關(guān)婷婷

【摘要】近年來，隨著我國金融領(lǐng)域反洗錢監(jiān)管制度的逐步完善，洗錢及相關(guān)犯罪活動向非金融行業(yè)轉(zhuǎn)移的趨勢日益明顯。據(jù)調(diào)查，目前非金融領(lǐng)域面臨的風(fēng)險呈快速上升態(tài)勢，房地產(chǎn)、拍賣、典當、律師、會計師等非金融行業(yè)均有洗錢案例發(fā)生。國際上，金融行動特別工作組（FATF）在2012年先后發(fā)布了《反洗錢和反恐怖融資新40項建議》和《新40項建議評估方法》，將特定非金融機構(gòu)反洗錢工作列為評估一國反洗錢和反恐怖融資工作體系的重要內(nèi)容。為了適應(yīng)國內(nèi)外形勢需要，亟待全面啟動特定非金融領(lǐng)域的反洗錢工作，結(jié)合國際標準與國內(nèi)實際確立和制定我國特定非金融領(lǐng)域的反洗錢制度框架。

【關(guān)鍵詞】反洗錢 特定非金融領(lǐng)域 制度框架

一、特定非金融行業(yè)反洗錢國際標準和國外立法概述

金融行動特別工作組（FATF，以下均用此簡稱）是目前世界上最權(quán)威的反洗錢和反恐怖融資國際組織，其制定的反洗錢四十項建議是世界各國開展反洗錢工作所公認的國際標準。FATF的主要任務(wù)是制定反洗錢國際標準，促進有關(guān)法律、監(jiān)管、行政措施的有效實施，打擊洗錢、恐怖融資、大規(guī)模殺傷性武器擴散融資等危害國際金融體系活動。FATF建議為各國打擊洗錢、恐怖融資和擴散融資設(shè)定了全面、完整的措施框架。我國作為FATF正式成員，在反洗錢工作的推進過程中，充分注重運用國際標準，以確保我國反洗錢、反恐融資和防止大規(guī)模殺傷性武器擴散融資工作的有效性，并滿足FATF對成員國的評估要求。

（一）FATF規(guī)定的特定非金融行業(yè)范圍與義務(wù)

依據(jù)2012年2月FATF發(fā)布的《打擊洗錢恐怖融資和擴散融資國際標準：FATF建議》，明確規(guī)定應(yīng)承擔(dān)的特定非金融行業(yè)包括：賭場，不動產(chǎn)中介，貴金屬和珠寶交易商，律師、公證人、其他獨立法律專業(yè)人士及會計師，信托和公司服務(wù)提供商五大類行業(yè)及職業(yè)。這些行業(yè)在從事特定業(yè)務(wù)時，均需履行規(guī)定的反洗錢義務(wù)。具體義務(wù)范圍和內(nèi)容包括：

1.從事以下業(yè)務(wù)時履行客戶盡職調(diào)查和交易記錄保存義務(wù)。（1）賭場：當客戶在賭場從事3000美元/歐元及以上的交易時。（2）不動產(chǎn)中介：為客戶從事不動產(chǎn)買賣交易時。（3）貴金屬和珠寶交易商：當客戶從事15000美元/歐元及以上的現(xiàn)金交易時。（4）律師、公證人、其他獨立法律專業(yè)人士及會計師：在為客戶準備或?qū)嵤┵I賣房地產(chǎn)，管理客戶資金、證券或其他資產(chǎn)，管理銀行賬戶、儲蓄或證券賬戶，為公司的設(shè)立、運營或管理進行出資安排，為法人或法律實體的設(shè)立、運營或管理以及買賣企業(yè)實體等相關(guān)活動相關(guān)的交易時。（5）信托和公司服務(wù)提供商：在為客戶準備或?qū)嵤?dān)任法人設(shè)立的代理人，擔(dān)任（或安排他人擔(dān)任）公司董事或秘書、合伙人或者與其他法人相關(guān)的類似職位，為公司、合伙人或任何其他法人或法律實體提供注冊辦公地址、營業(yè)地址或辦公場所，擔(dān)任（或安排他人擔(dān)任）書面信托的受托人或為其他法律實體中行使同樣職責(zé)的，擔(dān)任（或安排他人擔(dān)任）他人的名義股東此類活動相關(guān)的交易時。特定非金融行業(yè)和職業(yè)應(yīng)當履行的客戶盡職調(diào)查和交易記錄保存義務(wù)的內(nèi)容與金融機構(gòu)相同。

