【摘要】地方政府債務(wù)問題是我國(guó)財(cái)政體系亟待解決的問題。本文在研究了地方政府債務(wù)理論的基礎(chǔ)上，收集數(shù)據(jù)和資料，說明了我國(guó)地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀和特點(diǎn)，闡明了地方政府債務(wù)的形成機(jī)理，包括債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張的主觀原因和客觀原因。解釋了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)度量及預(yù)警研究的必要性，定義了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)，闡述了構(gòu)建地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)度量體系和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系的常用方法。最后給出了化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的思路和方法。

【關(guān)鍵詞】地方政府債務(wù) 債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng) 財(cái)政收入 財(cái)政支出

2007年～2009年發(fā)生了全球金融危機(jī)，因此多個(gè)國(guó)家的央行向金融市場(chǎng)注入巨額資金以刺激經(jīng)濟(jì)，中國(guó)政府為了抗危機(jī)、保增長(zhǎng)，國(guó)務(wù)院在2008年11月推出被簡(jiǎn)稱為“四萬億”的政府刺激方案，出現(xiàn)了地方債務(wù)膨脹的問題。根據(jù)2011年第35號(hào)《審計(jì)結(jié)果公告》得知，截至2010年底，全國(guó)地方政府性債務(wù)余額為107174.91億元，其中，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)是67109.51億元，占62.62%；政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)是23369.74億元，占21.80%；政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)是16695.66億元，占15.58%。

我國(guó)地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)最早發(fā)生在1979年，當(dāng)年有8個(gè)縣區(qū)舉借了政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)。從那以后，全國(guó)各地開始陸續(xù)舉債，其中，省級(jí)政府舉借負(fù)有償還責(zé)任或擔(dān)保責(zé)任債務(wù)集中在1981～1985年，此期間有28個(gè)省級(jí)政府開始舉債；市縣級(jí)政府舉借債務(wù)集中在1986～1996年，此期間共有293個(gè)市級(jí)和2054個(gè)縣級(jí)政府舉借債務(wù)。到1996年底為止，全國(guó)所有省級(jí)政府、392個(gè)市級(jí)政府中的353個(gè)、2779個(gè)縣級(jí)政府中的2405個(gè)都舉借了債務(wù)。到2010年底為止，全國(guó)只有54個(gè)縣級(jí)政府沒有舉借政府性債務(wù)。

地方政府債務(wù)形成的原因復(fù)雜，西方學(xué)者是從信息經(jīng)濟(jì)學(xué)、尋租理論、信息不對(duì)稱、政府失靈、市場(chǎng)失靈和歷史、經(jīng)濟(jì)、政治等角度進(jìn)行研究。世界銀行專家認(rèn)定政府的“財(cái)政機(jī)會(huì)主義”態(tài)度是債務(wù)產(chǎn)生的主要原因。例如有的國(guó)家為了避開預(yù)算硬約束、保持預(yù)算平衡，把財(cái)政支出轉(zhuǎn)移到預(yù)算外從而實(shí)現(xiàn)財(cái)政平衡。伴隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，政府的隱性擔(dān)保和顯性擔(dān)保取代了政府的直接投資和財(cái)政補(bǔ)貼，使得政府產(chǎn)生很大數(shù)目的隱性和或有債務(wù)，這些預(yù)算外的隱性和或有債務(wù)對(duì)財(cái)政穩(wěn)定產(chǎn)生了影響。我國(guó)還是處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌階段的發(fā)展中國(guó)家，和發(fā)達(dá)國(guó)家比起來，處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌階段的國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家因?yàn)樾畔⑴?、管理、法律等制度的不健全而?dǎo)致的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)更大，因此我國(guó)有著較大的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患。

按我國(guó)的財(cái)政部門劃分標(biāo)準(zhǔn)，可將地方政府債務(wù)劃分成直接債務(wù)、擔(dān)保債務(wù)與其他債務(wù)。直接債務(wù)是地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，指的是地方政府和職能部門、事業(yè)單位，還有地方政府成立的債務(wù)融資平臺(tái)，直接拖欠的債務(wù)或者借入的債務(wù)，包括拖欠企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金、拖欠工資、解決地方金融風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)借款、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)借款、國(guó)有糧食企業(yè)虧損新老掛賬、國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金、外國(guó)政府和國(guó)際金融組織的貸款等。地方政府的擔(dān)保債務(wù)指的是事業(yè)單位、地方債務(wù)融資平臺(tái)或者地方政府等以政府信用為融資提供擔(dān)保而形成的債務(wù)。地方政府擔(dān)保債務(wù)包括有擔(dān)保的外債、社會(huì)保障資金缺口、地方金融機(jī)構(gòu)的呆壞賬等，在金融機(jī)構(gòu)清算等情況下，地方政府要承擔(dān)資產(chǎn)損失。地方政府其他債務(wù)指的是除了以上兩種債務(wù)，但是需要事業(yè)單位、地方政府及其職能部門承擔(dān)還款責(zé)任的債務(wù)。包括救災(zāi)款項(xiàng)、地方國(guó)企債務(wù)清償?shù)取?/p>

