有“天價(jià)小產(chǎn)權(quán)房”之稱的水城御墅最終沒有保住。37棟有著晚清格局,青磚灰瓦的仿古四合院已成廢墟瓦礫。這些別墅最小的面積也在800平方米以上,單套起價(jià)2000萬元,最高達(dá)5000萬元。
2009年,當(dāng)北京宏福集團(tuán)投資9000多萬元啟動(dòng)這個(gè)項(xiàng)目時(shí),沒有想到有一天會(huì)自己把建好的房子拆除。即便是在2012年初,水城御墅被冠以“天價(jià)小產(chǎn)權(quán)房”之名受到輿論關(guān)注,并成為北京市國土局的掛牌督辦項(xiàng)目時(shí),當(dāng)?shù)卮迕袢匀徽J(rèn)為這些房子不會(huì)被拆掉。
直到2013年底,北京市清理小產(chǎn)權(quán)房行動(dòng)開始,坊間風(fēng)傳水城御墅被北京市列為“拆除一批、教育一片”的典型,當(dāng)?shù)匾恍┗鶎痈刹坎砰_始互相詢問“水城御墅還能不能保住”。
北京宏福集團(tuán)董事長、鄭各莊村書記黃福水在整個(gè)2013年感受到了多方面的壓力。在鄭各莊決定自己拆掉水城御墅之前,昌平區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)多次與之溝通。“反正是非拆不可?!碑?dāng)?shù)匾幻賳T稱。
“我們明白,15年前的做法放到今天已經(jīng)行不通了?!秉S福水說。當(dāng)年的鄭各莊是為缺乏資金的區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政做出巨大貢獻(xiàn)的榜樣,現(xiàn)在卻成了建設(shè)“小產(chǎn)權(quán)房”的反面典型。受困于此的鄭各莊,曾試圖從集體土地困局中突圍,并做出種種努力。但他們最終發(fā)現(xiàn),此時(shí)的改革環(huán)境不同以往,每一步探索都牽扯到巨大的利益糾葛。
發(fā)現(xiàn)土地價(jià)值
天安門正北20公里處,就是“天價(jià)小產(chǎn)權(quán)房”的所在地——鄭各莊村,其隸屬北京市昌平區(qū)北七家鎮(zhèn)。沿著村莊主干道——宏福大道從南到北,一側(cè)是幾家巍然聳立的度假酒店,綿連成片,還有造型雄偉寬大的戶外滑雪場;另一側(cè)則駐扎了北京郵電大學(xué)、中央戲劇學(xué)院的分校區(qū)。
水城御墅位于村莊的正北部,與村莊主體一路之隔。北京市國土局的文件顯示,水城御墅項(xiàng)目共占地108.55畝,其中66.64畝為集體建設(shè)用地、10.87畝為農(nóng)用地、31.04畝為未利用地。為滿足北京市2014年新增35萬畝森林的要求,這塊土地如今已經(jīng)被規(guī)劃為綠化用地。
在水城御墅的南邊,則是一片城市化的小區(qū)——宏福苑小區(qū),目前共有130余棟住宅樓。
自1997年,鄭各莊啟動(dòng)舊村改造以后,除了當(dāng)?shù)卮迕?,許多外來人員也購買和入住這個(gè)小區(qū),使得這個(gè)原本只有1000多人的小村莊成為一個(gè)容納5萬多人的社區(qū)。
鄭各莊的自我土地開發(fā)之路始于上世紀(jì)90年代。
1999年5月,隨著村集體企業(yè)宏福集團(tuán)的發(fā)展,吸引了一些村外人進(jìn)入企業(yè),由于他們無法分得宅基地,為了留住人才,宏福集團(tuán)著手解決外來職工的住房問題。面臨的首要難題是:地從何來?