2.從事以下業(yè)務(wù)時履行可疑交易報告義務(wù)。律師、公證人、其他獨立法律專業(yè)人士和會計師在代表客戶（或為客戶）進行以下交易時，報告可疑交易：買賣不動產(chǎn)；管理客戶資金、證券或其他財產(chǎn)；管理銀行賬戶、儲蓄或證券賬戶；為公司設(shè)立、運營或管理進行出資安排；法人或法律實體的設(shè)立、運營或管理，以及經(jīng)營性實體買賣。鼓勵各國將報告要求擴展到包括審計在內(nèi)的會計師的其他專業(yè)活動。當貴金屬和珠寶交易商從事15000美元/歐元及以上的現(xiàn)金交易時，應(yīng)當報告可疑交易。當信托與公司服務(wù)提供商在代表客戶（或為客戶）進行下列交易時，應(yīng)當報告可疑交易：擔(dān)任法人設(shè)立的代理人；擔(dān)任（或安排其他人擔(dān)任）公司董事、董事會秘書、合伙人或其他法人單位中同級別的職務(wù)時；為公司、合伙或其他法人或法律安排提供注冊地址、公司地址或辦公場所、通信方式或辦公地址的；擔(dān)任（或安排他人擔(dān)任）書面信托的受托人或在其他法律安排中承擔(dān)同樣職能的；擔(dān)任（或安排他人擔(dān)任）他人的名義持股人。

3.履行其他反洗錢義務(wù)。FATF建議18-21條對金融機構(gòu)的要求同樣適用于特定非金融行業(yè)和職業(yè)，包括在集團內(nèi)部采取內(nèi)部控制措施，確保其境外分支機構(gòu)和附屬機構(gòu)執(zhí)行與集團一致的反洗錢和反恐融資措施；與特定國家的自然人、法人、金融機構(gòu)建立業(yè)務(wù)關(guān)系或交易時，采取有效并與風(fēng)險相適應(yīng)的強化盡職調(diào)查措施；履行保密義務(wù)，嚴禁對外界泄密向金融情報中心報告可疑交易或相關(guān)信息的事實。

（二）國外特定非金融行業(yè)反洗錢相關(guān)立法情況

從有關(guān)反洗錢國際標準和各國的反洗錢立法情況看，也明顯呈現(xiàn)逐步將反洗錢義務(wù)主體范圍擴大到金融機構(gòu)以外的發(fā)展趨勢。

1.聯(lián)合國。2000年，《聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約》第7條規(guī)定，“各締約國均應(yīng)：（a）在其力所能及的范圍內(nèi)，建立對銀行和非銀行金融機構(gòu)及在適當情況下對其他特別易被用于洗錢的機構(gòu)的綜合性國內(nèi)管理制度和監(jiān)督制度，以便制止并查明各種形式的洗錢……”2003年，《聯(lián)合國反腐敗公約》第14條規(guī)定：“各締約國均應(yīng)當：（一）在其權(quán)限范圍內(nèi)，對銀行和非銀行金融機構(gòu)。包括對辦理資金或者價值轉(zhuǎn)移正規(guī)或非正規(guī)業(yè)務(wù)的自然人或者法人，并在適當情況下對特別易于涉及洗錢的其他機構(gòu)，建立全面的國內(nèi)管理和監(jiān)督制度，以便遏制和監(jiān)測各種新式的洗錢……”

2.歐盟。歐盟先后制定了四個反洗錢指令，其中在2001年的第二個反洗錢指令中，將反洗錢義務(wù)主體從銀行、貨幣兌款所等金融機構(gòu)擴展到律師、會計師、審計師、房地產(chǎn)商、拍賣師和賭博業(yè)主等非金融機構(gòu)和職業(yè)；在2005年的第三個反洗錢指令中則進一步擴大了反洗錢義無主題的范圍，即包括信托、公司服務(wù)機構(gòu)以及現(xiàn)金交易1.5萬歐元的商品提供者。對反洗錢義務(wù)主體范圍的界定各國雖有不同，有的在反洗錢法律中以是否從事“金融交易”界定應(yīng)承擔(dān)預(yù)防性反洗錢義務(wù)的“金融機構(gòu)”，包括特定非金融機構(gòu)在內(nèi)。

