【摘要】本文討論了普惠金融的內(nèi)在含義，說明了普惠金融與反洗錢工作是相互依托、彼此促進(jìn)的關(guān)系，在普惠金融的創(chuàng)新發(fā)展過程中做好反洗錢工作是遵循風(fēng)險(xiǎn)可控原則進(jìn)行制度設(shè)計(jì)和路徑選擇的現(xiàn)實(shí)體現(xiàn)，深入分析了FATF對(duì)普惠金融中反洗錢機(jī)制的指引性要求，對(duì)我國發(fā)展普惠金融做好反洗錢工作提出了可行的政策建議。

【關(guān)鍵詞】普惠金融 反洗錢 風(fēng)險(xiǎn)為本

一、普惠金融簡(jiǎn)介

普惠金融指的是能有效地、全方位地為社會(huì)所有階層和群體提供正規(guī)、安全、便利服務(wù)的金融體系。它包括以下三個(gè)層次的內(nèi)涵：一是每個(gè)人都應(yīng)該有獲得金融服務(wù)機(jī)會(huì)和權(quán)利的理念。2006年諾貝爾和平獎(jiǎng)得主、孟加拉鄉(xiāng)村銀行總裁尤納斯教授說：信貸權(quán)是人權(quán)。這說明只有每個(gè)人擁有金融服務(wù)的機(jī)會(huì)，才能讓每個(gè)人有機(jī)會(huì)參與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的共同富裕。二是將貧困、低收入人口和中小微企業(yè)全面納入正規(guī)金融體系。實(shí)現(xiàn)普惠金融的真正目的就是要使未被正規(guī)金融惠及的中小微企業(yè)、低收入者和農(nóng)村偏遠(yuǎn)地區(qū)等經(jīng)濟(jì)弱勢(shì)群體，能夠獲得與大企業(yè)和富人機(jī)會(huì)均等的安全、快捷、可承受的正規(guī)金融服務(wù)和產(chǎn)品。三是持續(xù)進(jìn)行金融創(chuàng)新。為讓個(gè)人和群體獲得正規(guī)、安全、便利的金融服務(wù)機(jī)會(huì)，需要在金融體系進(jìn)行創(chuàng)新，包括制度創(chuàng)新、機(jī)構(gòu)創(chuàng)新和產(chǎn)品創(chuàng)新，同時(shí)在普惠金融的創(chuàng)新發(fā)展過程中遵循風(fēng)險(xiǎn)可控的原則進(jìn)行制度設(shè)計(jì)和路徑選擇。

二、普惠金融與反洗錢的關(guān)系探討

（一）普惠金融和反洗錢具有互相依賴關(guān)系

2008年世界銀行研究報(bào)告指出：發(fā)展普惠金融以確保更多的客戶使用正規(guī)金融服務(wù)，可以擴(kuò)大反洗錢控制范圍，提升其有效性。一般來說，反洗錢機(jī)制都是建立在正規(guī)金融服務(wù)渠道之上，推行普惠金融在擴(kuò)大正規(guī)金融服務(wù)覆蓋面的同時(shí)，也縮減了非正規(guī)金融、現(xiàn)金交易和各類民間地下經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的范圍，減少其中蘊(yùn)涵的洗錢風(fēng)險(xiǎn)。從另一方面，在普惠金融中采取合適的反洗錢策略和方法，也有助于金融機(jī)構(gòu)規(guī)避各類風(fēng)險(xiǎn)，提升金融服務(wù)和產(chǎn)品的安全性、質(zhì)量和效率，在實(shí)踐需要避免的是反洗錢過度監(jiān)管和“一刀切”式監(jiān)管帶來的金融排斥問題。總體來看，普惠金融與反洗錢工作是相互依托、彼此促進(jìn)的關(guān)系。

