殷浩清 蒙柳

【摘 要】“城鎮(zhèn)化建設(shè)”已經(jīng)寫(xiě)入十八大報(bào)告，和新型工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化一起成為未來(lái)中國(guó)發(fā)展的方向。改革開(kāi)放30多年來(lái)我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)取得了顯著的成就，成為了破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)的有效途徑。而我國(guó)推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中諸如城鎮(zhèn)化建設(shè)市場(chǎng)主體不健全、地區(qū)發(fā)展不平衡、城鎮(zhèn)化建設(shè)缺少有效的宏觀調(diào)控等問(wèn)題制約著我國(guó)城鎮(zhèn)化推進(jìn)的效率，要想保障城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地關(guān)系和利益關(guān)系以及要解決在推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中的出現(xiàn)的這些問(wèn)題，需要加強(qiáng)城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中的法制保障，尤其賦予經(jīng)濟(jì)法保障更為有效。經(jīng)濟(jì)法體系中的市場(chǎng)主體法律制度，宏觀調(diào)控法律制度以及社會(huì)保障法律制度正是推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的有力保障。

【關(guān)鍵詞】城鎮(zhèn)化建設(shè)；法治；經(jīng)濟(jì)法保障

城鎮(zhèn)化是工業(yè)化發(fā)展到一定階段的必然結(jié)果，新一輪的城鎮(zhèn)化建設(shè)將啟動(dòng)未來(lái)10年我國(guó)的發(fā)展引擎，這將改變2億人的生活方式，同時(shí)也間接映射著我國(guó)13人口的未來(lái)。完整意義上的城鎮(zhèn)化，應(yīng)該包含兩個(gè)方面，一方面是人口數(shù)量上的轉(zhuǎn)化，也即是農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)人口的轉(zhuǎn)化；另一方面是轉(zhuǎn)化過(guò)來(lái)的人口的生存質(zhì)量方面的轉(zhuǎn)化，也就是追求人的全面自由發(fā)展的城鎮(zhèn)化，而后者是城鎮(zhèn)化的核心，。因此，推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)一方面需要產(chǎn)業(yè)支撐，以此形成人口聚集效應(yīng)，另一方面，城鎮(zhèn)化建設(shè)還要加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，爭(zhēng)取良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。否則盲目的規(guī)模擴(kuò)大，空間擴(kuò)展只能帶來(lái)的是“空心城”，“鬼城”，“爛尾樓”等現(xiàn)象。城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)要求我們必須加強(qiáng)法制監(jiān)督和規(guī)范。經(jīng)濟(jì)法作為社會(huì)責(zé)任的本位法，以社會(huì)整體利益為己任，追求國(guó)家的經(jīng)濟(jì)安全，經(jīng)濟(jì)自由以及整個(gè)社會(huì)的實(shí)質(zhì)公平，同時(shí)，把追求社會(huì)效益優(yōu)先于經(jīng)濟(jì)效益，注重公平兼顧效率等作為行為準(zhǔn)則。因此經(jīng)濟(jì)法保障是推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中不可或缺的。

一、我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展現(xiàn)狀

1.城鎮(zhèn)化建設(shè)取得矚目的成績(jī)

改革開(kāi)放30多年以來(lái)我國(guó)的城鎮(zhèn)化建設(shè)取得了巨大的進(jìn)步。城鎮(zhèn)化率由2000年的36.22%上升到目前的53.73%，城鎮(zhèn)化大幅度提升；城鎮(zhèn)體系日益完善，布局也日趨合理，逐步形成“大分散、小集中”的格局 ，與我國(guó)的地理資源東密、中散、西希相協(xié)調(diào)；城市發(fā)展環(huán)境也得到了更多的重視，在交通、綠化、環(huán)保、衛(wèi)生、住房條件等方面不斷改善，城鎮(zhèn)人口容量增加，城鎮(zhèn)現(xiàn)代化水平得到提高；人口流動(dòng)的促進(jìn)作用在不斷增強(qiáng)，東部沿海地區(qū)是人口流入最多的地區(qū)，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，形成了人口的聚集地，在一定程度上促進(jìn)看這些地區(qū)的城鎮(zhèn)化。