地方政府債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張的原因主要分客觀原因和主觀原因，客觀原因是事權(quán)和財(cái)力的不匹配，主觀原因是地方政府的道德風(fēng)險(xiǎn)。《預(yù)算法》的第八條規(guī)定，國(guó)家實(shí)行中央和地方分稅制。地方和中央的分權(quán)是指劃分財(cái)權(quán)和事權(quán)，財(cái)權(quán)不能滿足事權(quán)的要求時(shí)，政府應(yīng)該利用轉(zhuǎn)移支付達(dá)到財(cái)權(quán)和事權(quán)的均衡，但是若中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付過多，地方政府就可能過度消費(fèi)，若中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付過少，地方政府就可能入不敷出，即使通過出讓大量的土地還不能達(dá)到財(cái)政平衡，使得地方政府繞過法律規(guī)定，通過融資平臺(tái)變相借債。地方政府債務(wù)違約有演變?yōu)閰^(qū)域性和全國(guó)性信用危機(jī)的可能，中央政府不得不對(duì)地方政府實(shí)施救助，地方政府債務(wù)可以如此轉(zhuǎn)移給中央政府，因此地方政府不怕債務(wù)違約，舉債非常積極主動(dòng)。地方政府由于自身利益，可能在任期內(nèi)大量舉債，企圖將償債責(zé)任推向子孫后代。地方政府官員為了追求政績(jī)，在政府現(xiàn)有收入不能滿足資金需求時(shí)，就會(huì)通過舉債的方式籌措資金。

隨著地方政府債務(wù)規(guī)模的增長(zhǎng)，地方政府的償債能力在減弱，合適的政府債務(wù)規(guī)?？梢院芎玫卮龠M(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)發(fā)展，然而過于依賴舉債會(huì)加重政府償債負(fù)擔(dān)。所以，對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)度量及預(yù)警研究是非常有必要的。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指的是地方政府的可支配收入無法償還到期債務(wù)，從而對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)造成有害影響的可能性，我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)為收支風(fēng)險(xiǎn)、管理風(fēng)險(xiǎn)、結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)和規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)。收支風(fēng)險(xiǎn)指的是地方政府的財(cái)政收入不能滿足必要的財(cái)政支出而造成的風(fēng)險(xiǎn)隱患。管理風(fēng)險(xiǎn)指的是因?yàn)楣芾韨鶆?wù)的效率低而造成的債務(wù)資金使用效率低的情況，由于目前借債形式多樣、借債主體分散，地方政府對(duì)債務(wù)管理不善。結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)指的是地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)非合理性而造成的風(fēng)險(xiǎn)隱患，因?yàn)閾?dān)保債務(wù)與其他債務(wù)的不可控和不確定，因此對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的影響不易估計(jì)，如果擔(dān)保債務(wù)與其他債務(wù)占比大，將會(huì)加大地方政府債務(wù)的結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)。規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)指的是因地方政府債務(wù)規(guī)模超出能承受的償債規(guī)模從而造成到期無力償還的可能性。

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)是指，收集與地方政府債務(wù)相關(guān)的數(shù)據(jù)，在對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有定性認(rèn)識(shí)的前提下，評(píng)價(jià)和估計(jì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)，構(gòu)建債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警模型，用來評(píng)估地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)程度的過程，為了方便地方政府及時(shí)了解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，采取對(duì)應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)防范措施。建立地方政府風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)能對(duì)地方政府債務(wù)的總量和結(jié)構(gòu)實(shí)施監(jiān)控，還能預(yù)測(cè)債務(wù)未來變動(dòng)的趨勢(shì)。

