張立軍

【摘要】國家助學(xué)貸款經(jīng)過15年的探索和完善，政府已逐漸在政策制定、機構(gòu)建設(shè)、財政貼息、風(fēng)險分擔(dān)等方面起到主導(dǎo)作用。但從助學(xué)貸款制度可持續(xù)發(fā)展的角度看，政府在資格審核、畢業(yè)后監(jiān)管、法律保障等方面還存在較大缺位，本文建議政府采取建立家庭收入信息系統(tǒng)，完善借款人追蹤機制，并制定助學(xué)貸款專項法律等措施來保障助學(xué)貸款的持續(xù)、健康和穩(wěn)定發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】助學(xué)貸款 可持續(xù)發(fā)展 政府作用

國家助學(xué)貸款制度是在我國高等教育大眾化背景下為解決大學(xué)生“上學(xué)難”問題而實行的一項重要舉措，也是我國高等教育健康發(fā)展的重要保障。國家助學(xué)貸款是政府主導(dǎo)、銀行參與、為資助經(jīng)濟困難大學(xué)生完成學(xué)業(yè)的一種政策性貸款業(yè)務(wù)。根據(jù)公共產(chǎn)品理論，國家助學(xué)貸款是一項既有外溢的社會效益、又有排他的個人效益的準公共產(chǎn)品，為避免其市場失靈，政府干預(yù)是必然選擇。

一、政府已發(fā)揮的作用

我國從1999年開始試點國家助學(xué)貸款，2000年在全國推行，2007年開始步入快速發(fā)展軌道。到目前為止，已累計資助學(xué)生1010多萬人，累計發(fā)放貸款980多億元，基本實現(xiàn)了“應(yīng)貸盡貸”和“全覆蓋”目標，貸款申請與受理、財政貼息、風(fēng)險分擔(dān)等制度也基本穩(wěn)定，這其中，政府發(fā)揮了關(guān)鍵的主導(dǎo)作用，主要體現(xiàn)在以下兩個方面。

（一）組織推動作用

國家助學(xué)貸款從無到有，從試點探索到調(diào)整完善，每個環(huán)節(jié)都離不開政府的組織推動。一是政府主導(dǎo)建立了基本的助學(xué)貸款制度。在助學(xué)貸款發(fā)展的15年時間里，僅中央政府層面就出臺了21份文件，包括“關(guān)于國家助學(xué)貸款的管理規(guī)定（試行）”、“國家助學(xué)貸款管理操作規(guī)程（試行）”、“關(guān)于進一步完善國家助學(xué)貸款工作若干意見的通知”等主要政策文件。這些文件對助學(xué)貸款的承辦主體、資助范圍、貸款條件、財政貼息、貸款回收、風(fēng)險補償?shù)榷甲隽嗣鞔_規(guī)定，逐步形成了較為完善的制度體系。二是政府主導(dǎo)建立了基本的組織體系。2007年教育部、財政部聯(lián)合下發(fā)“關(guān)于要求縣級教育行政部門成立學(xué)生資助管理中心的緊急通知”，要求各縣（市、區(qū)）教育行政部門盡快成立學(xué)生資助管理中心，配備專職工作人員，并安排相應(yīng)的業(yè)務(wù)經(jīng)費。到目前為止，全國共成立地市級資助中心257個，縣級資助中心2220個，在編工作人員4929名，各級高校也相應(yīng)成立了高校學(xué)生資助中心。這些資助中心的成立，穩(wěn)定了學(xué)生資助工作隊伍，為助學(xué)貸款的“全覆蓋”建立強大的組織體系。

（二）財政支持作用

政府除發(fā)揮組織推動作用外，還積極發(fā)揮財政手段，促進助學(xué)貸款機制的完善。一是建立并完善了財政貼息機制。在助學(xué)貸款試點初期，政府不承擔(dān)任何財政貼息，在校期間和畢業(yè)后的利息均由借款學(xué)生及其家庭承擔(dān)。但隨著與銀行、高校等主體的博弈，政府開始對貸款利息進行補貼，一開始僅對學(xué)生在校期間的利息補貼一半，2004年后開始全部承擔(dān)在校期間的貸款利息。據(jù)統(tǒng)計，最近幾年中央和地方財政每年大約為在校生支付利息19億元。二是建立并完善了風(fēng)險分擔(dān)機制。2004年之前，助學(xué)貸款的所有風(fēng)險均在銀行一方，政府不承擔(dān)任何貸款風(fēng)險，這導(dǎo)致了銀行“惜貸”、“拒貸”等現(xiàn)象頻發(fā)。2004年后政府開始擔(dān)當(dāng)起助學(xué)貸款風(fēng)險分擔(dān)者的角色，建立了風(fēng)險補償金制度。風(fēng)險補償金的額度按當(dāng)年貸款發(fā)放額的一定比例確定。建立之初，風(fēng)險補償金的比例通過招標確定（上限為15%），并由財政部門和高校各承擔(dān)50%。這一方面加大了高校的財政負擔(dān)，另一方面由于政府確定的風(fēng)險補償金的比例上限與銀行投標的比例相差甚遠，導(dǎo)致“流標”現(xiàn)象頻發(fā)。2007年后，政府大力推動生源地信用助學(xué)貸款，將風(fēng)險補償金的比例確定為15%，并由財政全額承擔(dān)，釋放了高校的壓力，降低了銀行風(fēng)險，大大促進了助學(xué)貸款的快速發(fā)展。

