城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的主要障礙，而造成城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵因素在于城鄉(xiāng)分割而治的法律制度、經(jīng)濟(jì)制度和社會(huì)管理制度。其中，首先需要解決的是法律制度問(wèn)題，從而在根本上實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的體制、機(jī)制再造。

十八屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（下稱《決定》），明確要健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制、機(jī)制，并提出了具體的舉措和要求。

但是，要真正將這些改革舉措落到實(shí)處，在現(xiàn)有法律制度下仍然面臨阻礙。這意味著，改革的現(xiàn)實(shí)需求與法律本身具有的滯后性造成了改革與法治的矛盾。需要明確，在法律體系日趨完善的當(dāng)下，要確保改革的順利推進(jìn)，必須始終堅(jiān)持“民主、民權(quán)、民生、法治”的理念，四者缺一不可。

因此，修改和完善與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求不相適應(yīng)的法律制度，是落實(shí)十八屆三中全會(huì)《決定》、推動(dòng)改革進(jìn)入“深水區(qū)”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

本文擬對(duì)與十八屆三中全會(huì)精神相左的法律法規(guī)進(jìn)行梳理，并就如何修改和完善提出思路與建議。

城鄉(xiāng)要素市場(chǎng)適格主體問(wèn)題

生產(chǎn)要素包括勞動(dòng)力、資本、土地、技術(shù)、信息等諸多內(nèi)容。目前中國(guó)還未形成城鄉(xiāng)一體化的要素流動(dòng)市場(chǎng)，阻礙了農(nóng)村生產(chǎn)要素的自由流轉(zhuǎn)以及農(nóng)村資源向資本的有效轉(zhuǎn)化。構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的生產(chǎn)要素市場(chǎng)面臨的首要問(wèn)題，是在現(xiàn)有法律制度下農(nóng)村缺乏參與市場(chǎng)活動(dòng)的適格主體。

首先，“集體”這一主體在法律上定義不清，實(shí)質(zhì)虛化。根據(jù)《憲法》第10條、《土地管理法》第8條以及《物權(quán)法》第59條之規(guī)定，集體土地所有權(quán)的權(quán)利主體是集體。但何謂“集體”，卻并沒(méi)有任何法律規(guī)定予以界定。事實(shí)上， “集體”是一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)概念，而不是法律概念?！凹w”是由其成員個(gè)體構(gòu)成的集合體，不是自然人，也不是法律規(guī)定的任何一種法人。因此，“集體”并不具備法律上的主體資格要件，將其作為集體土地所有權(quán)的權(quán)利人，實(shí)質(zhì)上就是沒(méi)有真正的權(quán)利人。

其次，集體“共同共有”造成集體所有權(quán)的實(shí)際虛化。法律規(guī)定，集體土地屬于本集體成員共同所有，那么問(wèn)題來(lái)了，這種共同所有是“共同共有”還是“按份共有”？我們認(rèn)為，這種共同所有從法律上講應(yīng)該是“共同共有”，即集體經(jīng)濟(jì)組織成員人人共有。然而，集體經(jīng)濟(jì)組織成員的構(gòu)成本身處于變化的狀態(tài)，即不斷有人新增，有人退出。因此，“共同共有”實(shí)際上導(dǎo)致了人人無(wú)法享有所有權(quán)。

再次，集體土地經(jīng)營(yíng)管理主體混亂，權(quán)責(zé)不清。根據(jù)《土地管理法》第10條規(guī)定，集體所有的土地依據(jù)所屬集體的不同，其經(jīng)營(yíng)管理主體也不同，分別為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)，村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織、村民小組三個(gè)級(jí)別。但是，沒(méi)有任何法律法規(guī)對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)涵和外延、主體資格以及其設(shè)立、運(yùn)作、權(quán)責(zé)、監(jiān)督等予以明確規(guī)定。

立法的缺失導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織的法律主體地位實(shí)質(zhì)虛化，并在現(xiàn)實(shí)中缺位，常常由村民委員會(huì)、村民小組等代行其權(quán)利。同時(shí)，村民委員會(huì)作為基層群眾性自治組織，也被法律賦予了集體資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理職能。這就導(dǎo)致了村民委員會(huì)集經(jīng)濟(jì)管理職能和社會(huì)事務(wù)管理職能于一身。在這種情況下，集體土地所有權(quán)主體和集體土地所有權(quán)經(jīng)營(yíng)管理者之間權(quán)責(zé)不明，不履職或?yàn)E用職權(quán)的情形均在所難免。

