秦和平

[摘要]依據(jù)相關(guān)史料，新中國在西藏地區(qū)實行區(qū)域自治有一個歷史的過程。為實現(xiàn)西藏區(qū)域自治，中央始終堅持“和平統(tǒng)一”的基本方針。為此，黨中央為促進達賴集團、班禪集團實現(xiàn)團結(jié)，變通規(guī)定，建立自治區(qū)籌委會，標志西藏地區(qū)實現(xiàn)了和平統(tǒng)一。1956年下半年，中央決定西藏六年內(nèi)暫不改革；1957年3月初，中央再次決定西藏相關(guān)工作“大下馬”，由自治區(qū)籌委會，實際上由舊西藏地方政府（噶廈）管理，實行“區(qū)域自治”。不過，該“區(qū)域自治”設(shè)置了“區(qū)域管理”、“不能反對中央”以及藏鈔等不能進入其他藏區(qū)等規(guī)定。1959年3月，舊西藏地方政府違背這些規(guī)定，宣布“獨立”，發(fā)動叛亂，反對中央。這迫使中央政府解散西藏舊地方政府、平息叛亂、改組籌委會，實行新的民族區(qū)域自治。

[關(guān)鍵詞]西藏地方；和平統(tǒng)一；區(qū)域自治

中圖分類號：C95文獻標識碼：A文章編號：1674-9391（2014）01-0050-08

原西藏工委副書記范明在其回憶錄《西藏內(nèi)部之爭》中說，1952年10月23日他們針對西藏工委10月8日關(guān)于建立西藏自治區(qū)構(gòu)想的電文，認為采取直接統(tǒng)一不妥當，提出以下要求：

我們認為西藏今后“由分治走到統(tǒng)一”，必然要走如下的道路：即經(jīng)過一個時期以后，在條件成熟之時，成立包括達賴、班禪兩大集團及西藏各地區(qū)的代表人物在內(nèi)的西藏軍政委員會，作為統(tǒng)一西藏行政的過渡方式與過渡階段，然后再逐步成立同樣包括達賴、班禪兩大集團及西藏各地區(qū)、各教派的代表人物的西藏自治區(qū)聯(lián)合政府（原注，在這一聯(lián)合政府中不成問題，達賴集團要占主要地位），只有經(jīng)過這樣一條道路，才有可能使西藏“由分治走到統(tǒng)一”。

范明所持的主要理由有：首先，班禪集團絕不可能接受由達賴集團統(tǒng)一的方案，因為歷史上班禪集團是接受駐藏大臣的直接領(lǐng)導；其次，班禪集團與達賴集團曾經(jīng)有30年的失和，現(xiàn)在雖在和平協(xié)議基礎(chǔ)上團結(jié)起來，但隔閡并沒有消失，有抵觸情緒；再次，按協(xié)議規(guī)定“班禪的固有地位和職權(quán)應(yīng)予維持”，班禪集團是一個獨立的行政單位，要統(tǒng)一于西藏地方政府，與協(xié)議不合；最后，如果按工委指示，強行要求接受，既會搞壞班禪集團與我們的關(guān)系，還會促使班禪集團與達賴集團由分治走向分裂，加深隔閡，要出亂子的。

范明還說，該電報除回復西藏工委外，還報送了黨中央。在接到我們的電報后，中央發(fā)來了指示，“批評了二張（注，張國華、張經(jīng)武）要把班禪集團統(tǒng)一到達賴集團的做法是錯誤的，還指出不能讓達賴集團把班禪集團的一個人拉過去”等等[1]。

不過，同月27日中央給西藏工委的電報，則明確指示：

在中央人民政府的統(tǒng)一領(lǐng)導之下西藏（原注，指前藏、后藏和阿里地區(qū)，在條件成熟時還可包括昌都地區(qū)。下同，略）地區(qū)的統(tǒng)一，對于建設(shè)和發(fā)展西藏，對于爭取團結(jié)全國藏族都是有利的，統(tǒng)一是有困難的，因此，需要慎重穩(wěn)步實現(xiàn)，不可急躁。日喀則分工委注意到這點是好的，但決不可采取先分治后統(tǒng)一的步驟。采取這樣的步驟，無論對目前和將來，都是不利的，因此統(tǒng)一的西藏自治區(qū)，是不可動搖的方針。[2]（P.64）

顯然，與范明的說法不同，中央的這份指示否定了其提出的先分治后統(tǒng)一步驟，強調(diào)建立統(tǒng)一的西藏自治區(qū)是“不可動搖的方針”？為什么中央會這樣強調(diào)呢？

再者，不同于其他民族地區(qū)，西藏地區(qū)以1959年3月為界線，區(qū)域自治有兩個不同階段。之前，區(qū)內(nèi)三個地方政權(quán)并存，達賴名列第一，擔任籌委會主任，部分貴族及上層人員任官員；之后，三個地方政權(quán)實現(xiàn)統(tǒng)一，建立自治區(qū)，新型民族干部擔任主要領(lǐng)導，勞動人民出身者任各級政府干部。前后兩個階段對比鮮明，原因何在？還是從中國共產(chǎn)黨確定民族區(qū)域自治并擬對西藏實行談起。一、民族區(qū)域自治的由來（一）民族區(qū)域自治的政策由來

檢之中國共產(chǎn)黨的民族綱領(lǐng)，關(guān)于少數(shù)民族地區(qū)的建制構(gòu)想，經(jīng)歷了從“民族自決”、“民族自決”與“民族自治”混用，再到“民族自治”的變化過程。這個變化反映中共對民族、民族權(quán)利、國家政體、制度構(gòu)建等的認知提高及建制健全。過去，對之研究成果甚多，恕不重復。

