高云潔

【摘要】廈漳泉三市是福建省經(jīng)濟(jì)最活躍的地區(qū)，隨著三市同城化工作的向前推進(jìn)，需要解決三市之間經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、調(diào)整等問(wèn)題。三市目前存在一些阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的因素，這些因素既有基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的內(nèi)容，也有現(xiàn)存制度所具有的體制性弊端。通過(guò)制度創(chuàng)新、規(guī)范已有制度、彌補(bǔ)相關(guān)法律法規(guī)的缺陷，能有效消除廈漳泉同城化過(guò)程中阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不利因素。

【關(guān)鍵詞】同城化 經(jīng)濟(jì)發(fā)展 財(cái)政制度

一個(gè)地區(qū)的財(cái)政制度對(duì)這個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展會(huì)起到相應(yīng)的作用，財(cái)政政策的調(diào)控功能作用于該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。隨著廈漳泉同城化進(jìn)程的加快，如何在同城化過(guò)程中既能促進(jìn)廈漳泉三市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，又能迅速完成產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化調(diào)整，是一項(xiàng)十分重要的工作內(nèi)容。通過(guò)對(duì)廈漳泉三市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀的分析來(lái)制定與廈漳泉同城化相適的財(cái)政政策是解決這一問(wèn)題的有效方法。

一、廈漳泉三市經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀與存在的問(wèn)題

1985年2月，黨中央國(guó)務(wù)院決定開(kāi)辟?gòu)B漳泉地區(qū)為沿海經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)至今已近30年。如今的廈漳泉三市不僅成為福建省經(jīng)濟(jì)最具競(jìng)爭(zhēng)力和最為活躍的地區(qū)，也是國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)最具活力的地區(qū)之一。2013年廈漳泉三市的GDP為10472.18億元，約占全省GDP總量的48.1%；三市財(cái)政收入1712.46億元，約占全省財(cái)政總收入的49.94%；三市進(jìn)出口總額1229.68億美元，約占全省進(jìn)出口總額的72.6%。廈漳泉三市文化相同，經(jīng)濟(jì)相融，城市相鄰的特征正是同城化提出基礎(chǔ)。根據(jù)《福建省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)加快推進(jìn)廈漳泉大都市區(qū)同城化工作方案的通知》中的要求，廈漳泉三市將強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)的分工與合作，協(xié)作完成產(chǎn)業(yè)優(yōu)化調(diào)整。為促進(jìn)廈漳泉三市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，該通知還提出了推動(dòng)廈漳泉一體化建設(shè)的金融、技術(shù)人力資源、環(huán)境保護(hù)等方面的重點(diǎn)工作內(nèi)容。但是，廈漳泉三市會(huì)存在一些制約同城化進(jìn)程的問(wèn)題，現(xiàn)總結(jié)如下：

（一）現(xiàn)存的行政區(qū)劃與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的關(guān)系問(wèn)題

廈漳泉三市是福建省下轄的三個(gè)地級(jí)行政區(qū)，由于行政區(qū)劃的分割，三市之間財(cái)政政策獨(dú)立，各市政府為了本市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展必然要采用行政手段直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)，使生產(chǎn)要素在一定范圍內(nèi)受到控制，或使本地市場(chǎng)受到一定程度的保護(hù)，形成了一種以行政區(qū)劃為范圍的區(qū)域經(jīng)濟(jì)。這種固有的區(qū)域劃分和制度獨(dú)立是廈漳泉同城化進(jìn)程的最大障礙，因此要著力解決廈漳泉三市行政區(qū)劃與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的矛盾。

（二）廈漳泉三市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不平衡

廈門、漳州和泉州三個(gè)城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存有差異，三個(gè)城市之間的互不隸屬關(guān)系導(dǎo)致了三市的基礎(chǔ)設(shè)施結(jié)構(gòu)水平較低。相比較廈門，漳州和泉州的城市基礎(chǔ)設(shè)施不夠完善，城市運(yùn)行效率不高。漳泉兩市在城市交通體系、信息化體系、城市能源、城市供水、環(huán)境工程等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)上明顯落后于廈門。另外，漳州是三市中唯一沒(méi)有民用機(jī)場(chǎng)的城市，更是無(wú)法建立現(xiàn)代立體交通系統(tǒng)。