當(dāng)時(shí)鄭各莊村域面積為4332畝,其中耕地1860畝,農(nóng)民宅基地1050畝,自然坑、溏等荒廢土地410余畝,已用做辦公和廠房所占用地13.5畝,另外還有1000多畝為村莊道路、場院、學(xué)校等公共設(shè)施用地。反復(fù)考量之下,耕地轉(zhuǎn)用要審批,公共用地動(dòng)不了,改造宅基地和荒廢地需要巨額資金,唯一能用來建房的只有原村辦企業(yè)的加工廠、老村的大隊(duì)部和農(nóng)業(yè)公司所占的13.5畝土地。
地的問題解決后,新的問題是:錢從哪來?
彼時(shí),以建筑、施工為主的宏福集團(tuán)為“三角債”所累,到1997年,集團(tuán)債權(quán)高達(dá)3000多萬元。于是集團(tuán)決定以物折款的方式盤活資產(chǎn),凡是債務(wù)單位,有水泥出水泥,有鋼材出鋼材,沒有材料的出人工,作為啟動(dòng)農(nóng)民住房建設(shè)的資源。僅用了八個(gè)月,鄭各莊第一批住宅樓竣工,并取得意想不到的效果:上樓的村民和員工以預(yù)付款方式訂購房屋。
其后,宏福集團(tuán)利用500萬元預(yù)付款作為周轉(zhuǎn)金,在不到一年的時(shí)間里,從首都機(jī)場、漢威大廈、甘家口等建設(shè)工程中凈賺1000萬元。
這一成功嘗試,讓宏福集團(tuán)發(fā)現(xiàn)了土地價(jià)值。在僅僅13.5畝工地上就蓋出了4棟1.5萬平方米的樓房,而全村的415戶當(dāng)時(shí)就占用了1050畝宅基地,用地極為粗放。如果讓全體村民都住進(jìn)樓房,整個(gè)村子節(jié)約出的土地殊為可觀。
就這樣,起初只是為了解決企業(yè)員工住房、消化企業(yè)債權(quán)的無奈之舉,變成一個(gè)對(duì)未來宏福集團(tuán)和鄭各莊發(fā)展起決定作用的決策:進(jìn)行舊村改造,盤活宅基地,為企業(yè)和村集體發(fā)展開辟出空間。
此后的十年間,鄭各莊共拆除舊房屋3084間,計(jì)5萬平方米,院墻1.6萬平方米。舊村改造后,建設(shè)村民住房共1130套,建筑面積10.2萬平方米;另外為合理遷入的村民預(yù)留房屋120套,建筑面積1.13萬平方米。經(jīng)過舊村改造,鄭各莊人均居住面積達(dá)到70平方米,相當(dāng)于原來的3倍。
在國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部副部長劉守英看來,鄭各莊舊村改造運(yùn)營成功的經(jīng)驗(yàn)表明,只要在宅基地政策上敢于創(chuàng)新,允許宅基地商品化、資本化,允許集體宅基地作為房地產(chǎn)市場的適當(dāng)補(bǔ)充,就可以打通舊村改造的資金流,也可以改變目前國有土地壟斷供應(yīng)下房地產(chǎn)市場居高不下的局面,為城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的對(duì)流和農(nóng)民參與城市化進(jìn)程打開一條通道。
從正面典型到“燙手山芋”
事實(shí)上,鄭各莊對(duì)村莊土地的利用并不局限于實(shí)施舊村改造來改變農(nóng)民的居住方式和村莊環(huán)境,他們?cè)谥\劃著一個(gè)更大的目標(biāo):利用集體土地實(shí)現(xiàn)村莊的工業(yè)化和城市化。
要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)向工業(yè)的轉(zhuǎn)變,就必須改變土地的用途和使用方式。對(duì)于鄭各莊來說,則需要得到各主管部門的許可和批準(zhǔn)。
首先要過的是規(guī)劃關(guān)。早在1984年,鄭各莊村就繪制過自己的第一份規(guī)劃——鄭各莊大隊(duì)規(guī)劃圖。在當(dāng)時(shí)的規(guī)劃圖上,菜園與耕地分工明確,農(nóng)田環(huán)繞著村莊,仍是一個(gè)以農(nóng)為主的典型農(nóng)業(yè)村落形態(tài)。
