即使存在，依據(jù)程序法律的設(shè)計(jì)也多是蓋然的和可能的。顯然，這種狀態(tài)中的行政法律程序，與打造服務(wù)型政府所需要的法律程序，具有本質(zhì)的差異。在法律程序中，明確的擔(dān)當(dāng)義務(wù)，并承擔(dān)責(zé)任，才能將服務(wù)屬性落到實(shí)處；才能夠真正讓政府以身作則，推動(dòng)全社會(huì)法治進(jìn)步。
（四）行政法律程序的構(gòu)成規(guī)則中應(yīng)具有與行政相對(duì)人權(quán)利對(duì)應(yīng)的救濟(jì)規(guī)則
在行政法律程序中設(shè)置政府義務(wù)，實(shí)現(xiàn)相對(duì)人的權(quán)利，是建設(shè)服務(wù)型政府的程序中的基本內(nèi)容。但政府義務(wù)規(guī)則的存在，以及政府不能履行義務(wù)時(shí)的責(zé)任追究，都不能取代對(duì)于行政相對(duì)人的權(quán)利救濟(jì)。在行政法律程序中對(duì)應(yīng)行政相對(duì)人的權(quán)利設(shè)置具體的程序或?qū)嶓w救濟(jì)方式，是約束和實(shí)現(xiàn)政府服務(wù)性質(zhì)的微觀制度基礎(chǔ)，也是政府做到“全心全意為人民服務(wù)”的制度保障。
我國(guó)當(dāng)前的行政法律程序架構(gòu)中，關(guān)于相對(duì)人權(quán)利救濟(jì)的制度安排已經(jīng)基本具備。但具體實(shí)施中尚存在許多模糊和困難，尤其針對(duì)程序性權(quán)利的尊重與救濟(jì)明顯不足。對(duì)此，尚需要結(jié)合具體的程序制度進(jìn)行針對(duì)性的完善。
五、服務(wù)型政府的其他程序問(wèn)題
實(shí)現(xiàn)并保障政府向全社會(huì)、向全體公民提供高效、有益的服務(wù)，是通過(guò)具體法律程序的安排，才能達(dá)成的法治建設(shè)課題，也是實(shí)現(xiàn)法治國(guó)家的基礎(chǔ)制度建設(shè)問(wèn)題。
除此之外，依據(jù)我國(guó)憲法設(shè)定的權(quán)力分工，我國(guó)政府的權(quán)力是一種直接施之于社會(huì)，服務(wù)于社會(huì)的公共權(quán)力，其具有直接與社會(huì)相銜接，為社會(huì)提供服務(wù)和管理的屬性，也同時(shí)決定了這種權(quán)力是一種非常容易出現(xiàn)偏差的權(quán)力，因而需要在法治架構(gòu)中，設(shè)置與之對(duì)應(yīng)的監(jiān)督和糾錯(cuò)機(jī)制。例如我國(guó)在行政權(quán)體系內(nèi)設(shè)置的監(jiān)察制度、審計(jì)制度、行政復(fù)議制度；我國(guó)在行政權(quán)體系外對(duì)應(yīng)行政權(quán)可能的錯(cuò)誤，設(shè)置的行政訴訟制度、人大權(quán)力監(jiān)督等等。每一個(gè)具體的監(jiān)督或制約活動(dòng)，本質(zhì)上也都是法律程序問(wèn)題。
這些與構(gòu)建服務(wù)型政府相互銜接或提供保障、或予以制約、或提供救濟(jì)的活動(dòng)，其所遵循的也必須是對(duì)應(yīng)的、適宜的法律程序。這些法律程序是否針對(duì)性的適宜或不足，同樣會(huì)對(duì)服務(wù)型政府的構(gòu)建產(chǎn)生或積極，或消極的影響。
不斷進(jìn)步的、科學(xué)的立法程序；暢通、有效的司法程序；行政系統(tǒng)內(nèi)部日益完善的自我制約監(jiān)督程序，會(huì)幫助我們完成權(quán)力制約、權(quán)利救濟(jì)、責(zé)任承擔(dān)，以及實(shí)現(xiàn)法律程序更新升級(jí)等不斷發(fā)展的過(guò)程。
注釋：
施雪華.“服務(wù)型政府”的基本涵義、理論基礎(chǔ)和建構(gòu)條件[J].社會(huì)科學(xué)，2010（2）：3-11.
