3月16日，備受期待的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》（下稱《規(guī)劃》）正式發(fā)布。這部3萬(wàn)多字的《規(guī)劃》，是今后一個(gè)時(shí)期指導(dǎo)全國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的宏觀性規(guī)劃，也是中央頒布實(shí)施的第一個(gè)城鎮(zhèn)化規(guī)劃。

中國(guó)此輪新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃新在哪里？推進(jìn)的關(guān)鍵是什么？它是否能拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)更快速增長(zhǎng)？

與中國(guó)此前資源和投資密集型的增長(zhǎng)模式相對(duì)應(yīng)，城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)過(guò)程中的主要問(wèn)題是大量農(nóng)業(yè)人口市民化進(jìn)程滯后，以及土地城鎮(zhèn)化速度快于人口城鎮(zhèn)化。此番新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的核心在于推進(jìn)“人的城鎮(zhèn)化”，并圍繞此目標(biāo)推進(jìn)公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、財(cái)稅金融和戶籍土地等相關(guān)領(lǐng)域的改革。

一億人落戶城鎮(zhèn)的需求

戶籍人口城鎮(zhèn)化將快于常住人口城鎮(zhèn)化。隨著中國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移，剩余勞動(dòng)力減少，新增勞動(dòng)人口遞減，未來(lái)傳統(tǒng)意義上的城鎮(zhèn)化也將放緩。也就是說(shuō)，無(wú)論是非農(nóng)行業(yè)的就業(yè)增速還是城鎮(zhèn)常住人口的增速，未來(lái)幾年都會(huì)比前十年放慢。

與此同時(shí)，2億多已經(jīng)離開(kāi)農(nóng)業(yè)的農(nóng)民工還沒(méi)能在城里落戶。因此，規(guī)劃的一個(gè)重點(diǎn)是加速農(nóng)民工市民化的進(jìn)程——到2020年將戶籍人口城鎮(zhèn)化率由35.3%提升至45%，城鎮(zhèn)戶籍人口數(shù)量預(yù)計(jì)在未來(lái)七年中增長(zhǎng)1.4億、年均增長(zhǎng)2000萬(wàn)人以上，增速遠(yuǎn)高于過(guò)去十年的年均1300萬(wàn)人。

其中，《規(guī)劃》要求在2020年前給1億已定居城鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶。小城鎮(zhèn)落戶限制計(jì)劃全面放開(kāi)，大中城市的落戶要求也會(huì)有所放寬。對(duì)這1億人來(lái)說(shuō)，關(guān)鍵的不是就業(yè)——他們已經(jīng)在城里就業(yè)、定居，關(guān)鍵是城鎮(zhèn)戶口相對(duì)應(yīng)的養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)、子女就學(xué)等公共服務(wù)和社會(huì)福利，以及與之相對(duì)應(yīng)的生活消費(fèi)模式。因此加快戶籍城鎮(zhèn)化就要求相關(guān)配套領(lǐng)域改革必須協(xié)調(diào)推進(jìn)。

推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和保障房建設(shè)，仍然是城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)。為滿足持續(xù)增加的城鎮(zhèn)居民、尤其是戶籍人口的基本硬件需求，政府計(jì)劃在全國(guó)范圍內(nèi)強(qiáng)化交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)支持，完善城市群之間、城市群內(nèi)部和城市內(nèi)部的公共交通網(wǎng)絡(luò)；提高城鎮(zhèn)（尤其是縣鎮(zhèn)）的基礎(chǔ)設(shè)施水平，提高公共供水普及率、污水處理率、垃圾無(wú)害化處理率、燃?xì)馐褂煤图泄崞占奥?、寬帶網(wǎng)絡(luò)覆蓋率等。

為滿足城鎮(zhèn)中低收入人口和新落戶農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的基本住房需求，政府計(jì)劃繼續(xù)增加保障性住房供給和完善相關(guān)制度。到2020年，城鎮(zhèn)常住人口保障房覆蓋率計(jì)劃從2012年的12.5%提升至23%以上。這意味著未來(lái)七年還需滿足9000萬(wàn)人、相當(dāng)于3000萬(wàn)套的保障性住房需求。2014年政府已計(jì)劃基本建成480萬(wàn)套保障房，其中大多為棚戶區(qū)改造。也就是說(shuō)未來(lái)幾年政府每年都會(huì)計(jì)劃推出約500萬(wàn)套左右的保障房，保障房建設(shè)將會(huì)穩(wěn)健增長(zhǎng)。

提高公共服務(wù)覆蓋率以及推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)同樣至關(guān)重要。城鄉(xiāng)人口最大的區(qū)別可能就是享受公共服務(wù)和社會(huì)福利的差距很大，而不是單純的物質(zhì)條件或硬件。因此，《規(guī)劃》提出進(jìn)一步提高基本養(yǎng)老和基本醫(yī)保覆蓋率，其中前者由2012年的67%提升至90%以上。