1996年,鄭各莊繪制出第二份規(guī)劃——《鄭各莊村21世紀(jì)生態(tài)莊園》規(guī)劃。它依據(jù)北京市及昌平區(qū)總體規(guī)劃布局和功能定位,將鄭各莊村288.7公頃村域規(guī)劃出生活居住、科技產(chǎn)業(yè)、教育科研、旅游休閑、商業(yè)服務(wù)等五大功能。這一規(guī)劃突出了產(chǎn)業(yè)支撐、生態(tài)環(huán)境改善以及基礎(chǔ)設(shè)施配套等,計(jì)劃用20年的時(shí)間實(shí)現(xiàn)。
此后,在第二份規(guī)劃基礎(chǔ)上,《鄭各莊片區(qū)平西府組團(tuán)控制性詳細(xì)規(guī)劃》出爐,它按照北京市和昌平區(qū)總體規(guī)劃以及北七家小城鎮(zhèn)功能定位,對(duì)村域內(nèi)4331.3畝土地做了規(guī)劃,除保留73.5畝農(nóng)業(yè)用地外,將所有土地規(guī)劃為集體建設(shè)用地,用于建設(shè)村民及企業(yè)配套用房、高檔住宅、工業(yè)、教育科研、溫榆河綠化帶、河流湖泊、商業(yè)文化娛樂、公共設(shè)施等。
2005年3月,這份規(guī)劃得到北京市規(guī)劃委員會(huì)正式批復(fù)。這意味著,鄭各莊未來的建設(shè)和發(fā)展提供了法律保護(hù)、科學(xué)憑據(jù)和規(guī)劃保證,也給鄭各莊吃下定心丸。
對(duì)于宅基地的使用,鄭各莊并沒有遇到太大的困難。在此之前,通過舊村改造節(jié)約出來的800畝地,原本已經(jīng)是集體建設(shè)用地,只需辦理相關(guān)手續(xù)即可使用。
最難的是土地轉(zhuǎn)用審批關(guān)。1998年施行修訂后的土地管理法,對(duì)土地實(shí)行用途管制、嚴(yán)格耕地保護(hù),對(duì)土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途作出非常嚴(yán)格的規(guī)定。對(duì)鄭各莊來說,其擁有1860畝耕地要轉(zhuǎn)變用途,需要到國土部門辦理土地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。
在當(dāng)時(shí)北京市大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)區(qū)的政策背景下,鄭各莊得到了昌平區(qū)政府的支持。
據(jù)宏福集團(tuán)辦公室主任郝玉增介紹,從1999年到2003年,除73.5畝耕地外,鄭各莊村通過整理置換、交納復(fù)墾費(fèi)等方式,將1600余畝農(nóng)業(yè)用地全部轉(zhuǎn)換為集體建設(shè)用地。2003年之后,這種置換耕地的辦法一度被禁止。但鄭各莊靠著盤活800畝宅基地和1600畝置換耕地,已經(jīng)擁有了2400畝土地的開發(fā)經(jīng)營權(quán)。
“當(dāng)時(shí)鄭各莊向昌平區(qū)土地管理局繳納每畝5萬元的置換費(fèi),其余工作則由政府部門去協(xié)調(diào)。”黃福水說。這部分費(fèi)用大多給了同屬昌平區(qū)的流村鎮(zhèn),用于荒灘和溝邊土地的開發(fā),與鄭各莊的耕地形成“占補(bǔ)平衡”。
據(jù)黃福水介紹,在鄭各莊進(jìn)行舊村改造項(xiàng)目時(shí),需要投入可觀資金對(duì)當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施進(jìn)行建設(shè),而這些資金只能通過出售房地產(chǎn)獲得?!爱?dāng)時(shí)政府和我們一樣,并未意識(shí)到這種方式將會(huì)演變?yōu)椤缓戏ā??!秉S福水說。