劉熙瑞.服務(wù)型政府——經(jīng)濟(jì)全球化背景下中國(guó)政府改革的目標(biāo)選擇[J].中國(guó)行政管理，2002 （7）：5-7.
解志勇.正當(dāng)程序：服務(wù)型政府建構(gòu)的行政法機(jī)制.中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)，2008年年會(huì)論文.
黃捷，劉曉廣，楊立云等.法律程序關(guān)系論[M].湖南師范大學(xué)出版社，2009：7，10，13.
黃捷.論適度的法律程序[J].湖南師范大學(xué)社科學(xué)報(bào)，2010（4）.
（作者單位：湖南警察學(xué)院法律系）
摘 要 作者認(rèn)為服務(wù)型政府本質(zhì)是法治政府，法治政府通過(guò)法治化的政府活動(dòng)為社會(huì)提供服務(wù)。法治化的政府活動(dòng)只能是程序性活動(dòng)。而程序是通過(guò)立法方式擬制，對(duì)應(yīng)特定社會(huì)活動(dòng)的、具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)屬性的法律規(guī)則集合體。服務(wù)型政府的確定性必將決定與之對(duì)應(yīng)的行政法律程序，也具有獨(dú)特的性質(zhì)。這些特性表現(xiàn)為：行政法律程序的構(gòu)成規(guī)則總數(shù)應(yīng)當(dāng)和對(duì)應(yīng)的行政活動(dòng)相適應(yīng)；行政法律程序的構(gòu)成規(guī)則對(duì)應(yīng)政府的規(guī)則義務(wù)表達(dá)明晰；行政法律程序的構(gòu)成規(guī)則對(duì)應(yīng)政府的義務(wù)規(guī)則具有責(zé)任承擔(dān)；行政法律程序的構(gòu)成規(guī)則中應(yīng)具有與行政相對(duì)人權(quán)利對(duì)應(yīng)的救濟(jì)規(guī)則。
關(guān)鍵詞 服務(wù) 政府 程序
建設(shè)服務(wù)型政府是全球范圍內(nèi)在后工業(yè)化時(shí)代得到普遍認(rèn)同和推介的思想。構(gòu)建服務(wù)型政府被廣泛推行和在許多國(guó)家地區(qū)逐步建立，已是大勢(shì)所趨。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以及全球化和信息技術(shù)革命的發(fā)展，我國(guó)政治構(gòu)架，尤其是行政管理體制如何適應(yīng)新時(shí)代的要求，打造我國(guó)的服務(wù)型政府，也被提到了新的高度，黨的十七大報(bào)告明確要“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”。這一提法將學(xué)者們理論中的構(gòu)建，推向社會(huì)政治實(shí)踐。本文著眼于探討服務(wù)型政府的程序問(wèn)題，試圖結(jié)合實(shí)際就服務(wù)型政府和其程序之間的關(guān)系、及其程序?qū)傩宰饕粋€(gè)簡(jiǎn)要的分析。
一、服務(wù)型政府的本質(zhì)是法治政府
“‘服務(wù)型政府’是指在公民本位、社會(huì)本位理念指導(dǎo)下，在民主制度框架內(nèi)，把服務(wù)作為社會(huì)治理價(jià)值體系核心和政府職能結(jié)構(gòu)重心的一種政府模式或曰政府形態(tài)。”豍或者說(shuō)：“它是在公民本位、社會(huì)本位理念指導(dǎo)下，在整個(gè)社會(huì)民主秩序的框架下，通過(guò)法定程序，按照公民意志組建起來(lái)的以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的政府?！必Q
