摘 要 在《行政訴訟法》尚未修訂的情況下，協(xié)調(diào)和解以現(xiàn)行的法律框架為基礎(chǔ)，通過(guò)撤訴這個(gè)中間環(huán)節(jié)來(lái)解決行政訴訟的調(diào)解問(wèn)題，成為人民法院在行政訴訟中產(chǎn)生的特有的工作機(jī)制。因理論支撐與現(xiàn)實(shí)需要，現(xiàn)《行政訴訟法》修改，將調(diào)解制度納入法律規(guī)范。行政訴訟調(diào)解制度具有協(xié)調(diào)和解無(wú)法比擬的制度優(yōu)勢(shì)，同時(shí)協(xié)調(diào)和解又是不可或缺的法院工作機(jī)制。因此人民法院在未來(lái)的行政訴訟中，應(yīng)將調(diào)解作為必要的訴訟制度，將協(xié)調(diào)和解作為輔助的工作方法，推進(jìn)我國(guó)法治進(jìn)程。

關(guān)鍵詞 行政訴訟 協(xié)調(diào)和解 調(diào)解 《行政訴訟法》修改 《撤訴規(guī)定》

我國(guó)現(xiàn)行的《行政訴訟法》第50條確立的“行政訴訟不適用調(diào)解”原則正在遭致越來(lái)越多的質(zhì)疑，行政訴訟的可調(diào)解性也在近年的理論研究中頻繁提及。2008年出臺(tái)的《關(guān)于行政訴訟撤訴若干問(wèn)題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《撤訴規(guī)定》）促使行政訴訟形成特有的協(xié)調(diào)和解制度，使得在法律允許范圍內(nèi)進(jìn)行調(diào)解成為可能。因理論界與實(shí)務(wù)界對(duì)行政訴訟調(diào)解制度的支持，11月1日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議表決通過(guò)了關(guān)于修改行政訴訟法的決定，將調(diào)解制度納入法律規(guī)范。

本文旨在通過(guò)分析協(xié)調(diào)和解機(jī)制與調(diào)解制度產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，對(duì)其依據(jù)的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行解讀，在此基礎(chǔ)上對(duì)兩種制度進(jìn)行比較研究，以期促進(jìn)行政訴訟調(diào)解制度和協(xié)調(diào)和解機(jī)制的完善，保障新修改的《行政訴訟法》在實(shí)踐中有效適用。

一、行政訴訟協(xié)調(diào)和解的產(chǎn)生

行政訴訟協(xié)調(diào)和解是指在行政訴訟中，由法院主持，堅(jiān)持合法性審查和當(dāng)事人自愿原則，吸收各方力量協(xié)調(diào)處理案件，促使當(dāng)事人和解，以原告撤訴為標(biāo)志的案件處理方式。協(xié)調(diào)和解概念，多見(jiàn)于法院系統(tǒng)的司法文件及相關(guān)法官的論述，并因各級(jí)法院的廣泛實(shí)踐，已引起了學(xué)術(shù)界的高度關(guān)注。

在2007年3月召開(kāi)的第五次全國(guó)行政審判工作會(huì)議上，最高人民法院時(shí)任院長(zhǎng)肖揚(yáng)在發(fā)言中指出，最高人民法院需抓緊制定有關(guān)行政訴訟協(xié)調(diào)和解問(wèn)題的司法解釋?zhuān)e極探索行政訴訟協(xié)調(diào)機(jī)制。而協(xié)調(diào)和解的方式是在查清事實(shí)，分清是非，不損害國(guó)家利益、公共利益和其他合法權(quán)益的前提下，人民法院可以建議由行政機(jī)關(guān)完善或改變行政行為，補(bǔ)償行政相對(duì)人的損失，然后由人民法院裁定準(zhǔn)許行政相對(duì)人自愿撤訴。豍盡管最高人民法院試圖制定專(zhuān)門(mén)的行政訴訟協(xié)調(diào)和解的司法解釋?zhuān)紤]到司法解釋的位階，最終將協(xié)調(diào)和解機(jī)制融入《撤訴規(guī)定》中，這樣既在一定程度上解決了行政訴訟調(diào)解的問(wèn)題，又不超越現(xiàn)行法律規(guī)定。豎此外，《關(guān)于進(jìn)一步貫徹“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”工作原則的若干意見(jiàn)》明確了協(xié)調(diào)和解案件的范圍，豏對(duì)協(xié)調(diào)和解中產(chǎn)生的新情況和新問(wèn)題發(fā)布了具體的司法指導(dǎo)意見(jiàn)，協(xié)調(diào)和解機(jī)制因而逐步確立。