1949年9月20日，周恩來根據(jù)出席新政協(xié)會議代表的建議，對《共同綱領(lǐng)》（草稿）再做修改，明確了民族的區(qū)域自治：第五十一條各少數(shù)民族聚居的地區(qū)，應(yīng)實行民族的區(qū)域自治，按照民族聚居的人口多少和區(qū)域大小，分別建立各種民族自治機關(guān)。凡各民族雜居的地方及民族自治區(qū)內(nèi)，各民族在當?shù)卣?quán)機關(guān)中均應(yīng)有相當名額的代表?！盵3]（P.366）

29日，“民族的區(qū)域自治”（簡稱“民族自治”）經(jīng)一屆全國政協(xié)全體代表充分討論，審議通過，成為新中國的重要政治制度。

“民族區(qū)域自治”明確了“民族自治”中涉及自治權(quán)的含混部分，將“自治”界定在區(qū)域內(nèi)，有了地域范圍的限制。這個地域就是中華人民共和國的某個區(qū)域。因而，當《共同綱領(lǐng)》確定后，相關(guān)的法律或法規(guī)，無不強調(diào)各民族自治區(qū)是中國領(lǐng)土的一部分，自治區(qū)政府是中央政府領(lǐng)導下的地方政府①。當然，民族區(qū)域自治的確定，也為新中國解決西藏地區(qū)的政治制度提供了法理依據(jù)。

（二）西藏要實行區(qū)域自治

從我們能查到的文獻看，中國共產(chǎn)黨較早明確提到解決西藏政治制度的公開資料是1945年7月22日《新華日報》社論《我們完全同意中山先生的民族政策》。

該社論引用馮玉祥1925年到蘇聯(lián)途經(jīng)外蒙時，對外蒙“獨立”的觀感，“我國政治未上軌道，不足以獲得蒙藏人民的依賴，卻是主要的內(nèi)在因素”。社論撰稿人據(jù)此闡述，認為解決外蒙古、西藏等“問題”，在于建立人民政府，“設(shè)使中國有真正的人民政府，或者說有真正的民主政府出現(xiàn)，認真執(zhí)行中山先生民族政策，無論外蒙、西藏，或其他任何少數(shù)民族都好，即使過去他們有獨立的事實或意向，到那時，我們依舊可能結(jié)成一個民主的民族大家庭的。正如中山先生所說‘主義大過武力，有公公正正的主義，不依靠武力去征服人，其他民族或其他國家，都會樂于和我們合作，共謀建國之道”②。細觀該社論的宗旨，是持孫中山的民族理論攻擊國民黨政權(quán)的相關(guān)政策。應(yīng)該說，社論的主旨在于宣傳中共的主張是“結(jié)成一個民主的民族大家庭的（人民政府）”，這就與后來建立統(tǒng)一的、多民族的國家（中國），包括統(tǒng)一西藏聯(lián)系起來。

1949年初，國民黨政權(quán)崩潰、共產(chǎn)黨掌握全國政權(quán)的趨勢已明確，包括西藏地區(qū)在內(nèi)各民族地區(qū)的建制及領(lǐng)導提上了中共領(lǐng)導人的考慮日程。2月6日，毛澤東會見蘇聯(lián)領(lǐng)導人米高揚時說到：我們準備給居住在中國西南部的西藏人民以自治權(quán)，表明了中共將允許西藏地區(qū)實行自治。

9月2日，解放軍即將進入西南地區(qū)，解放國土。新華社發(fā)表題為《決不容許外國侵略者吞并中國的領(lǐng)土——西藏》社論，宣布“中國共產(chǎn)黨是主張少數(shù)民族的自治，尊重各民族的宗教信仰、文化習慣的，凡是知道內(nèi)蒙解放區(qū)和甘肅已解放的回民區(qū)情形的人，已經(jīng)不再有懷疑了”[4]，闡明中共將在解放后的西藏地區(qū)實行民族自治。9月底《共同綱領(lǐng)》通過，民族區(qū)域自治成為了解放后西藏地區(qū)的政治制度，毛澤東據(jù)此對入藏的解放軍確定兩項原則：一是區(qū)域自治；二是不吃地方。

1950年初，進入西藏的任務(wù)已確定由西南方面承擔。1月15日，鄧小平接見十八軍高級干部時講：“解放西藏有軍事問題，需要一定之軍事力量，但軍事與政治比較，政治是主要的。從歷史上看，對西藏多次用兵未解決，而解決者多靠政治”?！罢邌栴}極為重要，主要是民族區(qū)域自治，政教分離，團結(jié)達、班兩派。”[2]（P.9）5月，西南局提出了十條談判的條件，將“實行西藏民族區(qū)域自治”列入了第二項[5]（P.19）。接著，解放軍在昌都戰(zhàn)役消滅藏軍主力后。按照中央的指示，停戰(zhàn)和談，爭取和平解放西藏。

為能體現(xiàn)民族區(qū)域自治，西南局及西康區(qū)委選擇西康藏族地區(qū)作為試點，創(chuàng)建了藏族自治區(qū)（今四川省甘孜藏族自治州），做出榜樣，以影響西藏上層及僧俗大眾，使其認識及接受區(qū)域自治制度。其間，周恩來照會印度政府，闡述中國政府將在西藏實行區(qū)域自治，“中國政府根據(jù)中國人民政治協(xié)商會議所通過的共同綱領(lǐng)的規(guī)定，承認中國境內(nèi)少數(shù)民族的區(qū)域自治，是在中國主權(quán)范圍之內(nèi)的自治”③。也就是說，民族區(qū)域自治不同于民族自治，其自治權(quán)是有限的，限于西藏地區(qū)；自治權(quán)是明確的，中國領(lǐng)土內(nèi)的區(qū)域自治。

1951年5月，經(jīng)過談判，西藏地方談判代表接受區(qū)域自治的條件，載之和平解放西藏的協(xié)議中（簡稱“十七條”）[5]（P.43）。接著，中央政府就著手在西藏建立自治區(qū)、實現(xiàn)民族區(qū)域自治。二、“先分后統(tǒng)”還是“和平統(tǒng)一” （一） “先分后統(tǒng)”還是“和平統(tǒng)一”