2.推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中存在的問(wèn)題

（1）城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中市場(chǎng)主體不健全、區(qū)域發(fā)展不平衡東部地區(qū)是農(nóng)民主動(dòng)來(lái)創(chuàng)業(yè)，自主形成了之下而上的城鎮(zhèn)化。所以這些經(jīng)濟(jì)活動(dòng)成為成為城鎮(zhèn)建設(shè)的推動(dòng)力。但是西部地區(qū)，城鎮(zhèn)化是至上而下的，農(nóng)民是被動(dòng)地等待城市工業(yè)化擴(kuò)展或者的因?yàn)檎鞯?，轉(zhuǎn)變成為農(nóng)民工。另外生態(tài)環(huán)境容量有限，市場(chǎng)發(fā)育不健全，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施條件差，這些都是西部城鎮(zhèn)化發(fā)展的障礙。

（2）缺乏有效的宏觀調(diào)控，追求短期紅利 在過(guò)去的30多年里，中國(guó)的城鎮(zhèn)化率每年一個(gè)百分點(diǎn)的速度提升，一方面是工業(yè)化的自然推動(dòng)，另一方面則是地方政府在政績(jī)和解決財(cái)政的驅(qū)使下的投資創(chuàng)建。但土地規(guī)劃體制不科學(xué)，甚至缺少規(guī)劃或者經(jīng)常變更，因此就出現(xiàn)了存在重復(fù)建設(shè)，奢華建設(shè)等浪費(fèi)現(xiàn)象，政府在土地市場(chǎng)中扮演著多重角色，既是受益人、調(diào)控者、監(jiān)管方又是仲裁。而且多以受益人的角色為主，在一定程度上造成了市場(chǎng)扭曲，過(guò)多的注重規(guī)模建設(shè)，但是工業(yè)化發(fā)展不能齊頭并進(jìn)，違反了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律，結(jié)果是蓋了樓卻留不住人，所以出現(xiàn)人去樓空，最終是出現(xiàn)人口資源與房建的逆向流動(dòng)，短期的發(fā)展紅利所換來(lái)的是長(zhǎng)期的蕭條。

（3）社會(huì)保障機(jī)制不健全 城鎮(zhèn)化建設(shè)的核心是“人”，城鎮(zhèn)化并不是簡(jiǎn)單的拆鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、建房蓋樓，更不是簡(jiǎn)單的農(nóng)民進(jìn)城、上樓。城鎮(zhèn)化是要農(nóng)民共享富裕機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)真正的城鄉(xiāng)一體化，所以城鎮(zhèn)化建設(shè)的主體受益人群應(yīng)該是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。但是目前狀況往往是人來(lái)了，樓蓋了，但城市沒(méi)有足夠的合適的就業(yè)機(jī)會(huì)，城市服務(wù)業(yè)也容納不了那么多的人，同時(shí)社會(huì)保障機(jī)制沒(méi)有做到位，因此出現(xiàn)了貧民窟，出現(xiàn)了高失業(yè)的現(xiàn)象，而對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)最悲哀的莫過(guò)于“上了樓，沒(méi)了地，失了業(yè)”，懷揣著“回不去的鄉(xiāng)村”，掙扎在“扎不下根的城”。

二、推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)需要經(jīng)濟(jì)法保障的原因

1.推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)法的價(jià)值理念

公平是法律永恒的價(jià)值。經(jīng)濟(jì)法作為社會(huì)本位法追求的是社會(huì)實(shí)質(zhì)公平，經(jīng)濟(jì)法的實(shí)質(zhì)公平強(qiáng)調(diào)對(duì)市場(chǎng)中弱勢(shì)主體的差別性保護(hù)，體現(xiàn)對(duì)市場(chǎng)中處于弱勢(shì)地位的市場(chǎng)主體具體的價(jià)值關(guān)懷，追求社會(huì)效益最大化。城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中由于歷史及地理原因，地區(qū)發(fā)展不平衡，使得各地區(qū)主體的發(fā)展存在很大差異。而城鎮(zhèn)化建設(shè)是增加農(nóng)民收入，改善農(nóng)民生存環(huán)境的重要方式，使得農(nóng)民這一弱勢(shì)群體與其他市場(chǎng)的法律地位得到實(shí)質(zhì)上的公平，這是城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要目標(biāo)也是經(jīng)濟(jì)法的理念。

2.城鎮(zhèn)化建設(shè)遵循著經(jīng)濟(jì)法的國(guó)家干預(yù)原則

“城鎮(zhèn)化建設(shè)”關(guān)系著國(guó)家建設(shè)和發(fā)展的全局，政府如何發(fā)揮有效的宏觀調(diào)控對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行適度干預(yù)，如何消除市場(chǎng)的消極作用促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的有效發(fā)揮，國(guó)家如何利用政策扶持和規(guī)范市場(chǎng)主體來(lái)保障城鎮(zhèn)化建設(shè)的健康發(fā)展，這是城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中要思考的問(wèn)題，也是經(jīng)濟(jì)法國(guó)家干預(yù)理論的關(guān)鍵。

