28.78平方公里的上海自貿(mào)區(qū)，緊鄰東海100公里黃金海岸線。這里企業(yè)已經(jīng)擠得站不了腳，絲毫看不見以往開發(fā)區(qū)大興土木的景象。但在外表的平靜之下，卻涌動(dòng)著波濤。

作為全面深化改革的重要舉措，上海自貿(mào)區(qū)不是政策洼地，而是制度創(chuàng)新的試驗(yàn)田。目前看來，上海自貿(mào)區(qū)正在朝著預(yù)定目標(biāo)前進(jìn)。遇到了一些問題，也形成了一些經(jīng)驗(yàn)，但哪些能復(fù)制推廣，需要從長(zhǎng)計(jì)議。

現(xiàn)在最重要的問題，是通過上海自貿(mào)區(qū)的實(shí)踐，讓社會(huì)各界搞清楚自貿(mào)區(qū)建設(shè)的本意和目的。只有這樣，才能發(fā)揮自貿(mào)區(qū)在全面深化改革中的重要作用。

形成體制機(jī)制創(chuàng)新的改革意愿

目前，要解決的第一個(gè)問題，就是盡快形成體制機(jī)制創(chuàng)新的改革意愿。不管是中央還是地方，這是一個(gè)大問題?，F(xiàn)在阻礙改革意愿形成的阻力主要來自以下幾個(gè)方面：

首先，對(duì)傳統(tǒng)思維方式的路徑依賴。

很多人到上海自貿(mào)區(qū)來看過，他們質(zhì)疑“你們這里什么也沒有啊，連形態(tài)規(guī)劃都沒有”。我跟他們說，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)不會(huì)走“跑馬圈地上基礎(chǔ)設(shè)施，特殊政策搞招商引資”的老路，政府職能的轉(zhuǎn)變是看不見的。對(duì)此，大家覺得很難理解。

其實(shí)，當(dāng)時(shí)在申報(bào)自貿(mào)園區(qū)時(shí)，也想過要爭(zhēng)取優(yōu)惠政策，但中央的態(tài)度非常明確，就是不讓你走老路，堅(jiān)決不松口，不允許按照原來的傳統(tǒng)模式做下去。

其次，改革本身進(jìn)入深水區(qū)。

選擇某一個(gè)點(diǎn)推進(jìn)改革，目的總是小處著眼，大處開花，面上收獲?，F(xiàn)在的問題是總體方案可能做得很好，但到落實(shí)時(shí)，處處都是障礙。哪個(gè)部門缺乏改革的意愿，卡一下，體制機(jī)制的創(chuàng)新就很難順利推進(jìn)。

最后，企業(yè)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不改變，也很難在微觀層面形成改革的意愿。我們的企業(yè)是在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的特殊政策環(huán)境下成長(zhǎng)起來的，已經(jīng)習(xí)慣于法制不完備、不透明的營商環(huán)境，當(dāng)他們發(fā)現(xiàn)這里是要搞國際化、法制化的營商環(huán)境時(shí)，就會(huì)感到很不適應(yīng)。有的企業(yè)負(fù)責(zé)人到上海自貿(mào)區(qū)看一圈，覺得沒有什么噱頭，轉(zhuǎn)身就走了。

通過擴(kuò)大對(duì)外開放來倒逼改革

有了改革的意愿，接下來要解決的就是改革的動(dòng)力問題。當(dāng)前，中國面臨的經(jīng)濟(jì)全球化內(nèi)外部環(huán)境已經(jīng)發(fā)生質(zhì)的變化，這種變化為我們提供了以開放倒逼改革的動(dòng)力。

第一是全球產(chǎn)業(yè)鏈的變化。經(jīng)過近30年的經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展，全球市場(chǎng)的重心已逐步向新興國家轉(zhuǎn)移，跨國公司的全球生產(chǎn)布局已經(jīng)由30年前的離岸布局為主轉(zhuǎn)向近年來的近岸布局為主?？鐕镜侥氵@里來投資，主要看中的是本地市場(chǎng)，不再是加工貿(mào)易，這是第一個(gè)大變化。但現(xiàn)在，很多地方關(guān)于如何擴(kuò)大對(duì)外開放的概念還是停留在離岸布局的全球產(chǎn)業(yè)鏈階段，還在大規(guī)模地建造港口、鐵路，建各種各樣的出口加工區(qū)。其實(shí)，這個(gè)時(shí)代已經(jīng)過去了。

第二是全球價(jià)值鏈的變化。全球價(jià)值鏈的高端正向智能制造與數(shù)字化服務(wù)融合的創(chuàng)新平臺(tái)轉(zhuǎn)移。比如物聯(lián)網(wǎng)加數(shù)據(jù)無線傳輸、云計(jì)算加大數(shù)據(jù)、智能終端加虛擬社區(qū)，幾乎所有的產(chǎn)業(yè)都將在這個(gè)創(chuàng)新系統(tǒng)中被整合。