（二）普惠金融需要各項(xiàng)金融政策和監(jiān)管措施相配合

近年來，為更好更快地發(fā)展和完善普惠金融體系，世界銀行、G20集團(tuán)、普惠金融全球合作組織（Global Partnership for Financial Inclusion，簡(jiǎn)寫為GPFI）、FATF等國際性組織在發(fā)展普惠金融方面提出了很多政策性標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管建議。其中，F(xiàn)ATF 2011年在專題研究普惠金融的基礎(chǔ)上出臺(tái)的《反洗錢和反恐怖融資措施與普惠金融指引》，提出了協(xié)調(diào)處理普惠金融與各項(xiàng)反洗錢措施的政策建議和實(shí)踐參考，以避免由于過度收集身份信息、身份驗(yàn)證手段單一、流程設(shè)計(jì)缺乏彈性而將弱勢(shì)群體等人群排擠出正規(guī)金融服務(wù)體系。2013年，F(xiàn)ATF在適應(yīng)2012年推出的《打擊洗錢和恐怖及擴(kuò)散融資國際標(biāo)準(zhǔn)》（以下簡(jiǎn)稱“FATF標(biāo)準(zhǔn)2012”）的新要求，又推出了新版的《反洗錢和反恐怖融資措施與普惠金融指引》（以下簡(jiǎn)稱“指引2013”）和《FATF建議技術(shù)性合規(guī)和反洗錢/反恐融資體系有效性評(píng)估方法》（以下簡(jiǎn)稱“評(píng)估方法2013”）。上述標(biāo)準(zhǔn)、指引和方法對(duì)我國具有良好的指導(dǎo)和借鑒意義，有助于準(zhǔn)確理解和靈活運(yùn)用反洗錢國際標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而結(jié)合實(shí)際國情來解決我國普惠金融中反洗錢工作的現(xiàn)實(shí)問題。

（三）風(fēng)險(xiǎn)為本方法是普惠金融反洗錢的核心

2012年FATF修訂后的《打擊洗錢和恐怖及擴(kuò)散融資國際標(biāo)準(zhǔn)》帶來的主要變化是強(qiáng)調(diào)將風(fēng)險(xiǎn)為本方法作為反洗錢和反恐融資體系的通用和基礎(chǔ)原則，風(fēng)險(xiǎn)由國家層面的外部威脅、金融機(jī)構(gòu)層面的內(nèi)部弱點(diǎn)和由此引發(fā)的后果三個(gè)因素組成，國家和金融機(jī)構(gòu)層面都應(yīng)有效理解、識(shí)別和評(píng)估其洗錢風(fēng)險(xiǎn)，在此基礎(chǔ)上采取合適行動(dòng)以降低風(fēng)險(xiǎn)并有效分配自身資源，重點(diǎn)應(yīng)關(guān)注高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域?？傮w而言，在普惠金融中采用風(fēng)險(xiǎn)為本方法，能夠較為有效地解決規(guī)則為本反洗錢監(jiān)管中出現(xiàn)的金融排斥、成本向金融機(jī)構(gòu)客戶轉(zhuǎn)嫁等問題。

三、FATF對(duì)普惠金融中反洗錢機(jī)制的指引性要求

（一）可伸縮的客戶身份識(shí)別方法

1.必須采取客戶盡職調(diào)查措施的情形。主要包括：建立業(yè)務(wù)關(guān)系；交易金額在15000美元/歐元以上的一次性交易，或是FATF標(biāo)準(zhǔn)2012第16條解釋中涉及到的情形；具有洗錢或恐怖融資嫌疑；懷疑先前獲得的客戶身份識(shí)別資料的真實(shí)性、有效性、完整性。

2.基本的客戶身份識(shí)別措施。主要包括：運(yùn)用可靠、獨(dú)立來源的文檔、數(shù)據(jù)或信息識(shí)別驗(yàn)證客戶身份；識(shí)別受益人并采取合理措施驗(yàn)證實(shí)際控制人和控制關(guān)系；了解真實(shí)交易背景；業(yè)務(wù)關(guān)系存續(xù)期間持續(xù)識(shí)別客戶身份，必要時(shí)識(shí)別資金的來源。

3.區(qū)分洗錢風(fēng)險(xiǎn)大小采取相應(yīng)強(qiáng)度的識(shí)別措施。對(duì)低風(fēng)險(xiǎn)情形采取簡(jiǎn)化的客戶身份識(shí)別措施，對(duì)洗錢風(fēng)險(xiǎn)高的情形仍需采取強(qiáng)化的客戶身份識(shí)別措施。FATF標(biāo)準(zhǔn)2012第10條的解釋17款中列出了一些低風(fēng)險(xiǎn)情形，但這些情形應(yīng)當(dāng)經(jīng)過國家、行業(yè)或金融機(jī)構(gòu)層面上洗錢風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估后的確認(rèn)，相關(guān)評(píng)估應(yīng)當(dāng)全面并有正式文件證明材料。對(duì)非面對(duì)面業(yè)務(wù)、代理業(yè)務(wù)、跨境匯款、通過第三方識(shí)別的、存在洗錢及恐怖融資嫌疑的、涉及外國政要情形，仍須采取強(qiáng)化的客戶身份識(shí)別措施。