3.美國。美國2001年《愛國者法案》第三章“消除國際與打擊恐怖主義融資法案”第365條規(guī)定了非金融貿(mào)易或商業(yè)中收到硬幣與貨幣報告的義務(wù)。根據(jù)該條規(guī)定，報告主體是任何從事非金融貿(mào)易或商業(yè)的人，在一次性交易或累計交易收到超過1萬美元現(xiàn)鈔或硬幣，應(yīng)向美國金融犯罪執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)提交報告。

此外，隨著洗錢向非金融機構(gòu)滲透，某些特定非金融機構(gòu)，主要是現(xiàn)金交易量大的行業(yè)機構(gòu)以及一些專業(yè)中介機構(gòu)，如律師和會計師事務(wù)所等也被要求建立于自身行業(yè)特點相適應(yīng)的洗錢預(yù)防制度。

二、我國特定非金融行業(yè)反洗錢監(jiān)管現(xiàn)狀

目前，我國反洗錢工作已進入深水區(qū)，反洗錢和反恐怖融資工作復(fù)雜性和交叉性不斷增加。而我國對特定非金融行業(yè)反洗錢監(jiān)管，在法律規(guī)定上，《反洗錢法》第三條中規(guī)定“在中華人民共和國境內(nèi)設(shè)立的金融機構(gòu)和按照規(guī)定應(yīng)當履行反洗錢義務(wù)的特定非金融機構(gòu)，應(yīng)當依法采取預(yù)防、監(jiān)控措施，建立健全客戶身份識別制度、客戶身份資料和交易記錄保存制度、大額交易和可疑交易報告制度，履行反洗錢義務(wù)?！敝辉诜蓪用鎸⑻囟ǚ墙鹑跈C構(gòu)納入了反洗錢義務(wù)主體的范圍。但從《反洗錢法》出臺到現(xiàn)在，尚未出臺針對特定非金融行業(yè)和職業(yè)的反洗錢具體規(guī)定，對應(yīng)當履行發(fā)洗錢義務(wù)的特定非金融行業(yè)和職業(yè)的范圍也未正式明確。盡管如此，對應(yīng)國際上已確定的特定非金融行業(yè)和職業(yè)的范圍，我國針對相關(guān)行業(yè)也建立了比較完善的反洗錢法律和管理規(guī)定，這些法規(guī)雖然在立法角度上不是立足于專門的反洗錢和反恐融資工作，但其中的部分規(guī)定與部分反洗錢措施具有風(fēng)險防范作用。

關(guān)于賭場，我國不容許開設(shè)賭場和賭博活動。在《刑法》第三百零三條設(shè)立了賭博罪，明確禁止以營利為目的的賭場、網(wǎng)絡(luò)賭場或為賭博網(wǎng)站擔(dān)任代理等形式“開設(shè)賭場”。

關(guān)于房地產(chǎn)中介，其行業(yè)管理部門為住房城鄉(xiāng)建設(shè)部，1996年的《城市房地產(chǎn)中介服務(wù)管理規(guī)定》對房地產(chǎn)咨詢、價格評估和經(jīng)濟活動進行了規(guī)范，明確了房地產(chǎn)中介機構(gòu)和中介人員的執(zhí)業(yè)資格條件。2005年《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部等部門關(guān)于做好穩(wěn)定住房價格工作意見的通知》規(guī)定：商品房銷售實行實名制購房，推選商品房合同網(wǎng)上即時備案。

對應(yīng)律師、公證人、其他獨立法律專業(yè)人士和會計師三類職業(yè)，只要求相關(guān)從業(yè)人員須通過考試依法取得資格證書，律師和公證人員均受司法行政部門管理，并成為各級律師會和公證協(xié)會會員，注冊會計師由各級財政部門管理，并成為注冊會計師協(xié)會的成員。但是，《律師法》、《公證法》和《注冊會計師法》未要求注冊會計師履行反洗錢相關(guān)業(yè)務(wù)。