1952年，西藏局勢趨于穩(wěn)定，十世班禪及原行轅成員從內(nèi)地返回日喀則。不過，在固有地位及職權(quán)、稅收、差役與軍糧負擔等上與噶廈發(fā)生摩擦。其間，為組建西藏參觀團到北京等處參觀，認識祖國的變化，密切與中央政府關(guān)系，計晉美等表示班禪集團要單獨組團，公開了矛盾，分治意愿強烈。9月10日，西藏工委致電日喀則分工委：

班禪集團返回后藏，對于恢復固有地位職權(quán)，要求分治的思想很深固，與中央對于西藏行政統(tǒng)一的方針（原注，現(xiàn)在的西藏地方政府或?qū)淼奈鞑刈灾握Ｏ峦?，略）是相違背的。在中央代表機關(guān)西藏軍政委員會未成立前，有關(guān)西藏政治行政統(tǒng)一的問題，望多加注意，并在適當?shù)臅r機，遇到的具體問題，對班禪所屬干部多加進行統(tǒng)一的思想教育，逐漸克服分治（實際上是分裂）的思想。④

9月15日，日喀則分工委致電西藏工委，表達了班禪集團的相關(guān)意見后，對工委直接統(tǒng)一的意見提出不同意見：

西藏內(nèi)部行政上是要統(tǒng)一的，應(yīng)該統(tǒng)一的（是真正的統(tǒng)一），但如何達到統(tǒng)一，則需要經(jīng)過一個較長時間的過程（因為分治局面已有了三百年的歷史），需要創(chuàng)造一些有利于統(tǒng)一的準備條件。具體地說，必須等待西藏軍政委員會成立了，達賴、班禪雙方的負責官員都能參加進去，才能逐步達到政策、法令以至地方行政的統(tǒng)一。如果今天就提出“行政統(tǒng)一”問題，特別是要班禪集團在“行政”上“統(tǒng)一”于“現(xiàn)在的西藏地方政府”，我們認為不但為時過早，且會出亂子的。班禪集團不但不會接受，反而會認為我們偏向達賴集團，壓迫他們向達賴集團屈服，其結(jié)果是不僅要搞壞我們和班禪集團之間的關(guān)系，而且會加強達賴、班禪兩大集團之間的隔閡。因此，我們請工委、中央西南局關(guān)于中央對于西藏行政統(tǒng)一的方針、現(xiàn)在的西藏地方政府或?qū)淼奈鞑刈灾螀^(qū)給以合理的解釋，我們下邊好辦事情，否則會犯一系列的原則性的錯誤的。⑤

27日，在日喀則地區(qū)檢查工作的工委副書記范明亦為此事向西藏工委去電報，表達了類似的意見。

10月8日，西藏工委向日喀則分工委及范明等回電，指出西藏地區(qū)實現(xiàn)統(tǒng)一的重要性，而實現(xiàn)統(tǒng)一的關(guān)鍵在于“爭取達賴集團及搞好達賴集團和班禪集團的內(nèi)部團結(jié)問題”，指出“根據(jù)民族區(qū)域自治的綱要，后藏也無實施區(qū)域自治的理由⑥；從目前達賴集團情況來看，亦不能設(shè)想以班禪集團管轄地區(qū)首先實行區(qū)域自治來推動達賴集團的進步。你們認識了統(tǒng)一西藏的條件是統(tǒng)一于西藏軍政委員會（即中央代表機關(guān)）統(tǒng)一執(zhí)行協(xié)議和統(tǒng)一于進步方面，目前按照舊例，凡班禪集團的固有地位職權(quán)由中央代表直接管理，也是為了將來的統(tǒng)一是對的，但‘你們未認識到西藏民族內(nèi)部的團結(jié)和統(tǒng)一的重要性，將來還是要有西藏地方政府的政權(quán)或西藏自治區(qū)人民政府的。要達到這點，這是必須首先解決達賴集團與班禪集團的團結(jié)問題”。為了實現(xiàn)團結(jié)，應(yīng)該也必須重視爭取達賴集團的重要性，承認由達賴與班禪出面統(tǒng)一西藏民族的領(lǐng)導地位，“‘不能用分治的刺激形式影響達賴集團進步，即班禪行轅一切進步改革設(shè)施，還須注意照顧西藏全局”，等等⑦。

不過，工委的這份電報并沒有解決范明及日喀則分工委對之看法及相關(guān)要求，于是，引出10月23日范明致工委及給中央的電報，以及27日中央對工委的指示。前有說明，此略。

（二）中央決定“和平統(tǒng)一”

1952年10月27日，中央為西藏地區(qū)的統(tǒng)一發(fā)來指示。該指示除強調(diào)統(tǒng)一的西藏自治區(qū)是不可動搖的方針，還指出必須正視在西藏地區(qū)達賴的地位及影響都比班禪為高的事實，“因此在爭取和平解放西藏、和平統(tǒng)一西藏及和平解放西藏后，我們在西藏地區(qū)的各種工作政策，都不能不以爭取達賴集團為首要任務(wù)。凡有利于這個任務(wù)實現(xiàn)的事情，即應(yīng)堅決地去做（這里包括團結(jié)和斗爭兩個方面，但斗爭是為了團結(jié)，采取有理有利有節(jié)的原則，例如對‘人民會議的斗爭）。凡不利于這個任務(wù)實現(xiàn)的，即不應(yīng)當做或暫時不作（例如軍政委員會和改編藏軍是暫時不改的例子）。我們在班禪方面的工作，也必須照顧和服從這個首要任務(wù)，因此對班禪方面也不能只有團結(jié)而無必要的批評與斗爭。”[2]（P.64）