根據(jù)上述定義，服務(wù)型政府可以理解為就是“以民為本”的政府。是指在公民本位、社會(huì)本位理念的指導(dǎo)下，在整個(gè)社會(huì)民主秩序的框架下，通過(guò)法定程序，按照公民意愿組建起來(lái)的以服務(wù)于社會(huì)、服務(wù)于所有社會(huì)成員為宗旨并承擔(dān)服務(wù)責(zé)任的政府。它意味著政府的產(chǎn)生、存在和運(yùn)行都必須服從于社會(huì)的需要。
許多研討服務(wù)型政府的文獻(xiàn)都描述了服務(wù)型政府應(yīng)當(dāng)具有的這樣一些特征。比如：服務(wù)型政府應(yīng)當(dāng)是一個(gè)民主和負(fù)責(zé)的政府；還應(yīng)當(dāng)是一個(gè)權(quán)力有限、職能有限的政府；還應(yīng)當(dāng)是一個(gè)實(shí)現(xiàn)了合理分權(quán)、便民、高效的政府；還應(yīng)當(dāng)是一個(gè)廉潔、透明、忠于職守、勇于擔(dān)當(dāng)?shù)恼?；更?yīng)當(dāng)是一個(gè)全力為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的政府。
“經(jīng)濟(jì)學(xué)視野中的服務(wù)型政府，所關(guān)注的核心是政府為經(jīng)濟(jì)主體服務(wù)的模式—主要依靠市場(chǎng)而不是權(quán)力配置資源；社會(huì)學(xué)視野中的服務(wù)型政府，所關(guān)注的核心是政府為社會(huì)主體服務(wù)的模式—提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。它們所描述的都是一種應(yīng)然狀態(tài)，是‘結(jié)果’。如何實(shí)現(xiàn)這種理想的結(jié)果呢？換句話說(shuō)，如何確保政府心甘情愿地、恰如其分地為經(jīng)濟(jì)主體或社會(huì)主體提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)和產(chǎn)品呢？前提就是這個(gè)政府必須是法治政府，而法治政府的實(shí)現(xiàn)有賴于正當(dāng)程序。因此，在行政法的視野中，服務(wù)型政府就是法治政府?！必R
筆者贊同上述學(xué)者關(guān)于服務(wù)型政府就是法治政府的論斷。但筆者更注意這樣的邏輯基礎(chǔ)：政府作為由特定的人構(gòu)成的組織體。他同樣具有普通人共有的基本人性，而人性中追逐自由常常是最一般的表現(xiàn)。人類文明在政治權(quán)力之外，謳歌自由，追逐自由，將自由寫(xiě)入國(guó)家憲章。因而，自由是人的一種本性在法理上是受到充分肯定的。人們心靈中的自由激蕩是人的本性表達(dá)，走進(jìn)政府并擔(dān)當(dāng)政府使命的人在這點(diǎn)上，與他人并無(wú)二致。但是，追逐自由的天性一旦和控制社會(huì)、控制他人的權(quán)力結(jié)合，往往會(huì)即刻畸變?yōu)槎髿⑺俗杂?、扭曲社?huì)綱常的意志。歷史上的政府，之所以更多的表現(xiàn)為統(tǒng)治性、管制性，和政治環(huán)境中允許存在不受拘束的自由權(quán)力是分不開(kāi)的。不論何等級(jí)別的政府因?yàn)槠湓趯?shí)際運(yùn)作中，大多行為都是基于自身的利益需求或價(jià)值導(dǎo)向，運(yùn)用自身的自由意志，充滿個(gè)性的表達(dá)而自然而然形成了歷史上的統(tǒng)治型政府。
民主政治限制了政府的“自由”，政府的權(quán)力不再像封建王朝那樣來(lái)自王權(quán)，而是來(lái)自人民授權(quán)，授權(quán)的權(quán)力顯然是有限的，自由便有了邊界。僅僅有邊界依然是不夠的，人民還必須將需要政府做的事情一一設(shè)定；將政府做事的方式、方法一一設(shè)定；將政府做事的后果一一設(shè)定；將政府做事的途徑、耗費(fèi)一一設(shè)定；總之，就是將自己的各種需要用法律的方式予以表達(dá)，然后要求政府一一做來(lái)，一一滿足。政府的“自由”在這種政治背景中，受到了越來(lái)越多的約束，而約束政府自由的只能是人民用權(quán)力進(jìn)行的法律表達(dá)。最終，社會(huì)才能得到克服了自由好動(dòng)天性、克服了統(tǒng)治欲望膨脹和權(quán)力恣意張揚(yáng)本性的“服務(wù)型政府”。服務(wù)型政府相對(duì)于政府及其成員而言，應(yīng)當(dāng)是民主政治架構(gòu)中，在新時(shí)期、新時(shí)代不可規(guī)避的不二選擇。