二、行政訴訟調(diào)解制度的理論發(fā)展

在傳統(tǒng)行政法理論中，“公權(quán)力不可處分”、“當(dāng)事人法律地位不平等”等學(xué)說(shuō)否定了行政可訴訟調(diào)解，在這類(lèi)學(xué)說(shuō)的影響下，我國(guó)現(xiàn)行《行政訴訟法》第50條明文規(guī)定：“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解?！?/p>

但隨著現(xiàn)代社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展，政府僅擔(dān)任“守夜人”的角色是不夠的，福利國(guó)家的出現(xiàn)，使得現(xiàn)代行政法的功能從消極轉(zhuǎn)為積極，而行政相對(duì)方作為行政法律關(guān)系的主體，在行政爭(zhēng)議中更是具有獨(dú)立權(quán)利和利益的重要參與者，“當(dāng)事人法律地位不平等”學(xué)說(shuō)不再適用。與此同時(shí)，“公權(quán)力不可處分”學(xué)說(shuō)正遭受沖擊，公權(quán)力并非絕對(duì)不可處分，而是不可任意處分。行政主體在實(shí)踐中擁有較為普遍的自由裁量權(quán)，正如王名揚(yáng)先生所言：“現(xiàn)代行政的特點(diǎn)是行政職務(wù)與行政權(quán)力的擴(kuò)張，行政權(quán)力擴(kuò)張的明顯表現(xiàn)是行政機(jī)關(guān)行使巨大的自由裁量權(quán)力。豐”與調(diào)解制度相對(duì)應(yīng)，國(guó)際社會(huì)中提出ADR（Alternative Disputes Resolution）“非訴訟糾紛解決程序”或“解決爭(zhēng)議的替代方式”，協(xié)商、調(diào)解等方式已逐步作為訴訟制度的補(bǔ)充，成為世界潮流。

在理論界積極探討行政訴訟調(diào)解制度可行性和必要性的同時(shí)，各級(jí)人民法院也通過(guò)種種方式變相進(jìn)行調(diào)解。為順應(yīng)時(shí)代發(fā)展，最高人民法院從2007年以來(lái)發(fā)布了一系列司法解釋?zhuān)鸩酵苿?dòng)行政訴訟調(diào)解在實(shí)踐中嘗試開(kāi)展。豑《行政訴訟法》的修訂更是打破了“行政訴訟不適用調(diào)解”的堅(jiān)冰。修正案草案從一次審議稿的“行政賠償和行政機(jī)關(guān)依法給予補(bǔ)償?shù)陌讣钡蕉螌徸h稿的“行政賠償、行政機(jī)關(guān)依法給予補(bǔ)償以及行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件”，進(jìn)一步擴(kuò)大了行政案件可調(diào)解的范圍。最終《行政訴訟法》第60條對(duì)調(diào)解的原則也加以規(guī)定：“調(diào)解應(yīng)當(dāng)遵循自愿、合法原則，不得損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和他人合法權(quán)益?！?/p>

三、協(xié)調(diào)和解與調(diào)解的對(duì)比分析

（一）依據(jù)不同

行政訴訟協(xié)調(diào)和解機(jī)制所依據(jù)的《撤訴規(guī)定》是最高人民法院作出的司法解釋?zhuān)浑A過(guò)低，因此它只能通過(guò)規(guī)定行政機(jī)關(guān)改變被訴具體行政行為這一行為來(lái)變相地規(guī)范行政訴訟和解制度，而《關(guān)于進(jìn)一步貫徹“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”工作原則的若干意見(jiàn)》雖然規(guī)定了具體的受案范圍，也僅為指導(dǎo)性文件，不能成為行政訴訟協(xié)調(diào)和解的有力支撐。因此行政訴訟協(xié)調(diào)和解突破了訴訟規(guī)則的制約，在性質(zhì)上只能歸屬于法院的一項(xiàng)工作機(jī)制。行政訴訟調(diào)解制度依據(jù)的是新《行政訴訟法》，已明確規(guī)定了調(diào)解制度的適用范圍，而調(diào)解制度本身基于在民事訴訟中的廣泛運(yùn)用，已成為較為完善的制度規(guī)范，可供行政訴訟調(diào)解制度參考。

（二）受案范圍不同

結(jié)合《撤訴規(guī)定》與《關(guān)于進(jìn)一步貫徹“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”工作原則的若干意見(jiàn)》，本文總結(jié)協(xié)調(diào)和解適用的行政案件主要包括以下幾類(lèi)：行政賠償、補(bǔ)償案件；行政自由裁量權(quán)的案件；侵犯相對(duì)人合法權(quán)益案件；行政不作為案件。根據(jù)新修改的《行政訴訟法》，行政訴訟調(diào)解制度的受案范圍包括：行政賠償、行政機(jī)關(guān)依法給予補(bǔ)償?shù)陌讣?；行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件。