在取得集體土地開發(fā)經(jīng)營權(quán)的同時(shí),鄭各莊決定實(shí)行“確權(quán)、確利、保收益”的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制,將土地量化到每個(gè)農(nóng)民,并全部委托給宏福集團(tuán)經(jīng)營。同時(shí),明確了土地只租不賣的原則,即村集體只是將土地經(jīng)營權(quán)委托給了宏福集團(tuán),其所有權(quán)性質(zhì)并未發(fā)生移轉(zhuǎn)。經(jīng)過村民大會(huì)表決,宏福集團(tuán)支付給集體每畝土地租金不低于每年5000元,2013年1月,租金漲至每畝1萬元。
至此,鄭各莊集體資產(chǎn)全部集中于宏福集團(tuán)之下,建立起以村為基礎(chǔ)、企業(yè)為支柱的“村企合一”的運(yùn)行格局,黃福水身兼宏福集團(tuán)董事長、鄭各莊村黨總支書記、村民委員會(huì)主任三職于一身。
宏福集團(tuán)對(duì)鄭各莊村域土地采取了自用、合作利用和廠房出租的方式,推進(jìn)村莊的工業(yè)化進(jìn)程。至2012年,鄭各莊村在集體土地上興辦了96家企業(yè),提供了約1.3萬個(gè)就業(yè)崗位,創(chuàng)產(chǎn)值95億元,畝均產(chǎn)值214.35萬元,畝均創(chuàng)稅5.87萬元。
此外,鄭各莊村利用村莊宅基地盤活節(jié)約的土地,建設(shè)部分樓房對(duì)外銷售,占到了建設(shè)總量的44%左右,住房建設(shè)的主體也是村里的企業(yè)。
鄭各莊村民收入的最重要來源,此時(shí)已經(jīng)變?yōu)榧w資產(chǎn)分紅收益和土地、房屋租金收益。
2012年,村民人均純收入59800元。其中,勞動(dòng)報(bào)酬15327元,占25.6%;包括養(yǎng)老、醫(yī)療在內(nèi)的各種福利7613元,占12.7%;土地租金收益3116元,占5.2%;股東收益21173元,占35.4%;個(gè)人房屋租金收益12258元,占20.5%。
村集體還成為基礎(chǔ)設(shè)施的主要提供者。截至2012年,在鄭各莊村不到3平方公里的土地上,各類市政基礎(chǔ)設(shè)施投入接近5億元,主要由宏福集團(tuán)投資建設(shè)。
劉守英認(rèn)為,鄭各莊與其他自主城鎮(zhèn)化案例最大的不同在于:它不僅利用土地資本化發(fā)展了本村產(chǎn)業(yè),還將土地資本化收益留在了村莊。
發(fā)展中的鄭各莊獲得了來自各方面的贊譽(yù)。鄭各莊村前任書記楊寶群介紹,村里是區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的納稅大戶,對(duì)于當(dāng)時(shí)的昌平區(qū)來說,鄭各莊村是典范?!拔抑两袢杂浀靡粋€(gè)細(xì)節(jié),當(dāng)時(shí)我們鎮(zhèn)太窮,一度都發(fā)不出工資,鎮(zhèn)長甚至都向我們村借錢,其中一次借了1.8萬元錢?!睏顚毴赫f。
按照現(xiàn)行土地制度,中國的土地資本化收益的歸屬、使用和分配機(jī)制不盡合理。
《土地管理法》規(guī)定,任何建設(shè),要使用土地的,必須使用國有土地;農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地,必須實(shí)行國家征用;在實(shí)行國有建設(shè)用地有償使用以后,商業(yè)、房地產(chǎn)等經(jīng)營性用地必須通過招拍掛方式取得。
由此形成的格局是,政府供應(yīng)土地,成為土地級(jí)差收益的主要攫取者,房地產(chǎn)商從住房銷售中獲得利潤。農(nóng)民與集體在得到按土地原有用途的一定倍數(shù)補(bǔ)償之后,從此割斷與土地的聯(lián)系,被排除在土地資本化收益的分配之外。
隨著近十年來政府經(jīng)營土地機(jī)制的不斷強(qiáng)化,鄭各莊村這種自我經(jīng)營土地的方式與政府供應(yīng)土地的方式形成了某種對(duì)立,雙方的關(guān)系變得微妙起來。
在環(huán)境寬松時(shí),鄭各莊被譽(yù)為改革與創(chuàng)新的典型,曾被有關(guān)部門評(píng)為“優(yōu)秀創(chuàng)業(yè)園”、“社會(huì)主義新農(nóng)村先進(jìn)村”、“北京最美的鄉(xiāng)村”。但同時(shí),它的一些做法也被某些主管部門視為“打擦邊球”,在政策收緊時(shí)則被作為違規(guī)、違法的典型。