從中央的這份電報中，看不出有范明所說的批評張經(jīng)武、張國華等工委負責人的內(nèi)容；反之，中央堅定要求實現(xiàn)西藏和平統(tǒng)一、區(qū)域自治，強調(diào)“對于以爭取達賴集團為首要任務(wù)的方針，不可有所動搖”，肯定了西藏工委的構(gòu)想及作法，反對分治而直接統(tǒng)一。三、組建籌委會，建構(gòu)區(qū)域自治（一）變通規(guī)定，消除障礙

中央這一指示中強調(diào)的“統(tǒng)一的西藏自治區(qū)，是不可動搖的方針”及“對于以爭取達賴集團為首要任務(wù)的方針，不可有所動搖”這兩個方針，態(tài)度堅定，斬釘截鐵，“不可動搖”，暫時消除西藏工委內(nèi)的分歧。于是，促進達賴、班禪實現(xiàn)團結(jié)，共同領(lǐng)導，實現(xiàn)西藏統(tǒng)一成為此后的主要任務(wù)。

1953年3月，班禪堪布會議廳報請中央批準成立堪布會議廳委員會⑧。該委員會接受政務(wù)院領(lǐng)導，計晉美擔任主任委員，構(gòu)建起班禪集團控制日喀則部分地區(qū)的政權(quán)建制。

于是，西藏地區(qū)存在西藏地方政府⑨、班禪堪布會議廳委員會及昌都解放委員會三個地方政權(quán)。接下來的工作，通過建立西藏軍政委員會，實現(xiàn)統(tǒng)一領(lǐng)導。然后，在此基礎(chǔ)上，建立西藏自治區(qū)，完成區(qū)域自治的建設(shè)。

按照當時建立自治區(qū)的程序，先組織并召開協(xié)商會，商議相關(guān)事務(wù)，基本達成共識后，召開各族各界代表會議，制定章程，確定工作的內(nèi)容及目標，推選自治區(qū)政府領(lǐng)導人⑩。然而，受多方面因素的影響，當時西藏地區(qū)還不具備這些條件。1954年3月，毛澤東主席在審查《中華人民共和國憲法》（草案）時表示：

為了照顧少數(shù)民族，特別是西藏的情況，在草案第六十一條中寫了第三款，即：“各民族自治地方的自治機關(guān)的具體形式，按照實行區(qū)域自治的民族大多數(shù)人民的意愿規(guī)定?！爆F(xiàn)在西藏是達賴管事情，如按第六十一條第二款辦，就要開人民代表大會，選舉人民政府。這樣辦，恐怕達賴不干。他可以搬出我們和他訂的十七條協(xié)議，質(zhì)問我們。怎么辦？可以按照第三款辦事。搞人民政府不行，可以搞別的具體形式。達賴是活佛，是活神仙，不是人民選出來的?，F(xiàn)在想馬上選又不行，究竟搞個什么形式，由那里大多數(shù)人民的意愿決定。

根據(jù)西藏地區(qū)的具體情況，中央政府采取了變通方式，同意以西藏大多數(shù)人民的意愿決定當時西藏自治機關(guān)的具體形式。事實上，這項規(guī)定肯定及確立達賴喇嘛、班禪額爾德尼在當時西藏民眾中的特殊地位。為了建立自治區(qū)、實行區(qū)域自治，中央促進達賴與班禪實現(xiàn)團結(jié)，由他們共同領(lǐng)導西藏地區(qū)。

（二）促進團結(jié)，成立籌委會，和平統(tǒng)一

1954年7月，達賴喇嘛、班禪額爾德尼來到北京參加第一屆全國人民代表大會。達賴、班禪聯(lián)袂來京，表明他們愿意接受中央政府的領(lǐng)導，西藏是中國不可分割的一部分。

在京期間，毛澤東主席接見達賴、班禪時，提出西藏不成立軍政委員會，直接成立自治區(qū)籌備委員會。達賴喇嘛、班禪額爾德尼均表示接受該建議，同意建立自治區(qū)籌委會，從而消除了影響團結(jié)的障礙。

經(jīng)過中央領(lǐng)導的積極努力，11月4日國務(wù)院組織召開了中央方面、西藏地方政府、班禪堪布會議廳委員會及昌都人民解放委員會四個代表組的聯(lián)席會議，成立了籌備小組，商議建立自治區(qū)的具體事項。經(jīng)過數(shù)月的多次協(xié)商，該聯(lián)席會議制定及通過了籌委會的性質(zhì)及任務(wù)、籌委會人員組成、下設(shè)機構(gòu)，籌委會與政務(wù)院的隸屬關(guān)系，以及籌委會的財政等五個草案，建構(gòu)起西藏自治區(qū)的基本框架。

1955年3月9日，國務(wù)院第七次全體會議審議并通過《關(guān)于成立西藏自治區(qū)籌備委員會的決定》，說明和平解放后西藏社會的新變化，已不必成立軍政委員會而成立自治區(qū)籌備委員會，指出該籌委會受國務(wù)院的領(lǐng)導，是負責籌備成立西藏自治區(qū)的帶政權(quán)性質(zhì)的機關(guān)，主要任務(wù)是依據(jù)憲法的規(guī)定、和平解放西藏辦法的協(xié)議及西藏社會的實際，籌備在西藏實行區(qū)域自治；決定達賴喇嘛擔任籌委會主任、班禪額爾德尼任第一副主任，確定了籌委會委員的數(shù)量及各方的比例，擬設(shè)機構(gòu)及正副秘書長人選，等等[5]（P.126-128）。達賴喇嘛及班禪額爾德尼等均表示贊同，衷心接受。

1956年4月20日，國務(wù)院通過了西藏自治區(qū)籌委會委員名單；22日，籌委會在拉薩成立，標志著西藏地區(qū)基本實現(xiàn)了統(tǒng)一。