3.解決城鎮(zhèn)化建設(shè)中所出現(xiàn)的問(wèn)題的法律依據(jù)包含于經(jīng)濟(jì)法體系之中

推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)的一系列問(wèn)題需要尋求法律依托。經(jīng)濟(jì)法體系中的市場(chǎng)主體法律體系制度、市場(chǎng)規(guī)制法律制度，宏觀調(diào)控制度以及社會(huì)保障制度包含了這些問(wèn)題的各個(gè)方面。所以經(jīng)濟(jì)法保障的實(shí)施可以促進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題。

三、完善城鎮(zhèn)化建設(shè)的經(jīng)濟(jì)法保障體系的構(gòu)建

1.完善市場(chǎng)主體，協(xié)調(diào)地區(qū)平衡發(fā)展與國(guó)民經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展相切合的經(jīng)濟(jì)法保障

經(jīng)濟(jì)法是以平衡協(xié)調(diào)為理念的法?！敖?jīng)濟(jì)法以平衡協(xié)調(diào)、維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)、責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一為基本原則”。同時(shí)經(jīng)濟(jì)法又是以實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益為理念的法。“經(jīng)濟(jì)法的理念則是經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件下的實(shí)質(zhì)公平、正義，核心內(nèi)容是社會(huì)整體經(jīng)濟(jì)利益的實(shí)現(xiàn)?！蓖七M(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)實(shí)施對(duì)經(jīng)濟(jì)法理念的直接體現(xiàn)。城鄉(xiāng)關(guān)系失衡是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的困難，也是整體發(fā)展過(guò)程中不公平的體現(xiàn)。推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新載體，也是破除城鄉(xiāng)二元論，實(shí)現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)的有效途徑。城鎮(zhèn)化建設(shè)通過(guò)拉動(dòng)內(nèi)需，不僅能使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到快速發(fā)展，也讓廣大農(nóng)民能分享到社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的成果，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)平衡發(fā)展。所以城鎮(zhèn)化建設(shè)一方面要遵循經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，同時(shí)也要考慮到現(xiàn)代化建設(shè)的全面推進(jìn)和區(qū)域均衡發(fā)展的要求，抓緊制定城鎮(zhèn)發(fā)展長(zhǎng)期規(guī)劃，因地制宜，實(shí)行差別化政策，促進(jìn)大中小城市和城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展，特別是提高中小城市聚集人口和產(chǎn)業(yè)的能力，同時(shí)促進(jìn)中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化的提升。

2.完善市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié)和國(guó)家積極干預(yù)相結(jié)合的經(jīng)濟(jì)法保障

（1）運(yùn)用法律法規(guī)合理調(diào)控 以實(shí)現(xiàn)和維護(hù)社會(huì)整體利益為己任的經(jīng)濟(jì)法，首先肯定了市場(chǎng)作用的重要性，同時(shí)以其固有的宏觀，冷靜的視角警示社會(huì)，市場(chǎng)資源的自發(fā)配置 必須與法制保障下的國(guó)家宏觀調(diào)控進(jìn)行有機(jī)的結(jié)合。要實(shí)現(xiàn)社會(huì)總體利益的增長(zhǎng)，需要市場(chǎng)和政府的有效互動(dòng)，運(yùn)用法律法規(guī)引導(dǎo)資源流向，實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)由點(diǎn)到面，由局部到整體的興起。城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn)這需要這些“有形的手”和“無(wú)形的手”共同推進(jìn)整體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的全面的進(jìn)步。從來(lái)實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的終極目標(biāo)“人的城鎮(zhèn)化”。

（2）推進(jìn)農(nóng)業(yè)化和工業(yè)化的共同發(fā)展 推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)需要一定的經(jīng)濟(jì)載體，也就是我們常說(shuō)的做有農(nóng)業(yè)、工業(yè)產(chǎn)業(yè)支撐的城鎮(zhèn)化。沒(méi)有高效率的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，就沒(méi)有富余的農(nóng)村人口，沒(méi)有工業(yè)化的發(fā)展，就不能為這些轉(zhuǎn)化過(guò)來(lái)的人口提供更多生存空間。同時(shí)適時(shí)政策傾斜以推進(jìn)以高新產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的新型工業(yè)化，實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的良性互動(dòng)；針對(duì)地區(qū)工業(yè)起步晚，發(fā)展弱的地區(qū)，應(yīng)該積極推進(jìn)產(chǎn)業(yè)特色化發(fā)展，以便促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展。逐漸減小地區(qū)間的城鎮(zhèn)化不平衡的狀況。