（三）廈漳泉三市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)落后

一個(gè)地區(qū)產(chǎn)業(yè)的布局以及合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)水平是區(qū)域經(jīng)濟(jì)合理發(fā)展的基礎(chǔ)，而廈漳泉三市的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)布局卻差異明顯。“廈門市同周邊地區(qū)的產(chǎn)業(yè)定位和發(fā)展基礎(chǔ)不同，區(qū)域產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈互補(bǔ)性不強(qiáng)。雖然閩南金三角地區(qū)的廈漳泉各地都形成了各自的主導(dǎo)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，但是各地產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段和主導(dǎo)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)差異很大。其中，廈門市已進(jìn)入到工業(yè)化后期發(fā)展階段，形成了以生產(chǎn)資料生產(chǎn)為主的重工業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)為內(nèi)容的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；泉州市還依然處于以傳統(tǒng)輕工業(yè)消費(fèi)品生產(chǎn)為主的發(fā)展階段；漳州市工業(yè)化水平相對(duì)偏低、產(chǎn)業(yè)規(guī)模偏小、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度不高，勞動(dòng)密集型和初級(jí)產(chǎn)品制造業(yè)成為其主導(dǎo)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。”[1]就三市而言，廈門的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中第二產(chǎn)業(yè)較為發(fā)達(dá)，電子、石化和機(jī)械制造為廈門的三大支柱產(chǎn)業(yè)，但這三個(gè)產(chǎn)業(yè)并未在國(guó)內(nèi)國(guó)際擁有相應(yīng)的重要地位；漳州第一產(chǎn)業(yè)相對(duì)發(fā)達(dá)，制造業(yè)落后于廈門和泉州；泉州的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)中的服裝、制鞋、石材一直是其經(jīng)濟(jì)支柱，但這些產(chǎn)業(yè)屬于高耗能高污染的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)。廈漳泉三市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理問(wèn)題已為當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展設(shè)置了一些障礙，而解決這一問(wèn)題的關(guān)鍵是要優(yōu)化和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

二、制約廈漳泉同城化的財(cái)政制度分析

上述問(wèn)題是由于行政區(qū)劃的分立而產(chǎn)生的利益分配機(jī)制造成的，“我國(guó)目前的財(cái)政體制嚴(yán)重制約著區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和地方政府調(diào)控作用的發(fā)揮”[2]。廈漳泉三市的各級(jí)政府與企業(yè)為其自身的經(jīng)濟(jì)利益最大化會(huì)制定有利于其自身的財(cái)政政策措施。而這種具有地方保護(hù)主義特征的引導(dǎo)市場(chǎng)、引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)的財(cái)政政策不符合廈漳泉同城化要求，因而應(yīng)取消目前的這種具有地方保護(hù)特征的財(cái)政政策，轉(zhuǎn)而建立以市場(chǎng)決定經(jīng)濟(jì)的財(cái)政制度，推廣對(duì)市場(chǎng)、各地方政府及各類企業(yè)具有調(diào)控功能的新型機(jī)制。

（一）當(dāng)前財(cái)稅制度的缺陷

我國(guó)于1994年開(kāi)始施行分稅制度，在分稅制度下中央首先要求劃分各級(jí)政府的預(yù)算收入，使各級(jí)預(yù)算相對(duì)獨(dú)立和平衡。但是分稅制度形成的“分權(quán)”、“分稅”、“分管”的格局也產(chǎn)生了一些阻礙市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的負(fù)面效應(yīng)。分稅制有效地解決了中央和地方之間的事權(quán)、財(cái)權(quán)的關(guān)系，但這種事權(quán)、財(cái)權(quán)的劃分也導(dǎo)致了財(cái)政管理體制出現(xiàn)一些漏洞，有些地方還造成了事權(quán)與財(cái)權(quán)的失衡。具體現(xiàn)象有：其一，各級(jí)政府間出現(xiàn)的因事權(quán)模糊而形成的與財(cái)權(quán)不相匹配的現(xiàn)象，導(dǎo)致矛盾頻仍；其二，未做財(cái)政收入預(yù)算級(jí)次的劃分，導(dǎo)致國(guó)地兩稅征收不協(xié)調(diào)。分稅制“對(duì)于省以下各級(jí)政府之間財(cái)力劃分的比例、規(guī)范等問(wèn)題，卻遠(yuǎn)未涉及……下級(jí)政府在與上一級(jí)政府在財(cái)力劃分比例、稅種歸屬等問(wèn)題上，根本不可能有與上級(jí)政府討價(jià)還價(jià)的余地，被動(dòng)地接受上級(jí)政府的財(cái)力分配”[3]當(dāng)前不健全的分稅制在某種程度上會(huì)給廈漳泉同城化進(jìn)程中的經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)優(yōu)化調(diào)整帶來(lái)一些問(wèn)題。