二、服務(wù)型政府是通過(guò)各類行政活動(dòng)表現(xiàn)出來(lái)的法治政府
人們?cè)谌绾未蛟旆?wù)型政府的探討中，更多的注意到了路徑選擇中的理念轉(zhuǎn)變、政府角色轉(zhuǎn)變、政府職能轉(zhuǎn)變、公民參與等；以及在制度建設(shè)中提出建立和推行崗位責(zé)任制、政務(wù)公開(kāi)制、責(zé)任追究制、績(jī)效評(píng)估制等。而大多忽略了服務(wù)型政府的動(dòng)態(tài)屬性。政府是否“服務(wù)”并不是簡(jiǎn)單的實(shí)體意義的價(jià)值選項(xiàng)；政府是否民主和負(fù)責(zé)？政府是否權(quán)力有限？政府是否便民、高效？政府是否廉潔、透明、忠于職守、勇于擔(dān)當(dāng)？顯然不是靜態(tài)中的價(jià)值判斷可以予以解決的問(wèn)題。政府的服務(wù)必然表現(xiàn)在所有的行政活動(dòng)之中。
行政活動(dòng)是政府行使職權(quán)，履行使命的的具體工作。這些具體工作或許根據(jù)政府之間的職能分工（如：工商行政、稅務(wù)行政、教育行政、衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、人事行政、司法行政、治安管理等），或許根據(jù)政府的職級(jí)分工（如：中央行政、省級(jí)政府、轄區(qū)的市級(jí)政府、縣級(jí)行政等），亦或許根據(jù)某一政府或政府部門(mén)的具體責(zé)任，而區(qū)分為許多不同的內(nèi)容。只有通過(guò)各個(gè)政府機(jī)構(gòu)或職能部門(mén)的不斷進(jìn)行的行政活動(dòng)，我們才可以看到政府的動(dòng)態(tài)位移及其價(jià)值走向。而這其中缺失制約、純粹任由政府自由行政的動(dòng)態(tài)價(jià)值走向，在多年的歷史實(shí)踐中，總能令我們不斷驗(yàn)證孟德斯鳩的那句名言：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)，有權(quán)力的人一直使用權(quán)力到有界限的地方為止。”其實(shí)，也正是政府“自由”的本性，在約束不到位的境況中，自然的表現(xiàn)而已。這種境況中的政府，自然不可能成為“服務(wù)型政府”。政府主體行為的自由屬性只有在規(guī)則的拘束中才能受控制，從而指向服務(wù)型政府所需要的方向和方式。
在這些各類各型的行政活動(dòng)中，我們便可以充分注意到行政程序的存在。這里的“程序是指能夠使一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)事務(wù)活動(dòng)的進(jìn)行過(guò)程得以有序的那些制約因素所共同組合成的一套規(guī)則系統(tǒng)或支持體系。他們通常表現(xiàn)為一整套特定規(guī)則的集合（包括時(shí)間規(guī)則、地點(diǎn)規(guī)則、行為方式規(guī)則、反應(yīng)規(guī)則等）體，這些規(guī)則集合體內(nèi)的各規(guī)則彼此之間存在著內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性?！必S這段話的含義是指政府的各種行政活動(dòng)只有在行政程序的制約下，才能表現(xiàn)出秩序。而此時(shí)的程序自然是指通過(guò)法律所確定的、對(duì)應(yīng)特定行政活動(dòng)的規(guī)則，是“通過(guò)立法方式擬制，對(duì)應(yīng)特定社會(huì)活動(dòng)的、具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)屬性的法律規(guī)則集合體?！必T