根據(jù)兩者的對(duì)比我們可以發(fā)現(xiàn)，《行政訴訟法》在修訂時(shí)仍較為謹(jǐn)慎，貫徹“有限調(diào)解”的原則，因此行政訴訟調(diào)解的適用范圍小于協(xié)調(diào)和解的受案范圍。

（三）參加人、參與形式不同

人民法院行政訴訟調(diào)解制度是在法官主持下進(jìn)行的，參加人僅限于當(dāng)事人及代理人，且行政訴訟調(diào)解制度的形式較為固定，調(diào)解因其自身具有準(zhǔn)司法的特性在行政訴訟中更多地體現(xiàn)其嚴(yán)謹(jǐn)和慎重。行政訴訟協(xié)調(diào)機(jī)制對(duì)參加人并沒(méi)有限制，法院可以擴(kuò)大參加人的范圍以便更好地解決糾紛。行政訴訟協(xié)調(diào)和解機(jī)制的形式多樣，更加豐富，如以召開(kāi)座談會(huì)、協(xié)調(diào)會(huì)、碰頭會(huì)、通氣會(huì)、等形式進(jìn)行協(xié)調(diào)。豒

（四）結(jié)案方式不同

人民法院行政訴訟調(diào)解制度是法律明確規(guī)定的一項(xiàng)制度，調(diào)解書(shū)一旦送達(dá)就發(fā)生法律效力，對(duì)各方當(dāng)事人及人民法院等都具有拘束力，雙方當(dāng)事人依據(jù)調(diào)解書(shū)的結(jié)果來(lái)履行義務(wù)、承擔(dān)責(zé)任，調(diào)解書(shū)即為當(dāng)事人的合法權(quán)益的有效保障。行政訴訟協(xié)調(diào)和解機(jī)制一般以原告撤訴作為結(jié)果。而根據(jù)我國(guó)《行政訴訟若干解釋》第36條規(guī)定，豓撤訴的直接后果便是行政相對(duì)人訴權(quán)的喪失，若想再以同一理由起訴已幾不可能，相對(duì)人實(shí)體權(quán)益的保護(hù)也成為空中樓閣。

四、《行政訴訟法》修改后的協(xié)調(diào)和解與調(diào)解

在司法實(shí)踐中，協(xié)調(diào)和解作為人民法院的工作機(jī)制正承擔(dān)著調(diào)解制度所帶來(lái)的“難以承受之重”，無(wú)論是法律依據(jù)還是操作規(guī)范，都沒(méi)有完整的體系。在新《行政訴訟法》出臺(tái)的背景下，協(xié)調(diào)和解機(jī)制與調(diào)解機(jī)制該如何協(xié)調(diào)、如何定位呢？本文通過(guò)對(duì)協(xié)調(diào)和解機(jī)制與調(diào)解制度的發(fā)展歷程、內(nèi)容形式等進(jìn)行對(duì)比分析，認(rèn)為新時(shí)期下的協(xié)調(diào)和解與調(diào)解，應(yīng)遵循以下的準(zhǔn)則：

（一）以調(diào)解作為必要的訴訟制度

《行政訴訟法》修改明確行政調(diào)解制度后，有不少反對(duì)的聲音，他們認(rèn)為調(diào)解應(yīng)當(dāng)遵循自愿原則、合法原則，但行政訴訟中的調(diào)解難以保障這一原則的深入貫徹。其實(shí)，他們反對(duì)的并不是調(diào)解制度本身，而是擔(dān)心調(diào)解制度到了實(shí)際運(yùn)用中會(huì)被濫用、被異化。本文將調(diào)解與協(xié)調(diào)和解制度進(jìn)行對(duì)比時(shí)，也發(fā)現(xiàn)了法院不尊重當(dāng)事人意愿進(jìn)行和解、盲目追求撤訴率的種種亂象。但這個(gè)問(wèn)題并非調(diào)解制度本身的問(wèn)題，而是整個(gè)行政法環(huán)境和司法環(huán)境的問(wèn)題，我們不能因此斷定調(diào)解制度不適用于行政訴訟。恰恰相反，調(diào)解制度適應(yīng)現(xiàn)代行政的需要，順應(yīng)日趨復(fù)雜的行政行為變化，也與國(guó)際社會(huì)大力推廣的ADR機(jī)制接軌，符合時(shí)代發(fā)展的潮流。同時(shí)，調(diào)解制度本來(lái)就生長(zhǎng)于我國(guó)實(shí)際，有“東方經(jīng)驗(yàn)”之稱(chēng)，行政訴訟調(diào)解制度的建立可謂勢(shì)在必行。