信托和公司服務(wù)提供商行業(yè)，我國《反洗錢法》將信托投資公司視為金融機構(gòu)規(guī)定了其應(yīng)履行的反洗錢義務(wù)。公司服務(wù)提供商目前在我國尚無確切的對應(yīng)行業(yè)，但存在大量為公司提供注冊服務(wù)的個人和中介機構(gòu)，對此類職業(yè)尚無明確的行政主管部門，導(dǎo)致大量虛假驗資行為和空殼公司的產(chǎn)生。

此外，我國還有眾多的典當行以及近幾年發(fā)展起來的小額貸款公司和民間投融資公司等與資金密集活動有關(guān)的行業(yè)，這些行業(yè)均由政府有關(guān)部門審批和管理。其中對典當行作為特種行業(yè)由商務(wù)部門和公安部門共同管理。

上述有關(guān)制度管理一方面為我國開展特定非金融行業(yè)反洗錢工作奠定了相應(yīng)的行業(yè)管理和法規(guī)基礎(chǔ)，另一方面與復(fù)雜而深刻變化的反洗錢工作形勢要求還有一定差距。按照《反洗錢法》規(guī)定，需要盡快全面制定和管理我國特定非金融行業(yè)的反洗錢工作相關(guān)制度。

三、我國特定非金融行業(yè)反洗錢工作的管理對策

隨著金融監(jiān)管制度的不斷嚴格和完善，洗錢風(fēng)險向特定非金融領(lǐng)域轉(zhuǎn)移的趨勢日益明顯。金融行動特別工作組每年發(fā)布的洗錢類型研究報告不斷強調(diào)關(guān)注特定非金融機構(gòu)存在的洗錢風(fēng)險，要求有關(guān)國家考慮采取應(yīng)對措施，擴大反洗錢措施的覆蓋范圍，并將反洗錢體系有效性引入新評估方法，成為與合規(guī)性同等重要的評估內(nèi)容。

（一）立足我國反洗錢實際，借鑒國際標準合理確定我國特定非金融行業(yè)的范圍和履行義務(wù)內(nèi)容

FATF建議中關(guān)于“評估風(fēng)險和適用風(fēng)險為本的方法”指出，各國應(yīng)當識別、評估和了解本國的洗錢與恐怖融資風(fēng)險，在風(fēng)險評估基礎(chǔ)上適用風(fēng)險為本的方法，確保防范或降低洗錢和恐怖融資風(fēng)險的措施與已識別出的風(fēng)險相適應(yīng)。如發(fā)現(xiàn)風(fēng)險較高，應(yīng)確保其反洗錢與反恐融資體系能充分解決這些風(fēng)險。如發(fā)現(xiàn)風(fēng)險較低，可以決定在特定情況下，允許對某些FATF建議采取簡化的措施。FATF新建議中確定的特定非金融行業(yè)與我國相關(guān)行業(yè)存在的法律基礎(chǔ)、運行機制和業(yè)務(wù)范圍存在部分差異，所以，不應(yīng)完全照搬國際標準。此外，我國還存在一些洗錢風(fēng)險相對較高的非金融機構(gòu)有必要盡快將其納入反洗錢義務(wù)履行范圍，如拍賣行，典當行、投融資公司等等。因此，我國在確定國內(nèi)適用的特定非金融行業(yè)的范圍框架時可以從兩個方面入手：

一是充分借鑒國際標準。國際標準中涉及的行業(yè)在國內(nèi)有對應(yīng)行業(yè)的應(yīng)當全面納入義務(wù)范圍；二是適用風(fēng)險為本的方法，根據(jù)我國洗錢風(fēng)險評估狀況，適當將其他高風(fēng)險行業(yè)納入義務(wù)范圍，并合理確定特定非金融行業(yè)應(yīng)當執(zhí)行的反洗錢和反恐融資具體制度框架。

