不唯GDP論，從理念開(kāi)始轉(zhuǎn)入操作層面。

從去年年中的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)“區(qū)間論”，2014年政府工作報(bào)告又用了“左右”的提法，首次公開(kāi)表明在追求GDP增速上持靈活態(tài)度。日前，習(xí)近平在河南考察時(shí)對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展“新常態(tài)”的表述，令外界進(jìn)一步確認(rèn)了中國(guó)對(duì)經(jīng)濟(jì)增速放緩的容忍度。

在傳遞了轉(zhuǎn)型的信號(hào)后，地方政績(jī)考核體系也在調(diào)整：一是加大了綠色政績(jī)權(quán)重；二是造成綠色負(fù)債、生態(tài)損失者將受到追究；三是實(shí)行分類和差別化考核。

松綁GDP，政績(jī)?cè)谀睦矬w現(xiàn)？今年4月，杭州市13個(gè)區(qū)縣收到了2013年的“成績(jī)單”。杭州市綜合考評(píng)辦主任伍彬告訴《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者，13個(gè)區(qū)縣（淳安縣單列考核）按得分高低進(jìn)行排序，確定考評(píng)的等次，有一個(gè)橫向比較的參照系，“并非單純的GDP數(shù)字漂亮，考評(píng)得分就一定高?！?/p>

不止杭州，今年以來(lái)，南昌、西安、沈陽(yáng)等市紛紛宣布要建立“綠色考核體系”。對(duì)比發(fā)現(xiàn)，官員晉升“唯GDP論英雄”可能是一種誤解，GDP只是地方政府績(jī)效評(píng)估的一項(xiàng)權(quán)重指標(biāo)。在政府績(jī)效評(píng)估中，GDP可能很重要，但“唯GDP論”也不準(zhǔn)確。

適應(yīng)新常態(tài)，不但要在理念上降低GDP的地位，更要在操作層面擺脫對(duì)GDP的倚重，放棄圍繞著GDP目標(biāo)長(zhǎng)期形成的一套投融資體制和以行政權(quán)力來(lái)配置資源的路徑依賴。

給政府打分

自2000年以來(lái)，杭州力圖探索一條提高政府績(jī)效的新路。

88.102分，這是建德市2013年的“成績(jī)單”，看起來(lái)分?jǐn)?shù)還不錯(cuò)，但排在杭州12個(gè)區(qū)縣（淳安縣單獨(dú)考核）的末位。有憂也有喜，濱江區(qū)得分94.432分，連續(xù)兩年居第一位。

伍彬告訴記者，這些年來(lái)，杭州綜合考評(píng)從體系架構(gòu)上就決定了不是唯GDP的。

以區(qū)縣考評(píng)為例，100分的試卷分為3道題：目標(biāo)考核65分（其中發(fā)展指標(biāo)占30分，工作目標(biāo)占35分），社會(huì)評(píng)價(jià)30分，領(lǐng)導(dǎo)考評(píng)5分。另有一道5分的附加題——特色創(chuàng)新，由專家組對(duì)地方申報(bào)的特色創(chuàng)新項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，伍彬稱之為“3+1”的考評(píng)體系。

通常說(shuō)的GDP考核，就是“藏”在“發(fā)展指標(biāo)”中的經(jīng)濟(jì)建設(shè)板塊——這里，除了GDP增長(zhǎng)率、人均GDP增長(zhǎng)率外，還有地方財(cái)政收入增長(zhǎng)率、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增長(zhǎng)率、農(nóng)民人均純收入增長(zhǎng)率等其它9項(xiàng)指標(biāo)。

“就GDP考核權(quán)重而言，其實(shí)分值并不大。發(fā)展指標(biāo)按照100分計(jì)，GDP增長(zhǎng)率、人均GDP增長(zhǎng)率只有6分，換算到整個(gè)綜合考評(píng)體系里，相當(dāng)于1.8分，對(duì)總體排名影響很小?！蔽楸蛘f(shuō)。

在適當(dāng)降低或取消GDP考核權(quán)重的情況下，杭州增加了生態(tài)建設(shè)、創(chuàng)新發(fā)展等方面的考核指標(biāo)。比如，2013年增加了“高新技術(shù)企業(yè)占工業(yè)企業(yè)的比重”、“高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占工業(yè)產(chǎn)值的比重”考核指標(biāo)，突出“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)”導(dǎo)向。