首先構(gòu)建地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)度量體系，度量地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的常用方法有：1.常規(guī)指標(biāo)評(píng)價(jià)法；2.綜合評(píng)價(jià)法；3.資產(chǎn)負(fù)債分析法。常規(guī)指標(biāo)評(píng)價(jià)法是最早被使用也是最簡(jiǎn)單快捷的度量方法，主要直接通過運(yùn)用以下三種變量來度量地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)大?。海?）債務(wù)負(fù)擔(dān)率，即當(dāng)年債務(wù)余額占GDP總量的比重；（2）債務(wù)依存度，即使用的債務(wù)總額占當(dāng)年的財(cái)政支出的比重，表示地方政府依賴債務(wù)實(shí)現(xiàn)的支出占財(cái)政支出有多少；合適的債務(wù)依存度為20%；（3）償債率，即應(yīng)當(dāng)還本付息額占當(dāng)年財(cái)政收入的比例，一般認(rèn)為償債率應(yīng)該在20%以內(nèi)。綜合評(píng)價(jià)法是指將運(yùn)籌學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)和其他數(shù)學(xué)理論方法引入到指標(biāo)分析中，合成了一些高度敏感和有相同特征的常規(guī)指標(biāo)。綜合評(píng)價(jià)法的多角度、多指標(biāo)的綜合運(yùn)用可以更加全面地度量地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)大小。資產(chǎn)負(fù)債分析法是以利用債務(wù)資金而獲得的收益為基礎(chǔ)，通過提高債務(wù)的收益率來抵消舉債成本，從而減輕地方政府的負(fù)擔(dān)，控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

其次，構(gòu)建地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系的常用方法有：模型預(yù)警、統(tǒng)計(jì)預(yù)警和指數(shù)預(yù)警。模型預(yù)警是通過構(gòu)建模型尋找地方政府債務(wù)的發(fā)展規(guī)律而進(jìn)行預(yù)警的方法。統(tǒng)計(jì)預(yù)警是通過統(tǒng)計(jì)學(xué)方法評(píng)價(jià)地方政府債務(wù)情況的預(yù)警方法。指數(shù)預(yù)警是制定可以綜合反映地方政府債務(wù)情況的預(yù)警指數(shù)，然后根據(jù)這個(gè)指數(shù)分析地方政府債務(wù)目前的風(fēng)險(xiǎn)大小。

化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的立足點(diǎn)是深化經(jīng)濟(jì)體制改革，控制地方政府債務(wù)規(guī)模。實(shí)施經(jīng)濟(jì)性分權(quán)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革可以防范與化解我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。地方政府的職能應(yīng)轉(zhuǎn)變成能促進(jìn)市場(chǎng)獨(dú)立運(yùn)作，地方政府債務(wù)規(guī)模之大與政府經(jīng)濟(jì)行為不規(guī)范、政府職能轉(zhuǎn)變滯后有關(guān)系，所以規(guī)范政府經(jīng)濟(jì)行為、轉(zhuǎn)變政府職能、建立政府與市場(chǎng)的良好關(guān)系是化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的根本。要轉(zhuǎn)變地方政府職能，就應(yīng)該明確在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府應(yīng)該做什么，應(yīng)該怎么做，避免政府行為越位或缺位的問題，如今很多政府性事務(wù)可以通過市場(chǎng)化運(yùn)作方式解決，但是政府卻大包大攬。在處理市場(chǎng)與政府的關(guān)系上，應(yīng)當(dāng)遵守市場(chǎng)第一、政府第二的原則，政府的職能是解決市場(chǎng)不愿做、做不好、做不了的事情，政府的責(zé)任主要是實(shí)施監(jiān)督、維護(hù)市場(chǎng)公共秩序、提供法制、公共物品和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。政府財(cái)政模式應(yīng)從建設(shè)性財(cái)政向公共財(cái)政轉(zhuǎn)變，財(cái)政行為應(yīng)該體現(xiàn)出公共性特征，財(cái)政資源配置也應(yīng)該主要用于公共領(lǐng)域。如果稀缺財(cái)政資源依舊配置在競(jìng)爭(zhēng)性微觀主體方面，政府最終就很難擺脫企業(yè)對(duì)政府的過度依賴而不得不承擔(dān)債務(wù)。因此戰(zhàn)略性調(diào)整財(cái)政支出范圍可以控制地方政府債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)大。另外，政府提供基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共產(chǎn)品時(shí)，應(yīng)該引入市場(chǎng)的理念，進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)、投入產(chǎn)出分析和成本核算，考核政府各項(xiàng)活動(dòng)的效率和效益。還要加強(qiáng)對(duì)政府財(cái)政活動(dòng)的審計(jì)、控制與責(zé)任追究，保持地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展，化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