（二）稅收支出政策的弊端

稅收支出是通過(guò)對(duì)所征稅產(chǎn)業(yè)的賦稅再分配，使資本向利潤(rùn)較高的產(chǎn)業(yè)流動(dòng)，進(jìn)而引導(dǎo)資源配置，起到優(yōu)化和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的作用，我國(guó)的稅收支出主要有豁免、稅前扣除、盈虧相抵、優(yōu)惠稅率、優(yōu)惠退稅等十種形式。過(guò)去的稅收優(yōu)惠政策對(duì)公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展、對(duì)外開(kāi)放、發(fā)展經(jīng)濟(jì)都起到了積極的作用，但當(dāng)前的稅收支出政策也存在一些問(wèn)題，使其調(diào)整產(chǎn)業(yè)政策的功能性受限。

在我國(guó)，上自全國(guó)人大下到地方稅務(wù)局都擁有稅收支出的授權(quán)，各級(jí)政府和稅收機(jī)關(guān)都可以做出稅收優(yōu)惠的決定，涉稅優(yōu)惠的范圍從國(guó)務(wù)院各個(gè)部門到文教衛(wèi)生民政司法各行業(yè)，這導(dǎo)致了當(dāng)前我國(guó)現(xiàn)行稅制中的稅收優(yōu)惠非常復(fù)雜。這種多層級(jí)的授權(quán)制度和多行業(yè)的涉稅范圍不僅導(dǎo)致了稅收支出政策執(zhí)行中的交叉、重復(fù)甚至越權(quán)等問(wèn)題的產(chǎn)生，也使一些政府和征稅單位為自身利益考慮而制定地方保護(hù)性稅收政策，因而會(huì)造成對(duì)部分企業(yè)征稅過(guò)于嚴(yán)格，而對(duì)部分企業(yè)征稅相對(duì)寬松的現(xiàn)象，企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)中喪失了公平的平臺(tái)。同時(shí)，這種多層級(jí)的授權(quán)制度缺乏上下互通互聯(lián)的機(jī)制，無(wú)法形成統(tǒng)一的制度和規(guī)范，無(wú)法形成自上而下的監(jiān)督與考核，難以評(píng)估和判斷基層征稅機(jī)關(guān)所做出的具體稅收支出決定對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的影響。

（三）轉(zhuǎn)移支付制度的制約

轉(zhuǎn)移支付的作用是上下級(jí)政府間、企業(yè)間和企業(yè)政府間為解決財(cái)政狀況的失衡而采取的無(wú)償轉(zhuǎn)移財(cái)政資金的措施，其本質(zhì)是一種分配手段。但同為地市級(jí)別的廈漳泉三市財(cái)政本身就相互獨(dú)立，三市之間并沒(méi)有轉(zhuǎn)移支付的制度可用。這種因相互獨(dú)立的財(cái)政而導(dǎo)致的轉(zhuǎn)移支付制度對(duì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的制約是同城化進(jìn)程的壁壘。

三、引入和建設(shè)為廈漳泉同城化配套的財(cái)政制度

為加快廈漳泉大都市區(qū)的建設(shè)，盡快實(shí)現(xiàn)三市的同城化，應(yīng)加強(qiáng)廈漳泉三市的密切合作，做好經(jīng)濟(jì)工作的戰(zhàn)略協(xié)調(diào)，做好產(chǎn)業(yè)的分工合作及優(yōu)化調(diào)整，并在財(cái)政制度建設(shè)方面進(jìn)行一些必要的改革和創(chuàng)新，消除在財(cái)政上制約同城化進(jìn)程的因素，推動(dòng)三市同城化的工作向前發(fā)展。