從考核的結(jié)果看，最容易失分的項(xiàng)目是萬(wàn)元GDP綜合能耗降低率、萬(wàn)元GDP綜合電耗降低率。伍彬介紹說(shuō)：“2013年有9個(gè)區(qū)縣節(jié)能考核得了零分，杭州作為節(jié)能減排試點(diǎn)城市，要求5年目標(biāo)4年完成，臨近期限各區(qū)縣壓力都很大?！?/p>

在這次考核中，淳安縣作為“美麗杭州”建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)，單列考評(píng)，不再考核工業(yè)經(jīng)濟(jì)總量等相關(guān)指標(biāo)，但提高生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)發(fā)展旅游休閑度假產(chǎn)業(yè)。

“全縣景區(qū)化農(nóng)民旅游產(chǎn)業(yè)收入占農(nóng)民人均純收入比重”，將是淳安縣單列考核一個(gè)重要指標(biāo)，即全縣大景區(qū)與農(nóng)民增收之間的關(guān)系，發(fā)展旅游休閑產(chǎn)業(yè)要在引導(dǎo)農(nóng)民致富上有效果。

官員晉升誤解

考核意味著什么？當(dāng)前最流行的說(shuō)法是，在中國(guó)地方官員之間存在基于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率的錦標(biāo)賽，即官員晉升提拔“唯GDP論英雄”。越來(lái)越多的研究表明，這可能是一種誤解。

中國(guó)人民大學(xué)教授楊其靜對(duì)照了245個(gè)地級(jí)市和15個(gè)副省級(jí)城市近10年間市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的晉升情況。他研究發(fā)現(xiàn)，不存在基于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)業(yè)績(jī)的錦標(biāo)賽。

杭州對(duì)區(qū)縣的綜合考評(píng)也推行了6年，在伍彬看來(lái)，考核結(jié)果和領(lǐng)導(dǎo)班子也不能簡(jiǎn)單劃等號(hào)，跟區(qū)縣主要領(lǐng)導(dǎo)的晉升也沒(méi)有直接掛鉤。

2013年12月，中組部出臺(tái)的政績(jī)考核新規(guī)，把著力解決以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等突出問(wèn)題作為重點(diǎn)，彰顯了政績(jī)考核制度的綠色改革導(dǎo)向。

從浙江的實(shí)踐看，組織部門(mén)會(huì)將綜合考評(píng)報(bào)告作為官員晉升的參考依據(jù)之一。據(jù)伍彬透露，換屆前浙江省委組織部會(huì)要求他們提供各區(qū)縣近4年來(lái)的考評(píng)情況。

去年浙江省出臺(tái)文件，將書(shū)記、縣長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果作為調(diào)整領(lǐng)導(dǎo)干部的依據(jù)。浙江省審計(jì)廳經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)一處處長(zhǎng)王家華告訴記者，根據(jù)“誰(shuí)決策誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，主要審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任和工作績(jī)效，突出對(duì)自然資源保護(hù)的責(zé)任。

但這并不意味著，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)業(yè)績(jī)就不重要。楊其靜認(rèn)為，或存在基于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率的資格賽。這種寬松的晉升資格賽不僅保證了上級(jí)組織的權(quán)威，還能有效激勵(lì)地方官員發(fā)展經(jīng)濟(jì)。伍彬也說(shuō)，不唯GDP，但又不是說(shuō)不要經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

只要經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)存在，就會(huì)是一個(gè)清晰的信號(hào)。從政府工作報(bào)告來(lái)看，中央政府定在7.5%，省級(jí)行政區(qū)往往會(huì)加碼一個(gè)百分點(diǎn)左右，到了區(qū)縣，就可能被放大到10%甚至更高。

伍彬告訴記者，綜合考評(píng)的指揮棒作用，就是要轉(zhuǎn)變地方單純推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的觀念，重點(diǎn)放在提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量和效益，把發(fā)展成果用在保障和改善民生上來(lái)。

績(jī)效管理釀新局

由此可見(jiàn)，官員晉升并不“唯GDP”論，要走出理念與操作相悖的怪圈，擺脫路徑慣性依賴，一套行之有效的政府績(jī)效評(píng)估體系尤為重要。

上海社科院政府績(jī)效評(píng)估中心主任王玉梅表示，國(guó)家治理的現(xiàn)代化，很大程度上體現(xiàn)為政府治理能力的現(xiàn)代化。政府績(jī)效評(píng)估是推進(jìn)政府治理能力現(xiàn)代化的重要途徑之一。