（二）妥善保存客戶交易記錄

根據(jù)FATF標(biāo)準(zhǔn)2012第11條要求，金融機(jī)構(gòu)的國內(nèi)和跨境交易記錄（含一次性交易）至少應(yīng)保存5年，同時(shí)金融機(jī)構(gòu)在客戶盡職調(diào)查過程中獲取的全部客戶身份信息（官方身份證明的復(fù)印件或記錄，如護(hù)照、身份證、駕駛員執(zhí)照或類似證明材料、賬戶資料及商業(yè)信函等，包括在與客戶發(fā)生復(fù)雜、大額交易時(shí)查詢客戶背景和交易目的時(shí)的詢問等相關(guān)分析結(jié)果）也應(yīng)至少保存5年。

（三）有效的交易監(jiān)控措施

風(fēng)險(xiǎn)為本方法并不完全適用于可疑交易監(jiān)測(cè)，原則上只要金融機(jī)構(gòu)認(rèn)為可疑情形已經(jīng)形成，就應(yīng)該及時(shí)報(bào)告可疑交易，即使涉及采用簡(jiǎn)化或免除客戶身份識(shí)別措施的情況。金融機(jī)構(gòu)在利用客戶、服務(wù)、產(chǎn)品、地域等因素來識(shí)別異常交易時(shí)仍適用于風(fēng)險(xiǎn)為本方法。金融機(jī)構(gòu)應(yīng)充分利用監(jiān)管部門發(fā)布的黑名單、洗錢類型分析、預(yù)警及工作指引等信息來識(shí)別可疑交易，并定期評(píng)估篩選提取、識(shí)別、分析和報(bào)告可疑交易計(jì)算機(jī)系統(tǒng)功能的充分性和可靠性。

絕大部分國家并未對(duì)弱勢(shì)群體客戶采取專門的或特定的交易監(jiān)測(cè)。但一些商業(yè)機(jī)構(gòu)針對(duì)弱勢(shì)群體客戶開發(fā)了專門的監(jiān)測(cè)指標(biāo)。如西聯(lián)匯款（West Union）對(duì)弱勢(shì)群體客戶建立了以下監(jiān)測(cè)指標(biāo)：臨柜不配合深層詢問或監(jiān)測(cè)到可疑行為；交易模式與客戶身份不符；有恐怖融資跡象；試圖向代理人員或柜員行賄或施加支配性影響，或被發(fā)現(xiàn)提供誤導(dǎo)性信息。

（四）通過代理機(jī)構(gòu)完成反洗錢和反恐融資職能

利用代理機(jī)構(gòu)提供金融服務(wù)是金融普惠的重要拓展模式，F(xiàn)ATF的“指引2013”將接受金融機(jī)構(gòu)委托提供金融服務(wù)的移動(dòng)電話運(yùn)營商、保險(xiǎn)中介機(jī)構(gòu)、特約商戶、專業(yè)匯款或價(jià)值轉(zhuǎn)移等類型機(jī)構(gòu)均視為代理機(jī)構(gòu)。在代理合同中應(yīng)明確代理機(jī)構(gòu)履行反洗錢和反恐怖融資的義務(wù)和責(zé)任，通常應(yīng)包括建立適當(dāng)?shù)膬?nèi)部控制措施，對(duì)員工進(jìn)行反洗錢培訓(xùn)，執(zhí)行反洗錢或反恐怖融資審查、記錄保存和報(bào)告義務(wù)，但委托金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)代理機(jī)構(gòu)未履行反洗錢義務(wù)的最終責(zé)任。