對(duì)于當(dāng)?shù)卣畞碚f,鄭各莊越來越像一塊“燙手的山芋”。
合法化嘗試
早在2001年,鄭各莊的爭議性顯現(xiàn)之后,時(shí)任北京市國土局黨委副書記、局長苗樂如就曾經(jīng)嘗試解決鄭各莊的問題,并做了多次調(diào)研,但此事隨著其調(diào)任而擱置。
在其后的北京市“小產(chǎn)權(quán)房”調(diào)研中,鄭各莊一直被列為重點(diǎn),北京市國土局等部門都多次聽取鄭各莊的意見,但此后都不了了之。
到2009年,隨著宏福集團(tuán)各項(xiàng)業(yè)務(wù)的成熟和壯大,產(chǎn)業(yè)資本化的需求增加。在現(xiàn)行法律下,集體建設(shè)用地不準(zhǔn)上市流轉(zhuǎn)和抵押,無法實(shí)現(xiàn)真正的資本化成為鄭各莊進(jìn)一步發(fā)展的制約,而其謀求完整土地產(chǎn)權(quán)的意愿也更加強(qiáng)烈。在現(xiàn)有制度環(huán)境之下,將集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)為國有,是唯一的途徑。
黃福水曾多次公開表示,鄭各莊希望能夠交錢補(bǔ)辦手續(xù),從而獲得國有土地產(chǎn)權(quán)證。由于牽涉利益巨大,特別是當(dāng)前法規(guī)中尚無具體的操作方式,沒有哪個(gè)政府部門愿意接受他的建議。
不過,繳納罰款和土地出讓金之后轉(zhuǎn)正,在北京市已有先例。1997年著名的“立湯路15個(gè)違法項(xiàng)目”采取的就是這一方式。
上世紀(jì)90年代初期,平西府鎮(zhèn)、北七家鎮(zhèn)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)紛紛組建開發(fā)公司,賣地開發(fā)房地產(chǎn)。多個(gè)住宅項(xiàng)目一夜間崛起,沿立湯路形成亞北板塊。而當(dāng)時(shí)都是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)征地,與開發(fā)商合作開發(fā),一應(yīng)手續(xù)幾乎全無。
直到1997年,有媒體將這一現(xiàn)象曝光。由北京市監(jiān)察部門牽頭,包括土地、規(guī)劃、建委等多個(gè)部門組織了北京市查處違法土地處理辦公室,對(duì)立湯路沿線的房地產(chǎn)項(xiàng)目進(jìn)行處理。最終的處理意見是,罰款并補(bǔ)繳土地出讓金,同時(shí)補(bǔ)辦相關(guān)的開發(fā)手續(xù)。
“由各部門在昌平區(qū)國土局對(duì)這些項(xiàng)目進(jìn)行公開審查,一個(gè)項(xiàng)目一個(gè)項(xiàng)目地過,通過的項(xiàng)目補(bǔ)辦手續(xù),補(bǔ)繳土地出讓金,沒有通過的則取締。”前述國土部門基層官員說?!氨日铡?5個(gè)違法項(xiàng)目’的處理方式,鄭各莊的問題早就解決了?!辈絽^(qū)一位官員稱。
2014年2月,北京市國土局、住建委向國土部、住建部報(bào)送小產(chǎn)權(quán)房查處情況時(shí)提出建議,對(duì)“已建未售”的小產(chǎn)權(quán)房小區(qū)或房屋,如符合土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃的,應(yīng)“既處理人,又處理事”,其中進(jìn)行沒收處罰的,由政府組織具體落實(shí)程序,不得“明沒收,暗返還”;同時(shí),對(duì)房屋進(jìn)行質(zhì)量與安全檢測,對(duì)質(zhì)量合格并符合有關(guān)政策條件的,可補(bǔ)辦用地等審批手續(xù),或納入公共租賃住房等政策性房源范圍。這是否意味著鄭各莊可以采取這種方式進(jìn)行轉(zhuǎn)正?