三、服務(wù)型政府和行政法律程序
“在討論法律程序的問(wèn)題上，淵源于‘實(shí)體為重’價(jià)值思維的傳統(tǒng)，人們熱衷于討論正當(dāng)法律程序。但相對(duì)一個(gè)自然物品或社會(huì)活動(dòng)，人們都可以提出‘度’的問(wèn)題，比如：強(qiáng)度、韌度、長(zhǎng)度、寬度、深度、速度等。正當(dāng)法律程序必須是具體的法律程序，它必須指向某一個(gè)具體的社會(huì)活動(dòng)。因而，沒(méi)有具體指向的法律程序是抽象的，抽象的法律程序也是中性的，無(wú)所謂正當(dāng)。有意義的法律程序只能是具體的，具體的法律程序總是或高或低、或左或右、或疏或密、或長(zhǎng)或短、或韌或脆的存在著。在實(shí)體價(jià)值判斷中，它們必然是正當(dāng)?shù)幕虿徽?dāng)?shù)?、或介于正?dāng)和不正當(dāng)之間，同時(shí)混合著正當(dāng)和不正當(dāng)?shù)囊蛩氐姆沙绦??！必U
為了獲得政府行政活動(dòng)的秩序，我國(guó)具有立法權(quán)或規(guī)則制定權(quán)的各級(jí)主體，通過(guò)制定法律規(guī)則或規(guī)則，使得任何一種政府活動(dòng)，都幾乎得到了與之對(duì)應(yīng)的程序。我們把其中通過(guò)立法活動(dòng)設(shè)立的、具有法律意義的規(guī)則集合，稱之為“行政法律程序”。
行政法律程序是法律程序的重要類型之一，而法律程序首先面對(duì)的是否正當(dāng)?shù)囊苫?，淵源于英國(guó)的自然正義，被推崇為正當(dāng)法律程序的原則：“任何人都不得充當(dāng)自己的法官”和“任何人的陳述皆應(yīng)當(dāng)被公平聽(tīng)取”等核心內(nèi)容，實(shí)質(zhì)上僅僅屬于最低限度的正當(dāng)問(wèn)題。而該原則指向的“正當(dāng)”或“正當(dāng)性”從本質(zhì)上屬于法律程序的價(jià)值判斷與選擇問(wèn)題，或者說(shuō)是法律程序的“實(shí)體”問(wèn)題，也可稱“正當(dāng)性”問(wèn)題。這里的正當(dāng)性問(wèn)題，在實(shí)體意義上幫助我們甄別法律程序是否具有起碼的正義基礎(chǔ)。除此之外，并沒(méi)有能幫助我們尋找并得到一個(gè)判斷法律程序是否具有“服務(wù)型”意義的尺度。
另外，法律程序還需要考證自身的“程序”問(wèn)題。法律程序的“程序”問(wèn)題應(yīng)當(dāng)歸結(jié)為“程序性”。是指一個(gè)法律程序應(yīng)當(dāng)在多大程度上表現(xiàn)為程序，或表現(xiàn)為程序的特征有多少和多強(qiáng)？程序性是以程序本身特征的強(qiáng)弱來(lái)體現(xiàn)的。其中狹義的程序性含義可以單純的指組成程序規(guī)則的數(shù)量的多與少，比如我國(guó)行政許可法有83個(gè)條文，行政處罰法有64個(gè)條文，行政復(fù)議法有43個(gè)條文，行政訴訟法有75個(gè)條文（其中的義務(wù)性條款對(duì)程序性起著決定性作用）。廣義的含義則也應(yīng)當(dāng)包含組成程序規(guī)則之間的關(guān)系等。凡具體的法律程序均須具有“程序性”。狹義的“‘程序性’專指法律程序作為法律規(guī)則集合體所體現(xiàn)出的程序化程度。這是一個(gè)由法律程序?qū)?yīng)的社會(huì)活動(dòng)內(nèi)在復(fù)雜性程度和法律程序?yàn)槠湓O(shè)置的程序規(guī)則數(shù)目，經(jīng)過(guò)彼此比例分析和測(cè)量后，提出的一個(gè)用來(lái)衡量法律程序的程序化程度的指標(biāo)體系的概念”豓