第三是服務(wù)與貨物融合的貿(mào)易逐步成為貿(mào)易的主體。全球價(jià)值鏈中服務(wù)貿(mào)易所提供的價(jià)值，將會(huì)占越來越大的比重。

這三個(gè)變化，一定會(huì)引起全球貿(mào)易和投資規(guī)則的變化。其標(biāo)志即是21世紀(jì)新議題不斷出現(xiàn)。

這些新議題包括：數(shù)字貿(mào)易自由化、本土化壁壘、反賄賂與透明度、廣泛的市場(chǎng)準(zhǔn)入承諾、勞工環(huán)境與競(jìng)爭(zhēng)中立等。

所謂的21世紀(jì)新議題，是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的客觀存在。我們?yōu)槭裁床焕脵C(jī)會(huì)積極參與全球新議題的制定過程，以此來倒逼改革呢？

中國是一個(gè)正在迅速崛起但同時(shí)又可能在逼近中等收入陷阱的發(fā)展中大國。我們必須營造一個(gè)良好的外部環(huán)境，沒有必要去顛覆現(xiàn)有的全球貿(mào)易和投資規(guī)則體系，要去適應(yīng)、參與、改造它。

適應(yīng)是參與的前提，參與是改造的前提，又是適應(yīng)的前提。所以上海自貿(mào)區(qū)總體方案確定的目標(biāo)中，核心是建立一個(gè)國際化、法制化的營商環(huán)境。上海自貿(mào)區(qū)總體方案的改革理念就是國際化、高標(biāo)準(zhǔn)。

厘清三個(gè)問題

改革的意愿和動(dòng)力問題解決以后，關(guān)鍵是如何實(shí)施？我認(rèn)為這要厘清三件事情。

第一，自貿(mào)區(qū)建設(shè)任重而道遠(yuǎn)。我認(rèn)為自貿(mào)區(qū)從掛牌到現(xiàn)在，最重要的是邁出了改革的第一步。比如，什么是國家治理體系的現(xiàn)代化？國家治理體系現(xiàn)代化的標(biāo)志之一就是治理的透明化。上海自貿(mào)區(qū)施行對(duì)外商投資準(zhǔn)入的負(fù)面清單管理模式改革，就是走向治理體系現(xiàn)代化的重要一步。又比如，什么是國家治理能力的現(xiàn)代化？國家治理能力現(xiàn)代化的標(biāo)志之一就是對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管能力的加強(qiáng)。如果是政府在資源的配置中發(fā)揮決定性作用，那政府治理經(jīng)濟(jì)的主要手段之一就是審批；如果是市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用，那政府治理經(jīng)濟(jì)的主要手段之一就是監(jiān)管。政府職能從以審批為主到以監(jiān)管為主，這就是治理能力的現(xiàn)代化。上海自貿(mào)區(qū)推進(jìn)以事前審批為主轉(zhuǎn)向以事中、事后監(jiān)管為主的政府職能轉(zhuǎn)變改革，就是走向治理能力現(xiàn)代化的重要一步。如此重大的改革，不可能一蹴而就，我們要沉得住氣，不要急于求成。

第二，要從物理擴(kuò)區(qū)到功能擴(kuò)區(qū)。很多人認(rèn)為上海自貿(mào)區(qū)的試驗(yàn)范圍太小了。其實(shí)總體方案中有兩句話：探索把貨物貿(mào)易和服務(wù)貿(mào)易區(qū)分開的方案；同時(shí)區(qū)域內(nèi)注冊(cè)的企業(yè)允許在區(qū)外再注冊(cè)、投資，但要保證進(jìn)行全過程的跟蹤和監(jiān)管。所以上海自貿(mào)區(qū)已經(jīng)不是28.78平方公里的物理概念，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了功能擴(kuò)區(qū)。

特別是服務(wù)業(yè)，它沒有鐵絲網(wǎng)，攔都攔不住。數(shù)字貿(mào)易、因特網(wǎng)也可以擴(kuò)展到全國范圍。如果我們把上海自貿(mào)區(qū)體制機(jī)制創(chuàng)新成果集中向一個(gè)特定的產(chǎn)業(yè)或區(qū)域復(fù)制和推廣，這就是一個(gè)功能擴(kuò)區(qū)的過程。我認(rèn)為，采取功能擴(kuò)區(qū)的方式更加能體現(xiàn)中央以開放倒逼改革的精神。

第三，允許和鼓勵(lì)地方政府大膽探索。中央要求以法制化的精神來進(jìn)行改革，但要改革的，恰恰是法律，這就會(huì)有矛盾。比如，在上海自貿(mào)區(qū)，擴(kuò)大企業(yè)投資準(zhǔn)入的法律依據(jù)是什么？很顯然，以上海市政府部門規(guī)定為依據(jù)是不夠的，因?yàn)槠髽I(yè)會(huì)擔(dān)心未來法律保障的問題。因此，全國人大需要繼續(xù)擴(kuò)大上海通過地方立法進(jìn)行先行先試的授權(quán)。