致使地方政府債務(wù)規(guī)模越來越大的主要原因是地方政府財(cái)政收入不能滿足財(cái)政支出的需求，因此要保證地方政府能有規(guī)范、合理的收入來源執(zhí)行基本公共管理。要合理規(guī)定收入范圍，使得各級(jí)政府財(cái)政收入穩(wěn)定增長(zhǎng)。依照事權(quán)、財(cái)權(quán)一致原則，給予各級(jí)政府和履行支出職能一致的收入范圍。各級(jí)政府應(yīng)該有稅源穩(wěn)定的稅種，并且有一定的稅收管理權(quán)限，使其對(duì)地方稅種有減免稅收、調(diào)整稅率和征收范圍的權(quán)限，使得各級(jí)政府有潛力增加收入。應(yīng)該合理配置地方稅種，除了增值稅、消費(fèi)稅、外國(guó)企業(yè)所得稅、外商投資企業(yè)與關(guān)稅等稅種，其他各稅應(yīng)劃歸地方稅，適時(shí)開征教育稅、燃油稅、遺產(chǎn)稅、環(huán)境保護(hù)稅、社會(huì)保障稅等稅種，漸漸增加地方稅收入，取消不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的稅種。應(yīng)該科學(xué)選擇地方稅主體稅種，短期內(nèi)把稅制規(guī)范、稅源廣泛、稅基深厚的營(yíng)業(yè)稅作為地方稅的主體稅種，長(zhǎng)期看財(cái)產(chǎn)稅可以成為地方主體稅種。應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)地方稅收征管，要加強(qiáng)地方稅法體系的建設(shè)，規(guī)范和充實(shí)稅法條款；由地方稅務(wù)機(jī)關(guān)專門負(fù)責(zé)履行地方稅征收管理權(quán)，統(tǒng)一地方稅的征收管理權(quán)；建立地方稅務(wù)稽查機(jī)制，利用計(jì)算機(jī)建立人機(jī)結(jié)合的稽核、稽查稅收監(jiān)控體系，防止流失稅收收入。進(jìn)一步完善地方稅收體系可以提高地方稅收收入占地方財(cái)政收入的比重，優(yōu)化財(cái)政收入來源結(jié)構(gòu)，改變地方財(cái)政收入不足的狀態(tài)，緩解地方政府因?yàn)闆]有穩(wěn)定的財(cái)政收入而形成的債務(wù)融資壓力。

另外，我國(guó)各地區(qū)差異較大，要想減輕貧困地區(qū)的債務(wù)負(fù)擔(dān)、實(shí)現(xiàn)各地區(qū)公共服務(wù)水平均等化，就要進(jìn)一步完善和規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度。第一，要優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。逐漸簡(jiǎn)化功能不強(qiáng)且形式太多的轉(zhuǎn)移支付方式，擴(kuò)大過渡時(shí)期轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，進(jìn)一步改進(jìn)和完善目前的轉(zhuǎn)移支付額度確定方式。規(guī)范專項(xiàng)撥款，改正彌補(bǔ)外溢性功能差、補(bǔ)助范圍太分散的缺點(diǎn)，重新劃分專項(xiàng)撥款的援助范圍，排除本應(yīng)當(dāng)由地方解決的專項(xiàng)撥款項(xiàng)目。對(duì)要求配套資金的部分，應(yīng)該制定詳細(xì)的監(jiān)督、管理和績(jī)效考評(píng)制度。使專項(xiàng)撥款和一般性轉(zhuǎn)移支付互相協(xié)調(diào)和配合，提升財(cái)政整體利益均衡的功能。在改革中觸動(dòng)地方政府利益的地方，重新設(shè)計(jì)激勵(lì)機(jī)制，減輕其對(duì)轉(zhuǎn)移支付效果的影響，同時(shí)，中央政府應(yīng)該加強(qiáng)改革的力度，減少與地方政府進(jìn)行博弈的機(jī)會(huì)。第二，要加強(qiáng)省級(jí)以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)范與建立。原先的制度設(shè)計(jì)偏重于中央對(duì)省一級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付，但缺乏對(duì)省級(jí)以下政府間轉(zhuǎn)移支付的控制，應(yīng)當(dāng)明確劃分地方政府的事權(quán)，要專款專用，還要制定各級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督、管理方法，確保地方轉(zhuǎn)移支付資金來源較穩(wěn)定。第三，要加快地方政府轉(zhuǎn)移支付制度法制化進(jìn)程，以法律形式維護(hù)政府間轉(zhuǎn)移支付有助于增強(qiáng)政策的連續(xù)性，減少因不確定因素而形成的消極影響，因此要規(guī)范政府間轉(zhuǎn)移支付的依據(jù)、資金來源、分配程序、監(jiān)督和目標(biāo)。

作者簡(jiǎn)介：張玲玲（1988-），女，漢族，江蘇揚(yáng)州人，就讀于浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)，研究方向：金融學(xué)。