筆者以為，服務(wù)型政府的確定性必將決定那些與之對(duì)應(yīng)的行政法律程序，需要具有獨(dú)特的性質(zhì)，這種獨(dú)特的性質(zhì)必須能夠被學(xué)術(shù)性的表達(dá)和總結(jié)。但當(dāng)前學(xué)界關(guān)于服務(wù)型政府的討論顯然沒(méi)有注意到其在程序過(guò)程中應(yīng)當(dāng)具有的品質(zhì)。呈現(xiàn)在人們眼前的行政法律程序不會(huì)天然的存在正當(dāng)性，也不會(huì)天然的具有程序適當(dāng)性。那些行政法律程序本身實(shí)質(zhì)也是一種可以被塑造變形的規(guī)則系統(tǒng)。人們可以選擇塑造什么樣的規(guī)則系統(tǒng)，也即打造什么樣的法律程序，往往也就意味著在選擇打造什么樣的政府。當(dāng)人們需要選擇打造服務(wù)型政府時(shí)，那么在法律程序的各個(gè)具體規(guī)則的設(shè)計(jì)表達(dá)、以及法律規(guī)則數(shù)量設(shè)定取值中，提出應(yīng)當(dāng)如何選擇？或者說(shuō)他們具有哪些獨(dú)有的特征？將會(huì)成為我們給予服務(wù)型政府實(shí)體意義的研究之外，進(jìn)行程序關(guān)注的一個(gè)切口。
四、服務(wù)型政府的行政法律程序特質(zhì)
在實(shí)體意義上判斷一個(gè)政府屬于服務(wù)型政府和在程序意義上判斷一個(gè)政府是服務(wù)型政府，具有許多不同。實(shí)體意義中，眾多學(xué)者所討論的服務(wù)型政府應(yīng)當(dāng)是“有限”、“高效”、“便民”、“負(fù)責(zé)”的政府。這些用于衡量政府是否服務(wù)的“有限”、“有效”、“負(fù)責(zé)”等概念，更多表現(xiàn)為一種價(jià)值指向。倘若沒(méi)有具體動(dòng)態(tài)中的程序設(shè)定，而程序設(shè)定如果沒(méi)有體現(xiàn)為一定的規(guī)則語(yǔ)言表達(dá)，一定的規(guī)則語(yǔ)言表達(dá)又如果沒(méi)有運(yùn)用限制政府自由的規(guī)則形式，那么所謂的“有限”、“高效”、“便民”、“負(fù)責(zé)”便只能屬于鏡中之花和水中之月。政府“人性”中的自由本色，必將恢復(fù)其與權(quán)力相互結(jié)合后的天然秉性，從而不斷的暴露出其恣意的特色。筆者以為服務(wù)型政府的行政法律程序必然的當(dāng)具有以下四方面的特質(zhì)。
（一）行政法律程序的構(gòu)成規(guī)則總數(shù)應(yīng)當(dāng)和對(duì)應(yīng)的行政活動(dòng)相適應(yīng)
法律程序是程序規(guī)則的集合體。而程序規(guī)則總數(shù)量的多少，決定著一般意義的程序性強(qiáng)弱。程序的特征最主要的表現(xiàn)應(yīng)當(dāng)是：人們的活動(dòng)或關(guān)系在限定的時(shí)空范圍內(nèi)因?yàn)槌绦虻闹萍s而有序。而并不是人們有序的活動(dòng)或社會(huì)關(guān)系本身等于程序。所以程序和程序行為過(guò)程應(yīng)被視為兩個(gè)層面的問(wèn)題。法律程序必然是以“行為義務(wù)”作為基本規(guī)范內(nèi)容的規(guī)則體系，那些沒(méi)有或脫離程序予以規(guī)范和引導(dǎo)的人類行為或社會(huì)關(guān)系將是自由的和無(wú)序的，因而也必將是非程序性的、或權(quán)利性的。以“行為義務(wù)”作為基本規(guī)范內(nèi)容的規(guī)則在一個(gè)特定的行政活動(dòng)中的數(shù)量多少，事實(shí)上也決定了相應(yīng)主體剩余的“自由”空間還有多少。相應(yīng)的規(guī)則越多，對(duì)應(yīng)主體受到的限制自然也越多；相應(yīng)的規(guī)則越少，則對(duì)應(yīng)主體的“自由”自然也越大。政府權(quán)力、職能是否“有限”和程序規(guī)則的多少直接關(guān)聯(lián)。