最后，集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份界定無(wú)依據(jù)，權(quán)利主體認(rèn)定不明。《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，村集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有承包權(quán)和優(yōu)先流轉(zhuǎn)權(quán)。

但是，目前尚無(wú)法律對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格進(jìn)行界定。這一法律空白，直接導(dǎo)致實(shí)踐中因婚嫁、外出讀書、當(dāng)兵等原因引發(fā)的集體成員權(quán)糾紛頻發(fā)，特別是在涉及到承包權(quán)、宅基地使用權(quán)等農(nóng)村基本產(chǎn)權(quán)權(quán)利時(shí)，矛盾顯得尤為突出。

集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員資格的確定和界定屬于民事基本制度，根據(jù)《立法法》第八條規(guī)定，應(yīng)當(dāng)制定法律予以調(diào)整。

因此，要解決集體經(jīng)濟(jì)組織的主體問(wèn)題，我們建議，可以通過(guò)修改現(xiàn)有涉及集體經(jīng)濟(jì)組織和其成員的法律，在條款中對(duì)其概念的外延及內(nèi)涵進(jìn)行界定；也可以參照《農(nóng)民專業(yè)合作社法》《村民委員會(huì)組織法》等，制定一部專門的法律對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的概念、主體資格及確認(rèn)辦法、民事責(zé)任承擔(dān)、組織結(jié)構(gòu)、內(nèi)部管理、監(jiān)督辦法等進(jìn)行明確規(guī)定，真正做實(shí)集體經(jīng)濟(jì)組織，形成適格的城鄉(xiāng)要素市場(chǎng)參與主體。

穩(wěn)定的土地承包關(guān)系問(wèn)題

《農(nóng)村土地承包法》第20條對(duì)農(nóng)村土地的承包期限進(jìn)行了明確規(guī)定。其中，耕地的承包期為30年，林地的承包期為30年至70年。這意味著，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在期滿后將發(fā)生變化，這種承包關(guān)系的不穩(wěn)定，對(duì)承包權(quán)權(quán)能的有效發(fā)揮形成了制約。

近年來(lái)，中央提出了穩(wěn)定承包關(guān)系，賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。十八屆三中全會(huì)在《決定》中進(jìn)一步提出：“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變。”這說(shuō)明，中央越來(lái)越意識(shí)到，穩(wěn)定的土地承包關(guān)系是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為用益物權(quán)發(fā)揮更大權(quán)能的基礎(chǔ)。

近年來(lái)，部分地區(qū)也對(duì)此展開了改革探索，如成都市在2008年實(shí)施農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，在確權(quán)頒證的基礎(chǔ)上以民主自愿為原則，按照村民自治程序開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)久不變的改革試點(diǎn)。

但是，在《農(nóng)村土地承包法》涉及土地承包期限相關(guān)條款未做調(diào)整的前提下，此項(xiàng)改革能否深入切實(shí)推進(jìn)？存在現(xiàn)實(shí)難題。

因此，要真正實(shí)現(xiàn)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)久不變，需要對(duì)現(xiàn)有法律中有關(guān)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)期限的條款進(jìn)行修改，并針對(duì)長(zhǎng)久不變的具體做法，以及如何監(jiān)督、如何管理等問(wèn)題進(jìn)行明確規(guī)定。

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)能問(wèn)題

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度是《憲法》確定的一項(xiàng)基本制度，這一制度有效地維持和保障了農(nóng)民的土地使用權(quán)，但同時(shí)也形成了具有小規(guī)模、分散經(jīng)營(yíng)特征的，以家庭生產(chǎn)為主的小農(nóng)兼業(yè)經(jīng)濟(jì)，已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展需求。

要改變現(xiàn)狀，需要充分發(fā)揮承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)能，探索新的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式。但在現(xiàn)行法律體制下，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受到諸多限制。

一是轉(zhuǎn)讓受限。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》及《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》的規(guī)定，以轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，受讓主體只能是其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶，即城鎮(zhèn)居民和其他社會(huì)投資者無(wú)法以轉(zhuǎn)讓方式獲得承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