（三）籌委會的組成及特點

受歷史因素、工作基礎(chǔ)等的制約，當時自治區(qū)籌委會還是統(tǒng)一協(xié)商的帶政權(quán)性質(zhì)的機構(gòu)。在其下面，仍然保留西藏地方政府、班禪堪布會議廳委員會和昌都解放委員會。這三個機構(gòu)除接受自治區(qū)籌委會的領(lǐng)導開展各項工作外，在其他行政事務(wù)上，還保持一定的獨立性，而且它們又必須接受國務(wù)院的直接領(lǐng)導，呈現(xiàn)出既有統(tǒng)一領(lǐng)導、又有獨立性的幾個政權(quán)并存的局面[2]（P.92），有待逐步統(tǒng)一和完善。

當時，籌委會及各級政權(quán)的多數(shù)官員仍由貴族或民族上層擔任，接受中央政府的領(lǐng)導，沿襲傳統(tǒng)的統(tǒng)治方式。

（四）“大下馬”及影響

在自治區(qū)籌委會成立的同時，曾擬開展的民主改革又影響到西藏地區(qū)的局勢。

開展社會改革是1950年5月西南局提出與西藏地方政府的談判條件之一，載之“十七條協(xié)議”中，說明達賴喇嘛、地方政府及僧俗上層認可了社會改革，至少在形式上表示了同意。

從1954年起，改革的話題在西藏各界廣泛議論，逐步形成熱潮。這之中既有毛澤東主席向西藏一些人士吹了些“風”；也有西藏工委的要求，還有達賴喇嘛、班禪額爾德尼的表態(tài)，等等。如在1956年4月自治區(qū)籌委會成立大會上，達賴喇嘛、班禪額爾德尼在發(fā)言中，雖對改革的進度及層次等認識不同，但他們均表達了對改革的認可。這些現(xiàn)象寓意改革似乎順理成章，即將開展。當時，西藏工委為盡快開展改革，從內(nèi)地征調(diào)大量干部，在藏區(qū)選拔積極分子，積極培養(yǎng)，宣傳造勢，等等?？墒?，一旦真要實施改革，一些民族上層的看法則發(fā)生變化，惶恐不安，甚至反對，人心惶惶，社會不穩(wěn)。

鑒于改革的條件尚不成熟，中央審時度勢，決定暫緩改革。8月18日，毛主席致信達賴喇嘛，“西藏自治區(qū)籌備委員會已經(jīng)成立，得到各族人民的擁護，大家滿意。西藏社會改革問題。聽說已經(jīng)談開了，很好，現(xiàn)在還不是實行改革的時候。大家談一談，先作充分的精神上的準備，等到大家想通了，各方面都安排好了，然后再做，可以少出亂子，最好是不出亂子”。表明他對西藏工作的要求是努力建設(shè)及健全籌委會，暫緩改革。接著，中央指示西藏工委，暫停改革試點，調(diào)整或緊縮改革的宣傳，待條件成熟后再考慮改革，等等[2]（P.99）。

1957年3月5日、6日及8日，中央書記處為解決西藏問題連續(xù)召開擴大會議，作出了西藏工作“大下馬”決策：精簡機構(gòu)，壓縮人員，除保留昌都、江孜、日喀則三個工委外，其他工委均撤銷；除昌都地區(qū)外，其他宗（縣）級辦事處也要撤銷；4.5萬干部、學員及工人減至0.37萬人；駐藏解放軍從4萬減至1.8萬，將已建成的農(nóng)業(yè)試驗場、獸防隊、醫(yī)院、藏干校、小學、電影隊、文工隊、發(fā)電廠、鐵工廠、血清廠等交自治區(qū)籌委會；中央政府只管外交和國防，以保障公路運輸、統(tǒng)戰(zhàn)工作，培養(yǎng)民族干部為重點。

當時，在自治區(qū)籌委會中，舊西藏地方政府占主導部分，控制了主要部門和絕大多數(shù)地方。六年內(nèi)不開展改革，相關(guān)工作“大下馬”，把工廠、學校、醫(yī)院等交給籌委會，撤銷部分機構(gòu)、撤除干部、工人等，就是說西藏地區(qū)由籌委會，主要由舊地方政府管理與運作，“區(qū)域自治”。

（五）“區(qū)域自治”設(shè)有“條件”

盡管中央作出西藏工作“大下馬”、由籌委會管理等，“區(qū)域自治”，但這“區(qū)域自治”是有條件的，具體內(nèi)容是：

首先，“自治”有區(qū)域的范圍。遵循屬地管理的原則，西藏地方不能介入其他藏區(qū)，干涉包括民主改革在內(nèi)的各項事務(wù)。1957年5月14日，中共向西藏工委發(fā)出工作指示，并要求工委轉(zhuǎn)告地方政府：

在西藏地區(qū)至少六年不進行改革，但是在四川和云南藏族地區(qū)則必須采取和平改革的方式，繼續(xù)進行和完成民主改革，這都是中央已經(jīng)確定的方針。過去西藏一部分上層分子曾經(jīng)反對四川省藏族地區(qū)的民主改革，估計今后他們還可能進一步提出反對在那里進行改革的意見。對于他們這種意見，應(yīng)該嚴正地加以解釋，必須向他們說清楚，西藏地區(qū)是根據(jù)憲法實行區(qū)域自治的，國務(wù)院根據(jù)西藏的歷史情況已經(jīng)決定西藏自治區(qū)包括昌都在內(nèi)，在這各個區(qū)域內(nèi)，西藏人民有自己管理內(nèi)部事務(wù)的權(quán)利。其他藏族地區(qū)和西藏的歷史情況不同，分別屬于省分，并且早已分別單獨建立了自治地方，在這些自治地方的內(nèi)部事務(wù)，也應(yīng)該由那里的人民自己管理。四川省藏族地區(qū)的民主改革就是根據(jù)那里的實際情況和當?shù)厝嗣竦囊庠高M行的，西藏人士不應(yīng)該根據(jù)西藏地區(qū)的情況和沿用西藏的事例對四川省藏族地區(qū)的民主改革加以干涉。[5]（P.199）