十八屆三中全會(huì)之后，各地不斷推出的行政體制改革項(xiàng)目，諸如政務(wù)公開(kāi)、一站式服務(wù)、審批制度改革等，實(shí)際上是政府績(jī)效管理的具體運(yùn)作。

據(jù)伍彬介紹，對(duì)“行政訴訟敗訴率”考核，這幾年地方注重?cái)≡V率，有些區(qū)縣甚至為零，促進(jìn)了依法行政；對(duì)“地方政府性債務(wù)負(fù)債率”的考評(píng)，有利于引導(dǎo)地方合理舉債。

理論上，“政府績(jī)效評(píng)估”是個(gè)舶來(lái)品，從地方個(gè)別探索到2011年6月國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)包括杭州市等8個(gè)地區(qū)和國(guó)土資源部等6個(gè)部門(mén)開(kāi)展政府績(jī)效管理試點(diǎn)工作，已漸成氣候。

學(xué)者尚虎平、趙盼盼對(duì)比了全國(guó)30多種“地方政府績(jī)效評(píng)估模式”，認(rèn)為2007年之后出現(xiàn)了“模式多元割據(jù)”的局面，但政府績(jī)效卻不夠理想，需要進(jìn)行一定的梳理和反思。

五花八門(mén)的模式之后，也出現(xiàn)各類評(píng)比活動(dòng)過(guò)濫、交叉重復(fù)現(xiàn)象，缺乏常態(tài)化的制度設(shè)計(jì)。杭州市人大常委會(huì)主任王金財(cái)曾經(jīng)分管考評(píng)工作，他在今年全國(guó)“兩會(huì)”上建議“在國(guó)家層面建立政府績(jī)效評(píng)估機(jī)構(gòu)，健全績(jī)效問(wèn)責(zé)，加快立法進(jìn)程”。

學(xué)者尚虎平、趙盼盼也呼吁，需要由國(guó)務(wù)院以行政法規(guī)的形式頒行，最好的方式是通過(guò)全國(guó)人大頒布“地方政府績(jī)效評(píng)估通用指標(biāo)指導(dǎo)法”等短期性法律。

將政績(jī)管理當(dāng)作一個(gè)系統(tǒng)性框架，有待從國(guó)家層面上進(jìn)行推廣。

據(jù)了解，2014年以前，政府績(jī)效管理工作主要由中央紀(jì)委監(jiān)察部負(fù)責(zé)。2010年7月，中央紀(jì)委監(jiān)察部正式組建績(jī)效管理監(jiān)察室。2011年3月，國(guó)務(wù)院批復(fù)同意建立政府績(jī)效管理工作部際聯(lián)席會(huì)議制度，監(jiān)察部為牽頭部門(mén)。

3個(gè)月后，聯(lián)席會(huì)議選擇北京市、吉林省、福建省、廣西壯族自治區(qū)、四川省、新疆維吾爾自治區(qū)、杭州市、深圳市等8個(gè)地區(qū)進(jìn)行地方政府及其部門(mén)績(jī)效管理試點(diǎn)，國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部、質(zhì)檢總局進(jìn)行國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)績(jī)效管理試點(diǎn)，國(guó)家發(fā)改委、環(huán)境保護(hù)部進(jìn)行節(jié)能減排專項(xiàng)工作績(jī)效管理試點(diǎn)，財(cái)政部進(jìn)行財(cái)政預(yù)算資金績(jī)效管理試點(diǎn)，為全面推行政府績(jī)效管理制度探索積累經(jīng)驗(yàn)。

十八大以來(lái)中央紀(jì)委聚焦反腐主業(yè)。政府績(jī)效管理工作由中編辦作為第一牽頭單位，中組部作為第二牽頭單位。中編辦著重點(diǎn)在政府績(jī)效管理，中組部著重點(diǎn)在干部考核。

在新一輪改革背景下，各地方迫切需要一種政府創(chuàng)新管理的新工具，但政府績(jī)效管理工作基本上處在各地自行探索階段，實(shí)踐中方法各異、標(biāo)準(zhǔn)不同，缺乏統(tǒng)一的規(guī)范，各地對(duì)此認(rèn)識(shí)程度不一，需要在廣泛深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，不斷規(guī)范、提高。