（一）借鑒已有的稅制改革經(jīng)驗(yàn)，改革當(dāng)前稅制政策

目前，全國(guó)有大大小小幾十個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)、自貿(mào)區(qū)、經(jīng)濟(jì)帶和城市圈等經(jīng)濟(jì)體，這些經(jīng)濟(jì)體都在尋求建立新的促進(jìn)其發(fā)展的財(cái)政與稅收制度，其中最具代表性的是上海自貿(mào)區(qū)、西咸新區(qū)、長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)圈等國(guó)際性、區(qū)域性經(jīng)濟(jì)體。其中，上海自貿(mào)區(qū)的建立需要配套一些具有突破性的法規(guī)和制度，客觀上要求上海自貿(mào)區(qū)的財(cái)稅政策設(shè)計(jì)消除地域性，要以提高上海自貿(mào)區(qū)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力為設(shè)計(jì)目標(biāo)。“上海自貿(mào)區(qū)的一個(gè)原則就是，經(jīng)驗(yàn)可復(fù)制、可推廣”[4]。2013年國(guó)家先后推出了《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》和《關(guān)于中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)有關(guān)進(jìn)口稅收政策的通知》等法規(guī)性文件，這些文件對(duì)自貿(mào)區(qū)的財(cái)稅制度建設(shè)提出了指導(dǎo)性要求，在《方案》中，要求實(shí)施促進(jìn)投資的稅收政策，實(shí)施促進(jìn)貿(mào)易的稅收政策，并在貿(mào)易中的增值稅和消費(fèi)稅的征收做了明確的說(shuō)明，提出在符合稅制改革的前提下研究完善適應(yīng)自貿(mào)區(qū)發(fā)展的稅收政策。上海的經(jīng)驗(yàn)和其他區(qū)域經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)驗(yàn)是值得借鑒的，對(duì)于其成熟的稅制制度同城化的廈漳泉三市可以移植過(guò)來(lái)使用。

為滿足廈漳泉同城化對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，應(yīng)當(dāng)對(duì)三地市的稅制進(jìn)行必要的改革，甚至可以重新進(jìn)行地方稅的立法，使新稅制或新的稅法能夠體現(xiàn)財(cái)政的收入與經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)功能。在我國(guó)省級(jí)人大有權(quán)制定地方性法規(guī)，經(jīng)濟(jì)特區(qū)市及國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的城市也有地方性立法權(quán)限，作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)的廈門以及同城化后的廈漳泉都市圈具有地方稅制的立法權(quán)限，還可以制定與廈漳泉經(jīng)濟(jì)圈直接配套國(guó)際化標(biāo)準(zhǔn)的各項(xiàng)稅制制度。

（二）規(guī)范稅收支出政策的使用，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化調(diào)整

廈漳泉同城化后，本區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)需要進(jìn)行一定程度的優(yōu)化調(diào)整，在優(yōu)化調(diào)整的過(guò)程中，稅收支出政策通過(guò)引導(dǎo)社會(huì)資源的合理流動(dòng)起到對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和調(diào)整的作用。規(guī)范合理地使用稅收支出政策能有效降低三市區(qū)域內(nèi)的企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本，增加產(chǎn)品的銷量，提高企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力；對(duì)一些效益相對(duì)較差，處于轉(zhuǎn)型期的企業(yè)也能通過(guò)加速折舊等方式來(lái)彌補(bǔ)企業(yè)稅前虧損，給予其一定程度的保護(hù)；稅收支出政策應(yīng)給予三市區(qū)域內(nèi)的高技術(shù)、高科技企業(yè)以所得稅稅率優(yōu)惠，來(lái)促進(jìn)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展；稅收支出政策還能通過(guò)調(diào)整資產(chǎn)存量和資產(chǎn)增量的方式進(jìn)一步加速產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整。

（三）克服轉(zhuǎn)移支付制度的缺陷，提高轉(zhuǎn)移支付的使用效果

在稅收政策執(zhí)行的操作過(guò)程中，轉(zhuǎn)移支付制度存在一定的缺陷，其宏觀調(diào)控、助力經(jīng)濟(jì)的真正功能沒(méi)能得到發(fā)揮，因此要亟待完善這一制度，并充分發(fā)揮其補(bǔ)助、再分配和調(diào)控功能，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。據(jù)此，廈漳泉三市應(yīng)當(dāng)設(shè)置專門的轉(zhuǎn)移支付管理機(jī)構(gòu)，對(duì)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行專門管理；三市還應(yīng)制定通行的轉(zhuǎn)移支付體系，將轉(zhuǎn)移支付中的形式、內(nèi)容、依據(jù)及監(jiān)督等要素進(jìn)行規(guī)范。一般而言，政府之間的轉(zhuǎn)移支付模式是上下級(jí)政府間和同級(jí)政府間兩種，我國(guó)一直以來(lái)主要的支付模式是上下級(jí)之間的方式，較少采用橫向支付模式，轉(zhuǎn)移支付模式單一。廈漳泉三市應(yīng)嘗試改變目前這種單一的轉(zhuǎn)移支付模式，形成三市之間經(jīng)濟(jì)互相支持的態(tài)勢(shì)，促進(jìn)三市社會(huì)經(jīng)濟(jì)的共同發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

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