二、尚存在的政府缺位

盡管政府已在體制建設(shè)、財政補貼、風(fēng)險分擔(dān)等方面發(fā)揮了主導(dǎo)作用，促進了助學(xué)貸款在量上實現(xiàn)了“應(yīng)貸盡貸”，在面上實現(xiàn)了“全覆蓋”，但從維持助學(xué)貸款可持續(xù)發(fā)展的“質(zhì)”的角度看，政府尚存在許多缺位，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）資格審核缺乏標準，公共資源擠占嚴重

目前，無論是高校助學(xué)貸款還是生源地助學(xué)貸款，對于申請人“家庭經(jīng)濟困難”的判斷主要依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)/街道辦事處和村委會/居委會出具的貧困證明，而村委會/居委會開具貧困證明缺乏具體的依據(jù)和衡量標準，且不需要承擔(dān)責(zé)任。所以，只要提出申請，基層組織均會開具貧困證明，結(jié)果導(dǎo)致部分學(xué)生“搭便車”變成了“貧困生”，無償占用了國家本身就很匱乏的資助資源。2007年，國家助學(xué)貸款制度步入穩(wěn)定發(fā)展階段，每年申請人數(shù)均有大幅增加，尤其是最近幾年，為實現(xiàn)“應(yīng)貸盡貸”目標，審核條件比較寬松，只要不存在虛假信息，基本都能通過審核，導(dǎo)致越來越多的冒牌“貧困生”騙取貸款和財政貼息。如果政府不及時遏制這種擠占公共資源“搭便車”的現(xiàn)象，久而久之，國家助學(xué)貸款規(guī)模將像“滾雪球”一樣迅速膨脹，政府的財政貼息和風(fēng)險補償金壓力將迅速加重，嚴重時會導(dǎo)致財政貼息和風(fēng)險補償資金的拖欠。2012年就曾出現(xiàn)9個省拖欠財政貼息和風(fēng)險補償金的問題，這種現(xiàn)象發(fā)展到一定程度，將嚴重影響國家助學(xué)貸款的健康穩(wěn)定發(fā)展。

（二）畢業(yè)后監(jiān)管缺位，違約追債成本較高

國家助學(xué)貸款屬于政策性個人信用貸款，借款人及家庭無需任何抵押和保證。由于借款學(xué)生畢業(yè)后流動性大，工作不確定，聯(lián)系方式經(jīng)常變化，銀行的貸后監(jiān)管幾乎無法執(zhí)行，完全靠借款人的自覺和信用意識還款。在目前借款人信用意識還非常淡薄的情況下，還款率很難保證。盡管中國人民銀行已經(jīng)將助學(xué)貸款的違約記錄與個人征信系統(tǒng)實現(xiàn)了對接，借款學(xué)生的違約行為將對其房貸、車貸等信用活動產(chǎn)生影響，但這些措施均是事后糾錯，對于畢業(yè)后暫時不貸款的借款人來說，威懾力有限。一旦借款人出現(xiàn)違約，由于貸款額度小，追債成本高，銀行一般通過電話催收，很難上門追債，而協(xié)助銀行追債的學(xué)生資助中心由于“人員少、工作量大、成本高”的緣故也無法“走鄉(xiāng)串戶”地催收。根據(jù)現(xiàn)行的助學(xué)貸款制度設(shè)計，借款人違約后，銀行可動用風(fēng)險補償金彌補損失，但風(fēng)險補償金的比例只有貸款總額的15%，如果發(fā)生大面積違約，風(fēng)險補償金難以覆蓋損失時，銀行將停止貸款發(fā)放，這對國家助學(xué)貸款的持續(xù)健康發(fā)展構(gòu)成了很大威脅。

（三）缺乏法律保障，商業(yè)銀行的逐利性與助學(xué)貸款的政策性矛盾

國家助學(xué)貸款是政策性很強的信用貸款，但至今沒有一句法律條文對其政策性給予保障，在各部委下發(fā)的各種文件中也沒有相關(guān)表述。現(xiàn)有的助學(xué)貸款承辦機構(gòu)均為商業(yè)銀行，法律上受《商業(yè)銀行法》的管轄，以“安全性、流動性、效益性為經(jīng)營原則”，《商業(yè)銀行法》強調(diào)“商業(yè)銀行貸款，借款人應(yīng)當(dāng)提供擔(dān)?！?，“商業(yè)銀行開展信貸業(yè)務(wù)，應(yīng)當(dāng)嚴格審查借款人的資信，實行擔(dān)保，保障按期收回貸款”，而助學(xué)貸款業(yè)務(wù)是信用貸款，借款人無需擔(dān)保，且不需要審核其資信情況，更不需要評價其還款能力，這從一定程度上違反了《商業(yè)銀行法》。銀行監(jiān)管機構(gòu)對助學(xué)貸款業(yè)務(wù)進行監(jiān)管時也缺乏法律依據(jù)，無所適從，從長期看，這不利于助學(xué)貸款的持續(xù)健康發(fā)展。