（二）行政法律程序的構(gòu)成規(guī)則對(duì)應(yīng)政府的規(guī)則義務(wù)，立法表達(dá)必須明晰
國(guó)務(wù)院2004年頒布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》對(duì)依法行政曾提出了明確、具體的要求。但我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)奉行摸石頭過(guò)河，體現(xiàn)在立法中宜粗不宜細(xì)的立法理念，導(dǎo)致大量法律、法規(guī)，其中的法律規(guī)則原則性強(qiáng)而操作性弱，即缺乏“程序性”、缺乏適度的法律程序調(diào)整和規(guī)范相關(guān)社會(huì)活動(dòng)的實(shí)施。其實(shí)質(zhì)就是在程序操作上留下模糊空間，而便于在實(shí)施過(guò)程中隨機(jī)調(diào)控。后果就是大量的法律、法規(guī)淪落為空置或虛設(shè)的法律，或說(shuō)是“看”法（即只能看，不能用的法）。以至于在我國(guó)出現(xiàn)了專門(mén)對(duì)應(yīng)研究該類問(wèn)題的“模糊法學(xué)”。立法中的模糊表達(dá)是特定情況下的立法技術(shù)。但在打造服務(wù)型政府的法律程序構(gòu)成中，大量的模糊表達(dá)只能使得行政權(quán)力獲得更為自由的裁量空間和發(fā)揮余地，而所謂的“高效”、“便民”更易于演變?yōu)殂紤泻屠?。因此，行政法律程序的?gòu)成規(guī)則中，對(duì)應(yīng)政府的程序規(guī)則是否義務(wù)清晰，表達(dá)明確，顯然又是是一個(gè)衡量服務(wù)型政府是否成立的指標(biāo)。
（三）行政法律程序的構(gòu)成規(guī)則對(duì)應(yīng)政府的義務(wù)規(guī)則，程序責(zé)任必須明確
打造服務(wù)型政府，在行政法律程序中除了對(duì)應(yīng)政府的規(guī)則義務(wù)表達(dá)應(yīng)當(dāng)更加明晰，另一個(gè)非常重要的程序特征，即對(duì)應(yīng)政府的程序法律責(zé)任同樣應(yīng)當(dāng)與程序義務(wù)明晰的對(duì)應(yīng)。
在我國(guó)現(xiàn)有的大多程序立法中，可以很輕易的發(fā)現(xiàn)程序規(guī)則在程序義務(wù)規(guī)則設(shè)計(jì)和程序責(zé)任規(guī)則設(shè)計(jì)中對(duì)公權(quán)主體的縱容或疏忽。具體的表現(xiàn)就是在大多法律程序安排中，在為公權(quán)主體設(shè)定了相關(guān)程序義務(wù)規(guī)則后，卻忽略或缺失與義務(wù)規(guī)則對(duì)應(yīng)而具體的責(zé)任規(guī)則。表現(xiàn)在實(shí)踐中，便是當(dāng)公權(quán)主體（包括行政法律程序中的行政機(jī)關(guān)）違法行政程序義務(wù)的時(shí)候，不必要擔(dān)心可能會(huì)發(fā)生的程序法律責(zé)任，類似的法律責(zé)任即使存在，依據(jù)程序法律的設(shè)計(jì)也多是蓋然的和可能的。顯然，這種狀態(tài)中的行政法律程序，與打造服務(wù)型政府所需要的法律程序，具有本質(zhì)的差異。在法律程序中，明確的擔(dān)當(dāng)義務(wù)，并承擔(dān)責(zé)任，才能將服務(wù)屬性落到實(shí)處；才能夠真正讓政府以身作則，推動(dòng)全社會(huì)法治進(jìn)步。
（四）行政法律程序的構(gòu)成規(guī)則中應(yīng)具有與行政相對(duì)人權(quán)利對(duì)應(yīng)的救濟(jì)規(guī)則
