摘要：2014年中央1號文件規(guī)定“在落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)抵押融資”。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革是當前經(jīng)濟體制改革的重要內(nèi)容，是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路。本文對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革的理論依據(jù)進行了梳理，從土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律制度、土地流轉(zhuǎn)中介組織、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移、完善農(nóng)村社會保障體系四個方面分析了新時期我國土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面臨的主要困境，提出了相應的制度創(chuàng)新安排，以期為我國土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革提供理論和實踐上的借鑒。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地；土地流轉(zhuǎn)；產(chǎn)權(quán)制度；社會保障

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確指出“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度的前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。鼓勵承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營”。加強農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新安排，發(fā)展多種形式的規(guī)?；?、集約化經(jīng)營，對鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，保障國家糧食安全具有十分重要的意義。

一、土地流轉(zhuǎn)制度改革的理論依據(jù)

（一）土地產(chǎn)權(quán)理論

產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學派將產(chǎn)權(quán)視為一個社會所強制實施的對一種經(jīng)濟物品如何使用的權(quán)利，它是附著在一種資產(chǎn)或物品實體中的一組權(quán)利，這種權(quán)利是由社會設(shè)定的，它決定著由誰享受支配和運用這種資產(chǎn)或物品的收益［1］?，F(xiàn)代土地產(chǎn)權(quán)理論認為：土地產(chǎn)權(quán)是存在于土地資源中的一切權(quán)利的綜合，主要包括：土地的所有權(quán)、使用權(quán)、受益權(quán)、處分權(quán)。土地所有權(quán)是土地產(chǎn)權(quán)中的核心，同時，它是一種完全的排他性權(quán)利，土地資源作為一種稀缺資源，在市場經(jīng)濟條件下，土地產(chǎn)權(quán)是由法律加以確定、保護，一旦產(chǎn)權(quán)獲得確定、保護，其他任何人都不能加以利用。只有明晰產(chǎn)權(quán)，才能保障經(jīng)濟的高速運行，減少監(jiān)督和交易成本，提高資源配置效率，實現(xiàn)“帕累托最優(yōu)”。

（二）制度變遷理論

制度變遷，是指制度創(chuàng)立、變更及隨時間變化而被打破的方式［2］。制度變遷理論是關(guān)于一種效益、效率更高的制度產(chǎn)生、改變、替代原有制度的動態(tài)過程的理論。馬克思主義經(jīng)濟學認為：生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系，生產(chǎn)力的發(fā)展變化是制度變遷的根本動力，有什么樣的生產(chǎn)力，就有什么樣的生產(chǎn)關(guān)系與之相對應。斯諾認為西方經(jīng)濟的增長主要原因是制度的變遷，即高效的經(jīng)濟制度的出現(xiàn)，并非人們通常認為的技術(shù)創(chuàng)新、資本積累所推動。他認為制度與普通商品幾乎一樣，也存在著供給與需求。當一種制度的供給與需求處于平衡狀態(tài)的時候，不會發(fā)生制度的變遷，當對一種新制度有強烈需求時，這種平衡狀態(tài)就會被打破，就會發(fā)生制度變遷。

(三)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)理論

二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)理論是英國經(jīng)濟學家劉易斯首先提出的，也稱劉易斯模型。他把城市的現(xiàn)代生產(chǎn)系統(tǒng)與農(nóng)村的自給自足的經(jīng)濟體系稱為“二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)”，農(nóng)村耕地數(shù)量有限，農(nóng)作物的產(chǎn)量在自給自足的碎片化生產(chǎn)方式的條件下達到一定產(chǎn)量后就不再增加，在此情況下，若增加勞動力，這部分勞動力就是“零值勞動人口”。正因為如此，城鄉(xiāng)差距長期存在并有拉大趨勢。城市生產(chǎn)效率提高的速度遠遠超過人口增長速度，城市的工資遠遠高于農(nóng)村的工資水平，因此城市工業(yè)部門可以吸收農(nóng)村的剩余勞動力，而農(nóng)村的剩余勞動力要求待遇不高，這樣可以把節(jié)省下來的工資差額進行擴大再生產(chǎn)，吸收更多的農(nóng)村剩余勞動力，形成一個良性的循環(huán)過程，不斷減少農(nóng)村的剩余勞動力，縮小二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的差距，直至完全消除。