（二）立足我國行業(yè)管理實際確定具有中國特色的特定非金融行業(yè)反洗錢監(jiān)管模式

我國《反洗錢法》規(guī)定，國務(wù)院反洗錢行政主管部門組織、協(xié)調(diào)全國的反洗錢工作，負責(zé)反洗錢資金監(jiān)測，制定或者會同國務(wù)院有關(guān)金融監(jiān)督管理機構(gòu)制定金融機構(gòu)履行反洗錢義務(wù)的情況，以及在職責(zé)范圍內(nèi)調(diào)查可疑交易活動等。可見，人民銀行在我國反洗錢工作中發(fā)揮牽頭部門的作用，并對金融機構(gòu)履行反洗錢義務(wù)的情況進行監(jiān)督檢查，未涉及非金融行業(yè)主管部門的職責(zé)及對特定非金融機構(gòu)的監(jiān)管?！斗聪村X法》第三十五條規(guī)定，應(yīng)當履行反洗錢義務(wù)和對其監(jiān)督管理的具體辦法，由國務(wù)院反洗錢行政主管部門會同國務(wù)院有關(guān)部門制定。由于特定非金融行業(yè)涉及的行業(yè)眾多，各行業(yè)均涉及不同的專業(yè)領(lǐng)域，各行業(yè)對從業(yè)機構(gòu)和人員的要求千差萬別，由人民銀行統(tǒng)一形式對這些行業(yè)的監(jiān)督檢查將面臨著信息不對稱、人力資源不足、監(jiān)管效率低等困難。我國《反洗錢法》規(guī)定：“國務(wù)院有關(guān)部門、機構(gòu)在各自的職責(zé)范圍內(nèi)履行反洗錢監(jiān)督管理職責(zé)”，“國務(wù)院反洗錢行政主管部門、國務(wù)院有關(guān)部門、機構(gòu)和司法機關(guān)在反洗錢工作中應(yīng)當相互配合”。我國特定非金融行業(yè)都有相應(yīng)的行業(yè)主管部門，可考慮在完善反洗錢部級聯(lián)席會議的基礎(chǔ)上構(gòu)建特定非金融行業(yè)反洗錢制度，形成與人民銀行的有機配合和協(xié)調(diào)系統(tǒng)，著力提高我國反洗錢工作的有效性。

（三）建立和完善我國特定非金融領(lǐng)域反洗錢工作核心制度

反洗錢和反恐融資以及防止擴散融資工作既關(guān)系到我國經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定，又對我國開展國際合作、履行反恐和共同打擊犯罪等國際義務(wù)具有重要意義。為使我國特定非金融行業(yè)的反洗錢和反恐融資工作符合國際標準要求，強化部門合作，結(jié)合國內(nèi)實際展開頂層制度設(shè)計，才是適應(yīng)反洗錢新形勢的工作模式，才能解決中國的實際問題，因此，需要從戰(zhàn)略高度來調(diào)整和深化部門合作，應(yīng)對特定非金融行業(yè)的范圍、義務(wù)內(nèi)容、反洗錢行政主管部門和行業(yè)主管部門的職責(zé)劃分和相互配合以及行業(yè)自律組織在反洗錢工作中的角色定位等問題予以明確。同時，還應(yīng)學(xué)習(xí)一些西方發(fā)達國家，對我國出臺的反洗錢法律進行合并和拓展，使其涵蓋特定非金融行業(yè)等領(lǐng)域。

（四）建立特定非金融機構(gòu)內(nèi)部控制指引，有效規(guī)避和控制經(jīng)營中的洗錢風(fēng)險

建立有效的反洗錢內(nèi)部控制制度，目的在于提高特定非金融機構(gòu)的風(fēng)險意識，加強自我約束和風(fēng)險管理，引導(dǎo)特定非金融機構(gòu)主動履行反洗錢義務(wù)。各國立法和有關(guān)國際標準對金融機構(gòu)和特定非金融機構(gòu)建立反洗錢內(nèi)部控制制度軍做出了比較明確的要求。因此，我國為適應(yīng)日益復(fù)雜而繁重的反洗錢形勢，有必要建立特定非金融機構(gòu)涵蓋有反洗錢制度的內(nèi)部控制指引，以引導(dǎo)其在開展自身業(yè)務(wù)的同時能夠履行反洗錢義務(wù)。