三、完善政府作用的建議

政府主導(dǎo)是國家助學(xué)貸款健康發(fā)展的關(guān)鍵因素。為促進助學(xué)貸款的可持續(xù)發(fā)展，解決貸款資格審核模糊、畢業(yè)后監(jiān)管不到位、缺乏法律保障等問題，本文建議政府從以下幾個方面推動完善助學(xué)貸款制度。

（一）建立家庭收入信息系統(tǒng)，制定貧困生衡量標準

造成借款人資格審核標準模糊的原因主要有兩個方面：一是銀行和資助中心人員無法掌握借款人家庭真實收入情況；二是缺乏衡量貧困生的“硬性標準”。鑒于當(dāng)前我國家庭收入統(tǒng)計制度不完善的實際情況，本文建議政府依托現(xiàn)有的低保信息系統(tǒng)、稅務(wù)部門的個人所得稅系統(tǒng)和即將建立的不動產(chǎn)登記查詢系統(tǒng)，首先將收入較低和較高兩種家庭情況掌握清楚，城鎮(zhèn)居民中大部分中等收入家庭的情況也基本能靠這三個系統(tǒng)數(shù)據(jù)掌握清楚，農(nóng)村居民中中等收入和較高收入的家庭情況建議政府逐步完善，可借鑒現(xiàn)有的農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)登記經(jīng)驗逐步推進。只有建立起了全國統(tǒng)一的家庭收入信息系統(tǒng)，借款人的資格審核才有可靠的依據(jù)。另外，由于我國地區(qū)、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，建立全國統(tǒng)一的貧困生標準既不科學(xué)也不適用，本文建議中央政府根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展程度制定有差別的貧困生衡量標準，供銀行和資助中心參照，同時也為銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)提供監(jiān)管標準，更好地發(fā)揮公共財政資源的資助效益。

（二）完善借款人追蹤機制，加大貸款違約成本

助學(xué)貸款開展的初期僅有高校助學(xué)貸款，2004年第一批貸款學(xué)生畢業(yè)，進入學(xué)生自主還本付息的高峰，全國的違約率在20%以上，主要原因是信用制度不健全，違約成本很低。從2011年開始，助學(xué)貸款的違約記錄與人民銀行的個人征信系統(tǒng)實現(xiàn)了對接，通過各種渠道的宣傳教育，借款學(xué)生的信用意識開始增強，但仍然有許多學(xué)生認為歸還貸款只是道德問題，并沒有認識到還款行為的法律約束性。本文建議政府借鑒英國經(jīng)驗，將助學(xué)貸款還款和個人所得稅捆綁，將個人所得稅系統(tǒng)引入助學(xué)貸款的回收系統(tǒng)，以身份證為線索，追蹤借款學(xué)生畢業(yè)后的收入信息，提醒或強迫其歸還助學(xué)貸款。待條件成熟后，可推動助學(xué)貸款信用記錄與住房公積金貸款、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險掛鉤，加大助學(xué)貸款違約成本，從真實性、權(quán)威性等方面保障助學(xué)貸款信用的影響力。

（三）制定助學(xué)貸款專項法律，指定專門機構(gòu)規(guī)范運營

從長遠看，助學(xué)貸款的風(fēng)險防范必須建立在法律保障基礎(chǔ)上，不能以借款人的道德約束作為還款的保證。在國際上，美國、日本、澳大利亞等發(fā)達國家均有針對助學(xué)貸款的專項法律制度，對相關(guān)主體的權(quán)利和義務(wù)作了明確規(guī)定，接受社會監(jiān)督，政府也不例外。法律的權(quán)威性、公正性和強制性能夠保證貸款制度和組織體系的穩(wěn)定，減少不必要的轉(zhuǎn)制成本，增強人們對助學(xué)貸款項目的預(yù)期，有利于助學(xué)貸款制度的持續(xù)健康發(fā)展。本文建議在現(xiàn)有助學(xué)貸款有關(guān)政策的基礎(chǔ)上制定出臺《國家助學(xué)貸款法》，就國家助學(xué)貸款的性質(zhì)、申請條件、各方主體的權(quán)利和義務(wù)、政府相關(guān)職能部門的權(quán)責(zé)等方面用法律的形式明確下來，保障助學(xué)貸款制度的運行和監(jiān)管有法可依。另外，鑒于國家助學(xué)貸款屬于政策性貸款，與一般商業(yè)銀行盈利性目標沖突，建議中央政府出臺政策指定一家政策性銀行作為助學(xué)貸款的專營機構(gòu)，使政策性業(yè)務(wù)與商業(yè)性目標完美脫節(jié)。專營機構(gòu)在資金來源、業(yè)務(wù)經(jīng)營、風(fēng)險防控等方面要執(zhí)行國家政策，并依照《國家助學(xué)貸款法》接受監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管，保障國家助學(xué)貸款制度的持續(xù)、健康、穩(wěn)定發(fā)展。