二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面臨的主要困境

(一)相關(guān)法律法規(guī)及制度不完善，流轉(zhuǎn)監(jiān)督機制缺乏

1、土地權(quán)屬關(guān)系模糊，法律界定不明

我國《憲法》規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地除法律規(guī)定屬于國家的以外，屬于集體所有?！睹穹ㄍ▌t》、《農(nóng)村土地承包法》也對農(nóng)村土地所有權(quán)主體作出規(guī)定。法律規(guī)定我國農(nóng)村土地屬于集體，但對“集體”的界定模糊，阻礙了土地流轉(zhuǎn)的步伐，同時，在土地流轉(zhuǎn)過程中缺乏明確清晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，農(nóng)民的個人利益可能受到“集體”名義的主體的侵害。

2、土地流轉(zhuǎn)形式、期限缺乏規(guī)范，影響流轉(zhuǎn)秩序

首先，當前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)一般在農(nóng)村經(jīng)濟組織內(nèi)部或者親戚、朋友等熟人之間進行，所簽訂的土地流轉(zhuǎn)合同對雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系規(guī)定不明確，在流轉(zhuǎn)形式方面缺少法律方面的限定，一旦發(fā)生糾紛，缺少法律救濟的依據(jù)。其次，根據(jù)《物權(quán)法》第126條的規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)是有期限的。對于土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同中約定的期限超過了原承包經(jīng)營權(quán)合同剩余期限的情況下，合同的法律效力怎樣？是全部無效，還是超過剩余期限的那部分無效，《物權(quán)法》對此沒有明確的規(guī)定［3］。

3、土地流轉(zhuǎn)監(jiān)督機制缺乏，違法流轉(zhuǎn)現(xiàn)象多發(fā)

當前只重視流轉(zhuǎn)時的相關(guān)事宜，忽視流轉(zhuǎn)后的監(jiān)督，一些土地流入者為了獲得更大的收益，打著興建配套設(shè)施的幌子，擅自改變土地用途，進行“非農(nóng)化”經(jīng)營。同時還存在嚴重市場化傾向，在流轉(zhuǎn)的土地上發(fā)展循環(huán)周期短、即時效益高的行業(yè)，比如：種植經(jīng)濟作物、反季節(jié)蔬菜，農(nóng)家樂觀光旅游等，從長遠來看，勢必影響國家的糧食安全。

（二）土地流轉(zhuǎn)中介組織建設(shè)滯后，運轉(zhuǎn)的規(guī)范化程度不高

當前土地流轉(zhuǎn)中介組織，沒有形成一個完整的土地信息收集系統(tǒng)，在浙江、江蘇、吉林等土地流轉(zhuǎn)開始較早的地方已不能滿足當?shù)氐男枰?，在中西部土地流轉(zhuǎn)大都是流入者——流出者直接進行。在不經(jīng)中介組織的流轉(zhuǎn)形式中，雙方彼此熟悉，所達成的土地流轉(zhuǎn)租金及違約金比較低，轉(zhuǎn)出者的預期收入也不會太高。由于違約懲罰不大，容易發(fā)生違約情況。同時，我國目前土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)體系發(fā)展緩慢，資產(chǎn)評估、委托代理、法律咨詢、土地保險等各類中介服務(wù)組織匱乏，使得土地供求雙方的信息流動受阻，信息輻射面積狹小，制約了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)育［4］。此外，一些土地流中介組織運作受行政因素影響，缺乏獨立性，使其作用受到質(zhì)疑。

（三）農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移受限，轉(zhuǎn)移組織化程度不高

城鄉(xiāng)二元戶籍制度阻礙了農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的速度，一方面，城市升學大都采取就近入學的原則，從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市里的務(wù)工人員子女的上學問題受到現(xiàn)有戶籍制度的影響。另一方面，農(nóng)村勞動力的文化素質(zhì)不是很高，收入比較低，在城市沒有戶籍，不能享受到城市的相關(guān)社會保障，因此，他們不愿意放棄土地經(jīng)營權(quán)。有關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)表明，農(nóng)村勞動力在轉(zhuǎn)移過程中返回的比重逐年降低，大部分新生代農(nóng)民工表示沒有回農(nóng)村的傾向（如表1）。農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，其目的是為了增加收入，在轉(zhuǎn)移原因的調(diào)查中96%的人認為種地收入低，35%的人認為是土地流轉(zhuǎn)，27%的人緣于土地征用。勞動力轉(zhuǎn)移后，有64%的人簽有勞動合同。可見，現(xiàn)在的勞動力轉(zhuǎn)移有很強的目的性［5］。但是，土地流轉(zhuǎn)后，勞動力的可持續(xù)發(fā)展問題重視不夠，轉(zhuǎn)移的組織化程度不高，一些勞動力由于不能適應城市的生產(chǎn)、生活，被迫重回農(nóng)村，帶來了一系列的社會問題。