（二）以協(xié)調(diào)和解作為補(bǔ)充的工作方法

近年來(lái)一系列有關(guān)協(xié)調(diào)和解制度的文件和方針出臺(tái)，其最終目的是形成規(guī)范化的調(diào)解制度，在有效解決行政糾紛的基礎(chǔ)上提升效率。在歷年的司法實(shí)踐中，協(xié)調(diào)和解機(jī)制在行政訴訟中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，且其在新時(shí)期下仍然有存在的必要。與調(diào)解制度相比，協(xié)調(diào)和解的受案范圍更廣，同時(shí)，協(xié)調(diào)和解的對(duì)象不局限于當(dāng)事人且形式多樣，與現(xiàn)代社會(huì)紛繁復(fù)雜的行政行為相適應(yīng)。因此協(xié)調(diào)和解制度在未來(lái)實(shí)踐中的運(yùn)用，應(yīng)集中在調(diào)解制度沒(méi)有涉及、但是協(xié)調(diào)和解機(jī)制規(guī)定可以進(jìn)行協(xié)商的案件中，或者對(duì)于部分案件涉及人數(shù)眾多，利益關(guān)系復(fù)雜的案件，也可以采取協(xié)調(diào)和解的方式，充分發(fā)揮其靈活性和能動(dòng)性。

（三）調(diào)解與協(xié)調(diào)和解相互補(bǔ)充，相互完善

行政訴訟中的調(diào)解與協(xié)調(diào)和解并非對(duì)立的關(guān)系，兩者在實(shí)踐中有交叉也有不同，應(yīng)相互補(bǔ)充，相互完善。行政訴訟的調(diào)解制度仍處于摸索階段，而協(xié)商和解機(jī)制已經(jīng)運(yùn)行了一段時(shí)間，各級(jí)人民法院已對(duì)該機(jī)制有一定的了解，以協(xié)商和解作為調(diào)解的“先行軍”，有利于減少行政訴訟當(dāng)事人的抵觸情緒。另一方面，調(diào)解制度以其本身的制度優(yōu)勢(shì)，避免協(xié)商和解在操作過(guò)程中缺乏依據(jù)的尷尬。兩者在人民法院的具體工作中轉(zhuǎn)換運(yùn)用，是將規(guī)范化的制度與靈活性的工作方式相結(jié)合，這樣才能真正做到“案結(jié)事了”，既切實(shí)解決了糾紛，又充分考慮當(dāng)事人的自由意志和自主選擇。

注釋?zhuān)?/p>

建設(shè)公正高效權(quán)威的行政審判制度為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)提供有力司法保障———解讀肖揚(yáng)在第五次全國(guó)行政審判工作會(huì)議上的講話[N].人民法院報(bào)，2007年3月29日.

《關(guān)于行政訴訟撤訴若干問(wèn)題的規(guī)定》第1條：“人民法院經(jīng)審查認(rèn)為被訴具體行政行為違法或者不當(dāng)，可以在宣告判決或者裁定前，建議被告改變其所作的具體行政行為?！?/p>

《關(guān)于進(jìn)一步貫徹“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”工作原則的若干意見(jiàn)》第6條規(guī)定：“在不違背法律規(guī)定的前提下，除了對(duì)行政賠償案件依法開(kāi)展調(diào)解外，在受理行政機(jī)關(guān)對(duì)平等主體之間的民事?tīng)?zhēng)議所作的行政裁決、行政確權(quán)等行政案件，行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)范圍內(nèi)的行政處罰、行政征收、行政補(bǔ)償和行政合同等行政案件，以及具體行政行為違法或者合法但不具有合理性的行政案件時(shí)，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)做好案件協(xié)調(diào)工作?！?/p>

胡建淼，唐震.行政訴訟調(diào)解、和解抑或協(xié)調(diào)和解——基于經(jīng)驗(yàn)事實(shí)和規(guī)范文本的考量[J].政法論壇，2011，04：52-61.

鄒榮，賈茵.論我國(guó)行政訴訟調(diào)解的正當(dāng)性構(gòu)建[J].行政法學(xué)研究，2012，02：26-31

楊飛.略論行政訴訟撤訴與行政訴訟協(xié)調(diào)機(jī)制——比較、銜接與規(guī)范[J].重慶行政，2009，05：65-67.

《行政訴訟若干解釋》第36條規(guī)定：“人民法院準(zhǔn)許原告撤訴后，原告以同一事實(shí)和理由重新起訴的，人民法院不予受理?！?/p>

（作者單位：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)）