（五）健全完善內(nèi)部控制措施

FATF指引2013要求所有為中小微企業(yè)、低收入和偏遠(yuǎn)地區(qū)群體提供服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)完善內(nèi)部政策、流程和控制，包括合適的合規(guī)管理措施以及在招聘時(shí)有充分的篩選程序以確保員工具備高素質(zhì)，有持續(xù)的員工培訓(xùn)計(jì)劃和內(nèi)部審計(jì)職能。應(yīng)綜合考慮自身業(yè)務(wù)性質(zhì)、范圍、復(fù)雜程度、業(yè)務(wù)操作的多樣性、經(jīng)銷渠道、交易規(guī)模等因素，按照風(fēng)險(xiǎn)為本的方法彈性設(shè)計(jì)反洗錢和反恐融資內(nèi)控框架。FATF指引2013建議上述框架應(yīng)當(dāng)包括：對(duì)更容易被濫用來作為洗錢或其他犯罪弱點(diǎn)的業(yè)務(wù)操作（含產(chǎn)品、服務(wù)、客戶和地理位置）給予更多的關(guān)注；定期審查風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和管理過程，將金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)操作的市場(chǎng)位置這一環(huán)境因素考慮在內(nèi)；在管理層中指定一人或多人負(fù)責(zé)反洗錢和反恐融資合規(guī)工作；設(shè)置反洗錢和反恐融資合規(guī)職責(zé)和審查程序；在新產(chǎn)品發(fā)布前確保有充分合理的洗錢風(fēng)險(xiǎn)控制措施；實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)為本的客戶盡職調(diào)查政策、制度和流程；對(duì)較高風(fēng)險(xiǎn)客戶、交易和產(chǎn)品采取充分的控制措施，必要情況下應(yīng)限制交易和經(jīng)管理層審批；能夠及時(shí)識(shí)別出需報(bào)告的交易并確保準(zhǔn)確填寫相關(guān)報(bào)告；將反洗錢和反恐融資合規(guī)融入對(duì)特定人員的職位描述和業(yè)務(wù)評(píng)價(jià)；對(duì)相關(guān)員工提供合適的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。

四、對(duì)我國發(fā)展普惠金融做好反洗錢工作的政策建議

（一）正確處理好發(fā)展普惠金融與反洗錢工作的關(guān)系

互促進(jìn)的共生關(guān)系。二是強(qiáng)化對(duì)村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司、保險(xiǎn)中介、投資公司、投資咨詢公司以及融資性擔(dān)保公司、典當(dāng)行等機(jī)構(gòu)的反洗錢監(jiān)管，因?yàn)橄村X風(fēng)險(xiǎn)大小與機(jī)構(gòu)規(guī)模并不必然相關(guān)。同時(shí)在引導(dǎo)這些機(jī)構(gòu)加大對(duì)中小微企業(yè)和低收入者及弱勢(shì)群體支持力度的同時(shí)，對(duì)其開展的非以上范圍金融業(yè)務(wù)時(shí)，應(yīng)采取與其他金融機(jī)構(gòu)相同的反洗錢監(jiān)管要求。

（二）借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，做好制度頂層設(shè)計(jì)

FATF標(biāo)準(zhǔn)2012和評(píng)估方法2013、指引2013的核心是采用風(fēng)險(xiǎn)為本的反洗錢方法、技術(shù)性合規(guī)和有效性并重的思路，代表了國際上反洗錢工作和普惠金融方面的新思路和方向，我國今后應(yīng)在理解和把握反洗錢國際標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展動(dòng)向基礎(chǔ)上密切結(jié)合國情進(jìn)一步修訂完善相關(guān)法律制度，科學(xué)指導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)合理開展洗錢風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，實(shí)施客戶分類管理，真正體現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)為本反洗錢方法的本質(zhì)要求，促進(jìn)我國普惠金融體系的持續(xù)健康發(fā)展。

（三）有效解決我國普惠金融反洗錢工作中的現(xiàn)實(shí)問題

一是適當(dāng)放寬低風(fēng)險(xiǎn)個(gè)人客戶身份認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，除居民身份證外，建議將戶口簿、工作證、機(jī)動(dòng)車駕駛證、社會(huì)保障卡身份證明文件作為對(duì)其身份進(jìn)行驗(yàn)證的有效性證件，同時(shí)對(duì)外國政要、資產(chǎn)高凈值客戶、黑名單客戶的識(shí)別、驗(yàn)證及監(jiān)控采取強(qiáng)化措施。二是加強(qiáng)洗錢類型分析工作，不斷完善反洗錢可疑交易監(jiān)控系統(tǒng)的功能。對(duì)風(fēng)險(xiǎn)較低的中小微企業(yè)、低收入和偏遠(yuǎn)地區(qū)弱勢(shì)群體客戶，以及小額賬戶、小額支付等相關(guān)低風(fēng)險(xiǎn)交易的監(jiān)測(cè)側(cè)重于通過機(jī)器篩選，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)客戶資金交易及非面對(duì)面、代理、大額現(xiàn)金、理財(cái)?shù)雀唢L(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)的監(jiān)測(cè)和人工甄別分析，真正達(dá)到按風(fēng)險(xiǎn)為本反洗錢方法要求合理分配資源的目標(biāo)。

作者簡(jiǎn)介：李新安（1973-），男，漢族，山東濰坊人，現(xiàn)任職于中國人民銀行濰坊市中心支行，研究方向：金融風(fēng)險(xiǎn)管理、公司治理。