（四）農(nóng)村社會保障體系不健全，農(nóng)民對土地依賴性大

我國農(nóng)村現(xiàn)階段土地在生活保障方面發(fā)揮著不可替代的作用，土地流轉(zhuǎn)所帶來的收益和市場化風險不成比例，流轉(zhuǎn)后生存風險系數(shù)加大，在農(nóng)村醫(yī)療保險制度、養(yǎng)老保險制度、最低生活保障制度尚未完善時，流轉(zhuǎn)后的收入水平和必須面對的各種風險都是農(nóng)戶需要考慮的問題。即使農(nóng)民有其他就業(yè)門路，也不愿意把土地長期流轉(zhuǎn)，而是短期的把土地轉(zhuǎn)包給熟人來經(jīng)營，以便隨時收回經(jīng)營權(quán)，甚至撂荒。一些農(nóng)民進入城市務(wù)工，城鄉(xiāng)社會保障體制的差異，加上農(nóng)民工參與社會保障意識淡薄，參與的積極性和比例不高（如圖1），在一定程度上加大了農(nóng)民對土地的依賴度，阻礙了土地流轉(zhuǎn)的速度和規(guī)模。

表1新生代農(nóng)民工未來的打算（%）

未來的打算合計未婚已婚男性女性男性女性不好說21.521.024.520.119.1一定會回農(nóng)村11.211.37.115.113.7掙夠錢回農(nóng)村22.221.315.627.929.4盡量留城市，

不行再回農(nóng)村37.038.840.431.732.2堅決不回農(nóng)村8.17.612.55.35.6注：國家統(tǒng)計局住戶調(diào)查辦公室2011年3月數(shù)據(jù)

注：國家統(tǒng)計局住戶調(diào)查辦公室2011年3月數(shù)據(jù)

三、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新安排

（一）制定土地流轉(zhuǎn)的專項法律，完善土地流轉(zhuǎn)監(jiān)督機制

1、加快相關(guān)法律的完善與協(xié)調(diào)

根據(jù)制度變遷理論，在現(xiàn)實的生產(chǎn)力條件下，要堅持統(tǒng)分結(jié)合的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，適時完善《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法》、《民法通則》、《農(nóng)村土地承包法》等法律中農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的條款，加強法律條文之間的協(xié)調(diào)，明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，堅決杜絕以“集體”名義違背農(nóng)民意愿，變相強制流轉(zhuǎn)。同時，鼓勵和保護農(nóng)民自愿轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)，使農(nóng)民的個人承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)有法可依。

2、完善土地流轉(zhuǎn)監(jiān)督機制，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)形式、期限

首先，加強土地流轉(zhuǎn)過程中特別是土地流轉(zhuǎn)后的監(jiān)督管理，對超出土地開發(fā)范疇的配套設(shè)施建設(shè)，改變土地用途等非農(nóng)化土地經(jīng)營進行限期整改，并進行跟蹤監(jiān)控，守住中央確定的18億畝耕地這條紅線。其次，為促進土地的規(guī)范、有序流轉(zhuǎn)，各地可根據(jù)本地區(qū)的經(jīng)濟基礎(chǔ)，形成多樣化的土地流轉(zhuǎn)形式，原則上，目前國際上通用的一些做法，如買賣、租賃、招標、委托經(jīng)營、入股、抵押等，都可以采用［6］。再次，應繼續(xù)落實“承包期再延長30 年不變，30 年之后更沒有必要變”的政策要求，減少土地承包期限不確定給承包戶經(jīng)營帶來的機會成本。

（二）建立健全土地流轉(zhuǎn)中介組織，優(yōu)化土地流轉(zhuǎn)市場環(huán)境

1、依法設(shè)立土地流轉(zhuǎn)中介組織，維護土地流轉(zhuǎn)秩序

根據(jù)土地流轉(zhuǎn)需求，不斷完善中介組織設(shè)立的法律制度，依法培育專門的土地流轉(zhuǎn)中介組織，提高中介組織的設(shè)立門檻，做好相應的備案登記，由該組織負責土地流轉(zhuǎn)的信息收集、分析、整合，在土地轉(zhuǎn)出者、轉(zhuǎn)入者之間起到橋梁中介作用（如圖2），減少土地的自發(fā)無序流轉(zhuǎn)。在此過程中充分發(fā)揮市場的決定性作用，最大限度的減少行政干預，維護土地流轉(zhuǎn)市場的正常秩序。