二是無(wú)償贈(zèng)與受限?！掇r(nóng)村土地承包法》第33條規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)當(dāng)遵循有償流轉(zhuǎn)的原則，這就排除了無(wú)償贈(zèng)與的可能。

三是入股經(jīng)營(yíng)受限。根據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第35條，實(shí)行家庭承包方式的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)只能入股聯(lián)合從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，即不能入股設(shè)立公司等法人主體。

四是抵押擔(dān)保權(quán)能受限?！段餀?quán)法》第184條和《擔(dān)保法》第37條規(guī)定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得用于抵押。最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》也明確規(guī)定：“承包方以其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押或者抵償債務(wù)的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無(wú)效?！?/p>

五是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的身份性問(wèn)題。根據(jù)《土地承包法》第26條之規(guī)定，承包方在承包期內(nèi)全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，發(fā)包方可以收回土地，即承包方一旦全家喪失了農(nóng)村戶籍并離開了原居住地，就會(huì)喪失承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

上述對(duì)農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能的種種限制，一方面是尚未剝離依附在承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上的戶籍身份屬性，另一方面是法律出于對(duì)農(nóng)民生存所依賴的土地資產(chǎn)的保護(hù)。

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是《物權(quán)法》所規(guī)定的一種用益物權(quán)，但在城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)之下被賦予身份屬性后，極大地限制了其財(cái)產(chǎn)權(quán)權(quán)能。

十八屆三中全會(huì)的《決定》提出，要賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，鼓勵(lì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在公開市場(chǎng)上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)。但在現(xiàn)行法律規(guī)定下，此項(xiàng)改革顯然難以推進(jìn)。

因此，要真正賦予農(nóng)民完全的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能，不僅僅是要對(duì)涉及的相關(guān)法律條款進(jìn)行修改和完善，更重要的是將當(dāng)前土地承包制度涉及的系列改革結(jié)合起來(lái)，把土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的長(zhǎng)久不變、流轉(zhuǎn)方式創(chuàng)新、剝離身份屬性等問(wèn)題進(jìn)行通盤考慮，建立一套符合新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需要，且適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需求的現(xiàn)代承包經(jīng)營(yíng)制度。

城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)問(wèn)題

建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)，是十八屆三中全會(huì)的《決定》中的明確要求，也是農(nóng)村土地制度改革的關(guān)鍵和重點(diǎn)。

然而，在現(xiàn)行法律中，集體建設(shè)用地的用途受到極大限制，阻礙了集體建設(shè)用地由資產(chǎn)向資本的轉(zhuǎn)化，阻礙了城鄉(xiāng)一體化土地市場(chǎng)的建立。

一是集體建設(shè)用地的用途受限?！锻恋毓芾矸ā返?3條規(guī)定，進(jìn)行建設(shè)必須使用國(guó)有土地，集體所有的土地在符合規(guī)劃的前提下只能用于三類建設(shè)：一是興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，二是村民修建住宅，即做宅基地使用，三是修建鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，除此之外，集體土地不得用于其他工業(yè)、商業(yè)建設(shè)。

二是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)受限。《土地管理法》第63條規(guī)定，集體土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。即除了法定的幾種情形，集體土地不得流轉(zhuǎn)用于非農(nóng)建設(shè)。

三是集體建設(shè)用地抵押擔(dān)保受限。《物權(quán)法》第184條及《擔(dān)保法》第37條規(guī)定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體土地使用權(quán)不得用于抵押。

上述限制是為了保護(hù)集體所有土地不被隨意侵占，是對(duì)集體資產(chǎn)的制度保護(hù)。但從集體資產(chǎn)有效盤活的方面來(lái)看，集體土地作為集體經(jīng)濟(jì)組織最重要，也是最有價(jià)值的資產(chǎn)，因?yàn)橛猛镜膰?yán)格限制而無(wú)法進(jìn)入市場(chǎng)轉(zhuǎn)化為資本，其市場(chǎng)價(jià)值未能得到有效發(fā)掘和真實(shí)體現(xiàn)，也阻礙了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的形成。