據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解,昌平區(qū)已同意為宏福集團(tuán)溫都水城所在地塊辦理轉(zhuǎn)國有手續(xù),前提是需繳納土地出讓金以及相應(yīng)的罰金,總計(jì)1.2億元。3月19日,昌平區(qū)規(guī)土委還就此事專門至鄭各莊進(jìn)行協(xié)商。
“溫都水城”所占土地為400多畝,建筑面積在18萬平方米左右。其補(bǔ)繳的土地出讓金是按照當(dāng)?shù)赝恋鼗鶞?zhǔn)價(jià)來繳納的,合每平方米600多元。對(duì)鄭各莊來說,將溫都水城地塊進(jìn)行國有化,然后再進(jìn)行抵押貸款獲取更多的資本進(jìn)行發(fā)展,最終將通過上市實(shí)現(xiàn)徹底企業(yè)化運(yùn)作,是未來的理想圖景。
但黃福水認(rèn)為,鄭各莊的土地轉(zhuǎn)正并不會(huì)像“立湯路15個(gè)違法項(xiàng)目”那樣順利,因?yàn)樗诖氖菍⑼恋赝ㄟ^“自征自轉(zhuǎn)”而非通過招拍掛的方式轉(zhuǎn)為國有?!拔覀冏约杭w的企業(yè),使用集體的土地,為什么非要經(jīng)過招拍掛程序?”
十八屆三中全會(huì)《決定》中,提出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場,農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。
“以前文件中早就有關(guān)于‘集體土地入市’的字眼,村里的現(xiàn)狀并沒有發(fā)生改變?!秉S福水認(rèn)為,對(duì)于集體企業(yè)自用的集體土地如何安排,政府應(yīng)該出臺(tái)具體的操作方案。
黃福水多次透露鄭各莊更長遠(yuǎn)的計(jì)劃是:通過資本化,將集體資產(chǎn)的股權(quán)價(jià)值進(jìn)一步釋放。具體思路是由宏福集團(tuán)出資,逐步把村里的企業(yè)用集體土地轉(zhuǎn)為國有土地,在2015年至2020年徹底完成宏福集團(tuán)的資本化,并在2020年后全部進(jìn)入證券市場。事實(shí)上,鄭各莊此次自行拆除“水城御墅”項(xiàng)目,交由北京市規(guī)劃,意圖正是換取政府對(duì)于部分土地轉(zhuǎn)正的許可。
不過,宏福集團(tuán)亦有未竟的公司改制需要完成。
早在1999年11月,宏福集團(tuán)就進(jìn)行了產(chǎn)權(quán)制度改革,將企業(yè)總資產(chǎn)進(jìn)行股份量化。改制后的宏福集團(tuán),北京宏遠(yuǎn)機(jī)械施工公司以實(shí)物出資2000萬元,占股66.66%;鄭各莊村委會(huì)以實(shí)物出資500萬元,占股16.67%;以黃福水、馬玉侖、楊寶東、張會(huì)先等四人為代表的116名自然人以現(xiàn)金出資500萬元,占股16.67%。
這其中最大的一筆股份——66.66%的“法人股”至今未進(jìn)一步量化,讓當(dāng)?shù)卮迕癫聹y不斷。
“法人股最終可能將會(huì)按照勞齡、村齡、入社財(cái)產(chǎn)等等因素在宏福集團(tuán)內(nèi)部進(jìn)行量化,而具體量化的時(shí)機(jī)則尚未成熟?!秉S福水說。他表示,當(dāng)宏福集團(tuán)通過自征自轉(zhuǎn)方式實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)完整化之后,進(jìn)一步的產(chǎn)權(quán)清晰化的量化操作才會(huì)啟動(dòng),而在此之前,理清法人股無法根本解決宏福集團(tuán)的徹底公司化問題,反而會(huì)因?yàn)樯婕百Y產(chǎn)太多而引起紛爭。