該指示再次明確民族區(qū)域自治中的區(qū)域限定了范圍，自治權(quán)只能在該區(qū)域內(nèi)行使。即使同一民族，也要遵循屬地管理的原則，西藏地方政府不能越俎代庖，干預(yù)其他地區(qū)的事務(wù)。

其次，西藏地方不能發(fā)生大面積、大規(guī)模的叛亂，反對中央政府。

中央決定暫停改革、實行“大下馬”，西藏地區(qū)由籌委會，實際上由地方政府等管理，“一國兩制”，但要求不能發(fā)生叛亂，反對中央政府。1958年10月，中央指示西藏工委，“對于改革問題。如果不是西藏和昌都發(fā)生全面性的叛亂，我們六年不改的方針是不改變的，不可采取零零星星的‘那（哪）里叛亂，就在那里改革的辦法，否則對全局是不利的”?！暗珶o論形勢怎樣發(fā)展，我們都必須在政治和軍事各方面作充分的準備，以便在局部性叛亂發(fā)展成為全面性的叛亂時，堅決平息叛亂，徹底解放西藏的勞動人民”等等。這番指示清楚地表明中央政府堅守的“底線”，實行區(qū)域自治的地方不能發(fā)動叛亂、反對中央。

還有，藏鈔及銀元等不能在其他藏區(qū)流通，走私品不能借道流進內(nèi)地。

之前，考慮到西藏的特殊社會環(huán)境，按照“慎重穩(wěn)進”的工作方針，早已確立法幣地位的人民幣沒有在此地使用。1955年1月，達賴喇嘛與阿沛·阿旺晉美向中央政府提出：請中央財政提供400萬銀元交西藏地方政府兌換收回藏鈔，中央財政每年提供70萬銀元補助西藏解決赤字，借助銀元流通，西藏逐漸過渡到單一使用人民幣。國務(wù)院同意這要求，投入銀元支持換回藏鈔或補貼赤字?？墒?，地方政府沒有履行承諾，回收藏鈔，卻利用這些銀元及內(nèi)地藏區(qū)僧俗民眾因“朝佛”販運而來的大量金銀，從印度走私商品，販運內(nèi)地，輾轉(zhuǎn)牟利，影響經(jīng)濟。

既然中央政府決定在政治上“大下馬”，在經(jīng)濟上也應(yīng)有所動作，加以限制，規(guī)定藏鈔及銀元只能在西藏流通，不能在其他藏區(qū)流通；其他各區(qū)僧俗民眾等借“朝佛”名義販來的銀元或黃金，要限制數(shù)量，經(jīng)人民銀行轉(zhuǎn)賬，掌握數(shù)量，明確流向；走私商品，只能在西藏地區(qū)銷售，嚴禁進入內(nèi)地各省，影響社會經(jīng)濟，等等。四、平息叛亂，建立自治區(qū)，實現(xiàn)新的區(qū)域自治（一）平息叛亂，解散噶廈，改組籌委會

然而，少數(shù)上層等不聽中央的指示，無視“區(qū)域自治”中的限制條件，繼續(xù)支持其他藏區(qū)的武裝叛亂，慫恿和支持流入西藏地區(qū)的外來叛亂分子成立組織，流竄作案。

1959年3月中旬，舊西藏地方政府竟然聲稱西藏已“獨立”，發(fā)動全面叛亂，分裂國家，對抗中央政府，背離了設(shè)置的條件，超越了底線，“西藏噶廈政府已經(jīng)撕毀協(xié)議，叛變祖國，發(fā)動西藏的全面叛亂。局勢迫使我們提前同西藏上層反動分裂分子進行決戰(zhàn)，進行一次徹底解決西藏問題的平息叛亂的戰(zhàn)爭”[5]（P.203），迫使人民政府采取行動，平息叛亂，制止分裂。

平息叛亂后，中央政府解散了舊西藏地方政府，改組自治區(qū)籌委會，行使人民政府的職能，開展民主改革，開始了共產(chǎn)黨領(lǐng)導的新區(qū)域自治。再經(jīng)數(shù)年的工作，1965年9月，成立了西藏自治區(qū)，完成了區(qū)域自治的制度建設(shè)，行使有中國特色的自治職權(quán)。

（二）對西藏區(qū)域自治的認識

民族區(qū)域自治是中央人民政府在和平解放后西藏地區(qū)建設(shè)的政治制度。中央之所以采用這項政治制度，既有民族因素、歷史原因等，更有現(xiàn)實的考量，是從實際出發(fā)而選擇實施的。我國的民族自治區(qū)是中國領(lǐng)土的不可分離的一部分，是區(qū)域自治與民族自治的結(jié)合，兼顧并維護民族及區(qū)域的利益，自治區(qū)政府是中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導下的一級地方政權(quán)。

在西藏地區(qū)的區(qū)域自治上，中央確定達賴第一，班禪第二，“對于以爭取達賴集團為首要任務(wù)的方針，不可有所動搖”[2]（P.65），中央之所以否定“先分治后統(tǒng)一”的途徑，還將昌都地區(qū)劃入自治區(qū)內(nèi)，完成了西藏地區(qū)的統(tǒng)一。這些作法固然有正視及考量達賴集團的實力及影響等因素，但主要是爭取和團結(jié)達賴集團，反帝愛國，制止分裂。

實行區(qū)域自治是有“條件”。“條件”就是愛國與統(tǒng)一，在中國領(lǐng)土內(nèi)的區(qū)域自治，地方接受中央的領(lǐng)導。以上史事反映，西藏區(qū)域自治經(jīng)歷了從達賴集團等管理到新型民族干部領(lǐng)導的過程，就充分說明了這點：