近年來(lái)，國(guó)務(wù)院和國(guó)土部出臺(tái)的相關(guān)政策規(guī)定，經(jīng)批準(zhǔn)占用集體土地建設(shè)的非公益性項(xiàng)目，在符合土地利用總體規(guī)劃的前提下，允許農(nóng)民依法通過(guò)多種方式參與開發(fā)經(jīng)營(yíng)，但不得建設(shè)商品住宅、高爾夫球場(chǎng)及其他違反國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和土地供應(yīng)政策的項(xiàng)目。從法律效力層級(jí)上來(lái)看，《土地管理法》屬于國(guó)家法律，國(guó)務(wù)院及國(guó)土部出臺(tái)的文件屬于政府、部門規(guī)章或國(guó)家政策，無(wú)法真正突破國(guó)家法律對(duì)集體土地用途的制約。

因此，我們建議修改《土地管理法》《物權(quán)法》及《擔(dān)保法》等相關(guān)法律中對(duì)集體土地權(quán)能制約的條款，制定專門性法律法規(guī)對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)程序、規(guī)則、管理、監(jiān)督等進(jìn)行規(guī)范化調(diào)整，以解決集體建設(shè)用地入市受限問(wèn)題。

農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)與宅基地制度問(wèn)題

房屋是農(nóng)民最有價(jià)值的不動(dòng)產(chǎn)，農(nóng)民基于集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，通過(guò)申請(qǐng)無(wú)償取得宅基地使用權(quán)，修建房屋并取得房屋所有權(quán)，從《物權(quán)法》的原則來(lái)講，就應(yīng)當(dāng)享有占有、使用、收益、處分的權(quán)利。但是在現(xiàn)行法律體制下，農(nóng)民的房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)均受到限制。

一是現(xiàn)行法律對(duì)農(nóng)村房屋流轉(zhuǎn)及宅基地流轉(zhuǎn)并無(wú)明確規(guī)定。根據(jù)對(duì)《土地管理法》第62條關(guān)于宅基地規(guī)定的理解，農(nóng)民可以對(duì)外出賣、出租住房，然而對(duì)于如何具體實(shí)施，法律并無(wú)規(guī)定。

二是根據(jù)宅基地的性質(zhì)，農(nóng)村房屋與宅基地流轉(zhuǎn)現(xiàn)實(shí)中受到制約。宅基地使用權(quán)的取得相較于國(guó)有建設(shè)用地來(lái)說(shuō)，本身具有無(wú)償性、身份性和無(wú)期限性等特點(diǎn)，本集體經(jīng)濟(jì)組織之外的人員無(wú)權(quán)取得宅基地使用權(quán)。房屋作為宅基地之上的附著物，與宅基地具有不可分性，因此其流轉(zhuǎn)亦受到限制。

同時(shí)，在國(guó)務(wù)院和國(guó)土部下發(fā)的政策文件中，多次強(qiáng)調(diào)嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民購(gòu)買農(nóng)村房屋和宅基地，農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用集體土地建住宅。因此，現(xiàn)實(shí)中農(nóng)村房屋和宅基地使用權(quán)無(wú)法在城鄉(xiāng)之間實(shí)現(xiàn)自由流轉(zhuǎn)。

三是農(nóng)村房屋與宅基地的擔(dān)保權(quán)能受限?！段餀?quán)法》第184條和《擔(dān)保法》第37的條規(guī)定，集體所有的土地使用權(quán)不得用于抵押，宅基地使用權(quán)作為集體土地使用權(quán)的一種，其抵押當(dāng)然受到限制，其上附著的房屋也難以實(shí)現(xiàn)抵押擔(dān)保。

四是征地拆遷中農(nóng)村房屋的價(jià)值無(wú)法體現(xiàn)。《土地管理法》中主要是對(duì)耕地的征地補(bǔ)償進(jìn)行了規(guī)定，但并未專門提及農(nóng)村房屋被征收時(shí)的土地補(bǔ)償和拆遷補(bǔ)償問(wèn)題。相對(duì)于城市房屋拆遷需要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的程序，制定詳細(xì)補(bǔ)償方案，以及房屋價(jià)值在拆遷中的體現(xiàn)，農(nóng)村房屋在拆遷過(guò)程中幾乎得不到與其價(jià)值相當(dāng)?shù)膽?yīng)有補(bǔ)償。而恰恰又由于沒(méi)有參與市場(chǎng)交易，沒(méi)有市場(chǎng)參考價(jià)值，且缺乏相應(yīng)的價(jià)值評(píng)估機(jī)制，導(dǎo)致了農(nóng)村房屋的拆遷難以參照城市房屋進(jìn)行賠償，現(xiàn)實(shí)中往往因此形成社會(huì)不穩(wěn)定因素。