政府也計(jì)劃到2020年為95%以上的農(nóng)民工和城市失業(yè)人員提供基本職業(yè)技能培訓(xùn)，并使所有的農(nóng)民工隨遷子女能夠接受義務(wù)教育。生態(tài)環(huán)境保護(hù)是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的基本保障，為此，政府要求到2020年，綠色建筑占新建建筑的比重從目前的2%提高至50%，城鎮(zhèn)可再生能源消費(fèi)比重由8.7%提高至13%，空氣質(zhì)量達(dá)到國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的地級(jí)以上城市比例由41%提高到60%。

這意味著未來(lái)幾年政府將引導(dǎo)和支持可再生能源和集中供熱系統(tǒng)的使用，完善和擴(kuò)大公共交通網(wǎng)絡(luò)，提高建筑和燃油使用標(biāo)準(zhǔn)等一系列措施。發(fā)展服務(wù)業(yè)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，也是減少對(duì)環(huán)境資源破壞的重要途徑。

公共財(cái)政改革是關(guān)鍵

《規(guī)劃》切中了未來(lái)新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)的要害問(wèn)題和關(guān)鍵方向，內(nèi)容也很具體、詳實(shí)。不過(guò)，在我們看來(lái)，落實(shí)《規(guī)劃》的關(guān)鍵問(wèn)題是如何使地方政府?dāng)[脫傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化模式——圈地、蓋房、吸引產(chǎn)業(yè)投資，而轉(zhuǎn)為推進(jìn)以人為核心、以提供常住人口公共服務(wù)和社會(huì)福利、建立宜居城市為主要目標(biāo)的新型城鎮(zhèn)化。這里需要通過(guò)合理的機(jī)制設(shè)計(jì)為地方政府提供相應(yīng)的資金來(lái)源和推進(jìn)動(dòng)力，因此公共財(cái)政改革將是新型城鎮(zhèn)化能否順利推進(jìn)的關(guān)鍵所在。

其中的關(guān)鍵又是如何明確各級(jí)政府在提供公共服務(wù)和社會(huì)保障方面的事權(quán)，并建立相應(yīng)的支出責(zé)任和融資機(jī)制。顯然，這涉及到國(guó)家治理、行政改革及公共財(cái)政領(lǐng)域的改革，而這些改革也是三中全會(huì)改革方案中阻力和難度相對(duì)較大的領(lǐng)域，需要在未來(lái)幾年內(nèi)經(jīng)過(guò)謹(jǐn)慎設(shè)計(jì)、充分論證和必要妥協(xié)，推進(jìn)勢(shì)必緩慢。

政府計(jì)劃發(fā)展市政債券市場(chǎng)，并研究建立城市基礎(chǔ)設(shè)施、住宅政策性金融機(jī)構(gòu)，為城鎮(zhèn)化相關(guān)投資和支出提供融資渠道。這些融資機(jī)制，再加上傳統(tǒng)的銀行貸款，將會(huì)為基礎(chǔ)設(shè)施及保障房建設(shè)提供資金支持。不過(guò)，公共服務(wù)和社會(huì)保障領(lǐng)域面臨的并非是一次性的融資問(wèn)題，而是持續(xù)的公共支出壓力，這就需要財(cái)稅制度進(jìn)行更深層次的改革，這包括如何調(diào)整中央與地方政府之間的關(guān)系，以及如何構(gòu)建合理的地方稅體系。

新型城鎮(zhèn)化將為中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供一定支撐，但不能視為“刺激”政策。中國(guó)人口結(jié)構(gòu)持續(xù)變化和增長(zhǎng)模式轉(zhuǎn)型是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的宏觀背景。

一方面，由于人口結(jié)構(gòu)的變化，勞動(dòng)年齡人口和剩余勞動(dòng)力總量均在減少，未來(lái)幾年常住人口城鎮(zhèn)化速度顯著放緩，政府預(yù)計(jì)年均新增量由過(guò)去十年的2100萬(wàn)人減少至1700萬(wàn)人，非農(nóng)就業(yè)人口增長(zhǎng)將會(huì)顯著放緩，這將是經(jīng)濟(jì)潛在增長(zhǎng)放緩的主要因素之一。

另一方面，新型城鎮(zhèn)化和正在推進(jìn)的全面改革方案均強(qiáng)調(diào)改善公共服務(wù)供給、擴(kuò)大社會(huì)保障。加速農(nóng)村人口市民化后，享受更好的公共服務(wù)和保險(xiǎn)，推動(dòng)就業(yè)和消費(fèi)的發(fā)展。推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，轉(zhuǎn)變資源和投資密集型增長(zhǎng)方式，雖然基礎(chǔ)設(shè)施和保障房提供了進(jìn)一步資本深化的空間，但預(yù)計(jì)其增速將會(huì)有所放緩，投資增速會(huì)呈下降趨勢(shì)。

當(dāng)然，“人的城鎮(zhèn)化”會(huì)使勞動(dòng)者平均受教育水平和技能得以提升，城鎮(zhèn)化布局優(yōu)化、全國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施水平改善等可以降低交易成本、提高生產(chǎn)效率、加快產(chǎn)業(yè)集聚，這些將一定程度上提升全要素生產(chǎn)率。綜合來(lái)看，新型城鎮(zhèn)化和與之配套的改革改變的是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)治理，而不能視為短期或中期保增長(zhǎng)的政策刺激。