在西藏，同在其他少數(shù)民族地區(qū)一樣，應(yīng)當堅決實現(xiàn)中央人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導下的民族區(qū)域自治。原西藏地方政府和上層反動集團妄想實現(xiàn)所謂“西藏獨立”，因而積極反對民族區(qū)域自治，現(xiàn)在隨著原西藏地方政府的解散和西藏上層反動集團叛亂的失敗，已經(jīng)有可能在實行人民解放軍軍事管制的同時，在西藏自治區(qū)籌備委員會領(lǐng)導之下，逐步建立西藏自治區(qū)的各級地方行政機構(gòu)和藏族人民的自衛(wèi)武裝，并且開始執(zhí)行自治職權(quán)。西藏自治區(qū)的各級地方行政機構(gòu)，都應(yīng)當有廣大人民的代表和各階層愛國人士的代表參加。[5]（P.218）

撤銷舊西藏地方政府等，建立各級人民政權(quán)，建設(shè)及健全區(qū)域自治，新的區(qū)域自治制度不同于過去，由貴族、領(lǐng)主等的領(lǐng)導轉(zhuǎn)至農(nóng)牧民出身的新型民族干部等的管理，政權(quán)機構(gòu)設(shè)置等發(fā)生相應(yīng)的變化，實現(xiàn)黨的領(lǐng)導。因而，我們認為對西藏區(qū)域自治的制度設(shè)置及領(lǐng)導者委任等，應(yīng)做歷史分析，注意變化，分析緣由。

注釋：

①如《中華人民共和國民族區(qū)域自治實施綱要》（1952年2月）第二條規(guī)定“各民族自治區(qū)統(tǒng)為中華人民共和國領(lǐng)土的不可分割的一部分。各民族自治區(qū)的自治機關(guān)統(tǒng)為中央人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導下的一級地方政權(quán)，并受上級人民政府的領(lǐng)導。”因在《中華人民共和國憲法》（1954年）制定前，各地民族聚居區(qū)，無論大小，都稱“民族自治區(qū)”。《憲法》規(guī)范了行政級別，規(guī)定自治區(qū)（?。?、自治州（專區(qū)）和自治縣的不同級別。故之前制定的《民族區(qū)域?qū)嵤┚V要》要用“統(tǒng)為”兩字。

②《新華日報》1945年7月22日社論《我們完全同意中山先生的民族政策》，引自格桑澤仁《邊人芻言》。

③《中華人民共和國中央人民政府對印度共和國政府關(guān)于西藏問題的照會的答復》，《建國以來周恩來文稿》，第3冊，第505頁。這幾句話是周恩來親筆加入照會內(nèi)的。

④西藏自治區(qū)檔案館藏1952年9月10日西藏工委致日喀則分工委電報。

⑤ 西藏自治區(qū)檔案館藏1952年9月15日日喀則分工委致西藏工委電報。

⑥《中華人民共和國民族區(qū)域自治實施綱要》第四條對建立民族自治區(qū)規(guī)定是“（一）以一個少數(shù)民族聚居區(qū)為基礎(chǔ)而建立的自治區(qū)。”西藏工委據(jù)此指在一種民族聚居區(qū)不能設(shè)立兩個同一民族自治區(qū)。

⑦西藏自治區(qū)檔案館藏1952年10月8日西藏工委致日喀則分工委電報。

⑧班禪堪布會議廳藏文“郎馬崗”，直譯內(nèi)務(wù)處，由六世班禪額爾德尼于乾隆三十年（1765年）建立，主要管理及處理與班禪有關(guān)的日常事務(wù)。1939年，九世班禪進入內(nèi)地，為對外聯(lián)系，將將“郎馬崗”譯作班禪堪布會議廳。1953年，十世班禪回到西藏，噶廈退還了日喀則附近兩三個宗。于是，堪布會議廳因管理地方事務(wù)，擴大規(guī)模，增加人員，改稱班禪堪布會議廳委員會。參見劉家駒：《班禪堪布會議廳職能的形成》，《巴塘縣文史資料》，第2輯。

⑨本文所講的西藏地方政府指舊地方政府，藏語稱“噶廈”。

⑩其后，《中華人民共和國民族區(qū)域自治實施綱要》對之歸納：“各民族自治區(qū)自治機關(guān)的建立，應(yīng)依據(jù)民主集中制和人民代表大會制的基本原則?！保ǖ谑粭l）

毛澤東《西藏自治機關(guān)的具體形式由西藏大多數(shù)人民的意愿決定》，《西藏工作文獻選編》，第104頁。1954年9月15日，在一屆全國人大全體會議上，劉少奇在《關(guān)于中華人民共和國憲法草案的報告》中對此作了說明。全國人大采納了毛澤東主席這項建議，列入《中華人民共和國憲法》（1954年）第二章第五節(jié)第六十七條。