（3）合理規(guī)劃土地 城鎮(zhèn)化不僅僅是解決人口聚集的問(wèn)題，更重要的是能夠讓生產(chǎn)變得更加便捷，更有社會(huì)效率。政府根據(jù)市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)律，調(diào)動(dòng)資金、人才和技術(shù)，實(shí)時(shí)監(jiān)管，合理引導(dǎo)要素聚集，實(shí)現(xiàn)土地集約式發(fā)展?？茖W(xué)利用土地，強(qiáng)化國(guó)土規(guī)劃對(duì)資源的統(tǒng)籌管護(hù)作用，從嚴(yán)合理供給城市建設(shè)用地，提高土地利用率。

3.完善社會(huì)保障的經(jīng)濟(jì)法保障

推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)應(yīng)該充分保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)、平等社會(huì)保障權(quán)、自主選擇權(quán)、救濟(jì)權(quán)。讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共享現(xiàn)代化成果。城鎮(zhèn)化的發(fā)展農(nóng)民大批轉(zhuǎn)入非農(nóng)領(lǐng)域就業(yè)，被征用土地的農(nóng)民處于無(wú)地、無(wú)業(yè)、無(wú)保險(xiǎn)的狀態(tài)，成為了社會(huì)安定的隱患。因此，城鎮(zhèn)化推進(jìn)過(guò)程中一定要制定農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基本法，同時(shí)細(xì)化農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)化方法，盡量消除不平等的區(qū)別待遇；規(guī)范醫(yī)療保險(xiǎn)和就業(yè)監(jiān)管機(jī)制；同時(shí)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的力度，不斷向農(nóng)村地區(qū)覆蓋。城鎮(zhèn)化建設(shè)是農(nóng)村人口逐漸向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的過(guò)程，政府要妥善引導(dǎo)，不能熱衷于大拆大建，“強(qiáng)迫上樓，與民爭(zhēng)利”，尊重農(nóng)民的自主選擇，加強(qiáng)對(duì)各種形式強(qiáng)制土地流轉(zhuǎn)行為的監(jiān)督；同時(shí)加大對(duì)農(nóng)民失地的補(bǔ)貼力度。要逐漸消除戶籍制度障礙，減少農(nóng)民進(jìn)城的阻力；以實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化，促進(jìn)社會(huì)的文明與進(jìn)步。

4.完善城鎮(zhèn)化建設(shè)與社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)法保障

可持續(xù)發(fā)展是經(jīng)濟(jì)法關(guān)注的主要內(nèi)容之一，其核心在于“人的全面發(fā)展，創(chuàng)造和諧社會(huì)”，提高人的生存質(zhì)量，這與城鎮(zhèn)化建設(shè)的最終目標(biāo)是一致的。城鎮(zhèn)化的無(wú)序開(kāi)展，造成盲目擴(kuò)張，環(huán)境污染嚴(yán)重。因此我們要嚴(yán)守耕地紅線，樹(shù)立生態(tài)文明理念。構(gòu)建土地安全體系，建立土地利用的激勵(lì)約束機(jī)制，同時(shí)要不斷完善我國(guó)資源生態(tài)保護(hù)的法律體系，實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展。

推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)是社會(huì)發(fā)展的必然要求，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的體現(xiàn)。城鎮(zhèn)化建設(shè)是對(duì)經(jīng)濟(jì)法理念的生動(dòng)詮釋，經(jīng)濟(jì)法是促進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)健康、有序的核心法律制度。經(jīng)濟(jì)法是城鎮(zhèn)化建設(shè)整體目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的客觀要求和堅(jiān)強(qiáng)保障。通過(guò)產(chǎn)業(yè)化、城鎮(zhèn)化“雙輪驅(qū)動(dòng)”，促進(jìn)中國(guó)城鎮(zhèn)化全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)也是樹(shù)立科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建和諧社會(huì)的必然要求。

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作者簡(jiǎn)介：

殷浩清，武漢工程大學(xué)法商學(xué)院碩士研究生，安徽固鎮(zhèn)二中教師，研究方向：經(jīng)濟(jì)法；蒙柳，武漢工程大學(xué)法商學(xué)院，碩士研究生導(dǎo)師，副教授。