在行政法律程序中設(shè)置政府義務(wù)，實(shí)現(xiàn)相對(duì)人的權(quán)利，是建設(shè)服務(wù)型政府的程序中的基本內(nèi)容。但政府義務(wù)規(guī)則的存在，以及政府不能履行義務(wù)時(shí)的責(zé)任追究，都不能取代對(duì)于行政相對(duì)人的權(quán)利救濟(jì)。在行政法律程序中對(duì)應(yīng)行政相對(duì)人的權(quán)利設(shè)置具體的程序或?qū)嶓w救濟(jì)方式，是約束和實(shí)現(xiàn)政府服務(wù)性質(zhì)的微觀制度基礎(chǔ)，也是政府做到“全心全意為人民服務(wù)”的制度保障。
我國(guó)當(dāng)前的行政法律程序架構(gòu)中，關(guān)于相對(duì)人權(quán)利救濟(jì)的制度安排已經(jīng)基本具備。但具體實(shí)施中尚存在許多模糊和困難，尤其針對(duì)程序性權(quán)利的尊重與救濟(jì)明顯不足。對(duì)此，尚需要結(jié)合具體的程序制度進(jìn)行針對(duì)性的完善。
五、服務(wù)型政府的其他程序問(wèn)題
實(shí)現(xiàn)并保障政府向全社會(huì)、向全體公民提供高效、有益的服務(wù)，是通過(guò)具體法律程序的安排，才能達(dá)成的法治建設(shè)課題，也是實(shí)現(xiàn)法治國(guó)家的基礎(chǔ)制度建設(shè)問(wèn)題。
除此之外，依據(jù)我國(guó)憲法設(shè)定的權(quán)力分工，我國(guó)政府的權(quán)力是一種直接施之于社會(huì)，服務(wù)于社會(huì)的公共權(quán)力，其具有直接與社會(huì)相銜接，為社會(huì)提供服務(wù)和管理的屬性，也同時(shí)決定了這種權(quán)力是一種非常容易出現(xiàn)偏差的權(quán)力，因而需要在法治架構(gòu)中，設(shè)置與之對(duì)應(yīng)的監(jiān)督和糾錯(cuò)機(jī)制。例如我國(guó)在行政權(quán)體系內(nèi)設(shè)置的監(jiān)察制度、審計(jì)制度、行政復(fù)議制度；我國(guó)在行政權(quán)體系外對(duì)應(yīng)行政權(quán)可能的錯(cuò)誤，設(shè)置的行政訴訟制度、人大權(quán)力監(jiān)督等等。每一個(gè)具體的監(jiān)督或制約活動(dòng)，本質(zhì)上也都是法律程序問(wèn)題。
這些與構(gòu)建服務(wù)型政府相互銜接或提供保障、或予以制約、或提供救濟(jì)的活動(dòng)，其所遵循的也必須是對(duì)應(yīng)的、適宜的法律程序。這些法律程序是否針對(duì)性的適宜或不足，同樣會(huì)對(duì)服務(wù)型政府的構(gòu)建產(chǎn)生或積極，或消極的影響。
不斷進(jìn)步的、科學(xué)的立法程序；暢通、有效的司法程序；行政系統(tǒng)內(nèi)部日益完善的自我制約監(jiān)督程序，會(huì)幫助我們完成權(quán)力制約、權(quán)利救濟(jì)、責(zé)任承擔(dān)，以及實(shí)現(xiàn)法律程序更新升級(jí)等不斷發(fā)展的過(guò)程。
注釋：
施雪華.“服務(wù)型政府”的基本涵義、理論基礎(chǔ)和建構(gòu)條件[J].社會(huì)科學(xué)，2010（2）：3-11.
劉熙瑞.服務(wù)型政府——經(jīng)濟(jì)全球化背景下中國(guó)政府改革的目標(biāo)選擇[J].中國(guó)行政管理，2002 （7）：5-7.
解志勇.正當(dāng)程序：服務(wù)型政府建構(gòu)的行政法機(jī)制.中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)，2008年年會(huì)論文.
黃捷，劉曉廣，楊立云等.法律程序關(guān)系論[M].湖南師范大學(xué)出版社，2009：7，10，13.
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（作者單位：湖南警察學(xué)院法律系）