2、完善土地流轉(zhuǎn)中介組織職能體系

圖2：土地流轉(zhuǎn)中介組織運作示意圖

土地流轉(zhuǎn)中介組織應在土地流轉(zhuǎn)的合同履行、合同中出現(xiàn)的糾紛處理、土地資產(chǎn)價格評估、土地承包經(jīng)營權(quán)變更登記等農(nóng)民自身難以單獨完成的專業(yè)性較強的領(lǐng)域提供更為便捷的服務(wù)，建立土地流轉(zhuǎn)價格平臺，減少土地轉(zhuǎn)出者在流轉(zhuǎn)中所付出的成本及轉(zhuǎn)出后的顧慮，充分維護轉(zhuǎn)出農(nóng)民的合法權(quán)益，節(jié)約土地轉(zhuǎn)入者尋找土地資源的成本。同時，土地流轉(zhuǎn)中介組織應重視自身隊伍建設(shè)，提高組織成員的專業(yè)化服務(wù)水平。

（三）加大農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移力度，提高轉(zhuǎn)移的組織化水平

1、改革城鄉(xiāng)二元戶籍制度，促使農(nóng)村勞動力自由就業(yè)

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)需要更多的農(nóng)民放棄土地，這種情況下，城市勞動力轉(zhuǎn)移吸納能力成為制約農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的一個重要因素。因此，必須加快改革城鄉(xiāng)二元戶籍制度，促使農(nóng)村剩余勞動力自由就業(yè)，使農(nóng)村剩余勞動力進入城市后能夠順利落戶，解決好他們的住房、子女入學等問題，使其享有與城市化居民同等的權(quán)利。

2、加強農(nóng)村剩余勞動力職業(yè)技能培訓，提高其轉(zhuǎn)崗轉(zhuǎn)產(chǎn)就業(yè)能力

國家應加大對農(nóng)村剩余勞動力職業(yè)技能培訓的投入，通過開展多種形式的技能培訓，提高農(nóng)民的職業(yè)技能；建立農(nóng)村剩余勞動力就業(yè)服務(wù)平臺，為他們提供相應的崗位需求信息，做好相應的咨詢服務(wù)和勞動糾紛解決工作，減少農(nóng)村勞動力自發(fā)、盲目流動，提高轉(zhuǎn)移的組織化水平。

3、延長農(nóng)業(yè)生產(chǎn)鏈，大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)及服務(wù)業(yè)

加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，增加農(nóng)產(chǎn)品附加值；大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，使農(nóng)村剩余勞動力就近就業(yè)；大力發(fā)展服務(wù)業(yè)，增加適合農(nóng)民工作的就業(yè)崗位。通過大力推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，為廣大農(nóng)村勞動力開拓新的就業(yè)渠道，增加更多的就業(yè)崗位，提高非農(nóng)產(chǎn)業(yè)吸納農(nóng)村勞動力的能力［7］。

(四)建立新的農(nóng)村社會保障體系，減少流轉(zhuǎn)土地農(nóng)民的后顧之憂

建立新的農(nóng)村社會保障體系是加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的重要保障，要不斷完善農(nóng)村社會基本養(yǎng)老保險制度、醫(yī)療衛(wèi)生制度、最低生活保障制度，不斷加大中央對貧困地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度，建立最低生活保障標準；逐步探索宅基地換取城市住房、用土地流轉(zhuǎn)換取社會保障、醫(yī)療保障等流轉(zhuǎn)模式；做好土地流轉(zhuǎn)政策宣傳，讓他們積極參加各項社會保障，降低對土地保障的依賴度，減少土地流轉(zhuǎn)阻力。

四、結(jié)語

土地是農(nóng)民生活的基本保障，土地流轉(zhuǎn)制度改革是新時期經(jīng)濟體制改革的重要內(nèi)容。當前土地流轉(zhuǎn)中還存在諸多亟待解決的問題，這些問題嚴重阻礙了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、規(guī)?；?、集約化經(jīng)營。在社會主義初級階段，生產(chǎn)力水平還不發(fā)達，要在堅持統(tǒng)分結(jié)合的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的基礎(chǔ)上，不斷完善土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律，建立健全的社會保障體系，加快相應配套制度建設(shè)，因地制宜穩(wěn)步推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革，為實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟快速發(fā)展、農(nóng)民穩(wěn)步增收、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位鞏固創(chuàng)造條件。

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