達賴喇嘛說：“根據(jù)毛主席的深邃指示，有關(guān)西藏內(nèi)部的事務(wù)上，關(guān)于西藏地方政府、班禪堪布會議廳委員會和昌都地區(qū)人民解放委員會統(tǒng)一成立自治區(qū)籌備委員會，西藏地方政府和班禪堪布會議廳委員會請求國務(wù)院幫助建設(shè)的事項、西藏地方政府同班禪堪布會議廳委員會雙方協(xié)商解決了多年間未解決的懸案問題，西藏地方政府的紙幣問題、改編藏軍問題等、請求幫助的事項，可以在今天的會議上經(jīng)過討論、修正，做出決定，我們將愉快地擁護和遵照這些決定，加強各兄弟民族間，尤其是漢藏民族間，以及西藏人民內(nèi)部的團結(jié)，圓滿地進行建設(shè)西藏的工作。西藏人民將和全國各兄弟民族人民一道，盡一切力量為建設(shè)偉大的祖國、保衛(wèi)世界和平、反對美帝國主義的侵略戰(zhàn)爭、解放我國的領(lǐng)土臺灣而奮斗?！薄对趪鴦?wù)院全體會議第七次會議上達賴喇嘛·丹增嘉措的講話》，《人民日報》1955年3月13日。班禪額爾德尼說：“由于毛主席對西藏人民和我們的親切關(guān)懷和指示，以及各位首長的具體幫助，經(jīng)過了四十余天的協(xié)商討論，順利地解決了西藏今后的統(tǒng)一問題，確定了成立西藏自治區(qū)籌備委員會，并明確了自治區(qū)籌備委員會的性質(zhì)、任務(wù)和組織機構(gòu)等問題，同時還解決了我們過去沒有解決的歷史懸案問題。這些較為復雜的問題的解決，對我們西藏內(nèi)部進一步的團結(jié)和整個西藏建設(shè)事業(yè)的發(fā)展，奠定了良好的基礎(chǔ)和新的開端，對今后西藏團結(jié)的發(fā)展，是會起很大的作用的……我們今后要要這個新的基礎(chǔ)上，堅決遵守毛主席的指示‘互相信任，互相尊重，互相讓步，互相幫助的精神，來進一步做好團結(jié)，并遵循新中國憲法所指示的方向和道路前進，徹底執(zhí)行和平解放西藏辦法的協(xié)議，積極地做好西藏自治區(qū)籌備委員會的工作?？傊?，我們堅決以實際行動，加倍地做好建設(shè)新西藏的工作，來答謝毛主席、各位首長和祖國人民對我們的期望和信任?！薄栋喽U額爾德尼·卻吉堅贊的講話》，《人民日報》1955年3月13日。

《西南局關(guān)于與西藏地方政府談判條件的意見》，《西藏工作文獻選編》，第19頁。該談判條件原是“有關(guān)西藏的各項改革事宜，完全根據(jù)西藏人民的意志，由西藏人民采取協(xié)商方式加以解決”。毛主席在審查該條時，特別將后一句改為“由西藏人民及西藏領(lǐng)導人員采取協(xié)商方式解決”。

關(guān)于毛澤東主席向西藏一些人士“吹”的改革風，參見《接見西藏地區(qū)參觀團、西藏青年參觀團負責人等的談話》等文（均載中央文獻研究室等編《毛澤東西藏工作文選》，中央文獻出版社等，2008年）。

如1956年11月29日達賴喇嘛曾對周恩來總理說：“本來籌委會是我們實現(xiàn)‘當家作主的權(quán)利的開始，而目前許多人對‘當家作主這個概念還是模糊的。缺點還表現(xiàn)在若干問題要求過急，譬如培養(yǎng)干部問題本是是必須做的事情，只有培養(yǎng)出大批的本民族干部，才能做好當?shù)氐母黜椆ぷ?，但由于操之過急，因而在吸收和動員干部時形成了強迫動員?！薄吨芏鱽硗_賴談話記錄》（1956年11月29日），西藏自治區(qū)黨史辦公室編《周恩來與西藏》，中國藏學出版社，1998年，第142頁。

《給達賴喇嘛的信》，《毛澤東西藏工作文選》，第154頁。同年8月24日，劉少奇給達賴喇嘛的信中也提到“社會改革要根據(jù)西藏的具體情況，一步一步地去做，而不要操之過急”。劉少奇《給達賴喇嘛的信》，《西藏工作文獻選編》，第181頁。

關(guān)于西藏自治區(qū)（籌）的范圍及屬地管理，1957年8月周恩來與阿沛·阿旺晉美談話時再次重申，“西藏自治區(qū)的范圍是前、后藏加昌都。這樣改革也可以分別進行，四川搞四川的，青海搞青海的，也不至影響到西藏”。《周恩來總理和阿沛·阿旺晉美談話紀要》，西藏自治區(qū)黨史資料征集委員會等編《平息西藏叛亂》，西藏人民出版社，1995年，第124頁。

《中央關(guān)于當前西藏工作中幾個問題的指示》（1958年10月11日），西藏自治區(qū)黨史資料征集委員會等編《平息西藏叛亂》，西藏人民出版社，1995年，第68-69頁。

1957年11月，中央下達關(guān)于嚴格管理外國貨物經(jīng)由西藏流入各省區(qū)的指示，國務(wù)院制定并下達管理的暫行辦法。在審批該文件時，鄧小平說：“中央規(guī)定西藏六年不進行民主改革，但對于經(jīng)西藏的走私活動，我們?nèi)绻还?，會影響四川、青海、云南、陜西、甘肅，以至新疆?！鼻宄砻髦醒雽Ξ敶说膽B(tài)度?！多囆∑侥曜V》（1904-1974），下冊，第1399頁。

《中華人民共和國國務(wù)院命令》（1959年3月28日），《平息西藏叛亂》，第136頁。同年6月，昌都解放委員會改為昌都專區(qū)；10月，自治區(qū)籌委會指示各地建立縣、區(qū)及鄉(xiāng)等各級政權(quán)；1961年4月，自治區(qū)籌委會同意班禪堪布廳委員會的請求，撤銷該廳委員會，并報請國務(wù)院批準，實現(xiàn)了西藏地區(qū)的制度統(tǒng)一。

早在1952年初，政務(wù)院就是法規(guī)形式確定：“各民族自治區(qū)統(tǒng)為中華人民共和國的不可分離的一部分。各民族自治區(qū)的自治機關(guān)統(tǒng)為中央人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導下的一級地方政權(quán)，并受上級人民政府的領(lǐng)導?！币姟吨腥A人民共和國民族區(qū)域自治實施綱要》第二條。

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收稿日期：2013-09-20責任編輯：許瑤麗