十八屆三中全會(huì)的《決定》提出，要保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道。但目前的法律規(guī)定明顯對(duì)此形成了制約，或者因沒(méi)有相應(yīng)的規(guī)定而造成改革無(wú)法真正得以推進(jìn)。

因此，需要對(duì)當(dāng)前制約農(nóng)村房屋及宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)能的法律條款進(jìn)行修改，并針對(duì)農(nóng)村房屋及宅基地的流轉(zhuǎn)、征地拆遷補(bǔ)償制定專門性法律進(jìn)行調(diào)整。比如，可以參照《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，制定法規(guī)對(duì)農(nóng)村房屋征收的程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估辦法、監(jiān)管機(jī)制、法律責(zé)任等進(jìn)行明確規(guī)定。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問(wèn)題

城鄉(xiāng)二元的戶籍制度是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)中最明顯的體現(xiàn)。戶籍制度改革是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的重要問(wèn)題，也是打破現(xiàn)有二元結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵所在。

目前有關(guān)戶籍調(diào)整的法規(guī)，執(zhí)行的是1958年出臺(tái)的《戶口登記條例》。其中第十條第二款中明確規(guī)定：公民由農(nóng)村遷往城市，必須持有城市勞動(dòng)部門的錄用證明，學(xué)校的錄取證明，或者城市戶口登記機(jī)關(guān)準(zhǔn)予遷入的證明，向常住地戶口登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)辦理遷出手續(xù)。這一建國(guó)初期就形成的戶籍區(qū)分制度實(shí)行至今。在此制度之下，公民依據(jù)戶籍被劃分為居民和農(nóng)民兩種身份，相應(yīng)地，二者在社保、就業(yè)及產(chǎn)權(quán)權(quán)利上受到不同的差別待遇。

一是城鄉(xiāng)有別的最低生活保障制度。對(duì)于城市居民執(zhí)行的是1999年出臺(tái)的《城市居民最低生活保障條例》，而對(duì)于農(nóng)村執(zhí)行的是2007年國(guó)務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》。

二是城鄉(xiāng)有別的社會(huì)保障制度。雖然2011年生效的《社會(huì)保險(xiǎn)法》對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村合作醫(yī)療制度，以及農(nóng)民工和被征地農(nóng)民的社保問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)定，但實(shí)踐中未形成有效的制度模式，各地的發(fā)展也極不均衡，尤其是農(nóng)民工因其特殊身份在離土不離鄉(xiāng)的生活狀態(tài)約束下，養(yǎng)老、工傷、醫(yī)療等問(wèn)題層出不窮。

三是城鄉(xiāng)有別的入學(xué)制度。在城鄉(xiāng)二元戶籍制度之下，農(nóng)民工必須具備多個(gè)部門發(fā)的證明，如務(wù)工證、居住證、計(jì)劃生育證、子女學(xué)籍證等，其子女才能夠享受相關(guān)政策，否則就需要交納數(shù)量不等的“借讀費(fèi)”。

四是在城鄉(xiāng)二元戶籍制度下，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)始終具有身份依附性，財(cái)產(chǎn)權(quán)能不完全。比如，在流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)，受讓方只能是農(nóng)戶，農(nóng)戶進(jìn)城轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口的必須交還土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；再如嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民購(gòu)買農(nóng)村房屋。這些都是因?yàn)槌青l(xiāng)戶籍差別而對(duì)農(nóng)村生產(chǎn)要素自由流轉(zhuǎn)形成的限制。

十八屆三中全會(huì)的《決定》提出，要推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。創(chuàng)新人口管理，加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件。

因此，要建立一套完善的、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度，不僅需要對(duì)現(xiàn)行的《戶口登記條例》作出相應(yīng)修改，還需要從整個(gè)戶籍制度體系上全盤考慮，一方面不再進(jìn)行農(nóng)民與居民的劃分，而將農(nóng)民作為一種職業(yè)；另一方面還需建立起一套完善的城鄉(xiāng)遷徙制度和城鄉(xiāng)統(tǒng)一的教育制度及社會(huì)保障制度。

作者為國(guó)浩律師事務(wù)所律師