【摘要】地方政府進行融資用于基礎(chǔ)設(shè)施和城市建設(shè)方面已經(jīng)有一段時期，特別自2008年金融危機后，政府融資平臺在地方政府應(yīng)對突發(fā)性沖擊、加快基建攻擊、推進城鎮(zhèn)化建設(shè)、保障和改變民生等方面都發(fā)揮著積極的作用。與此同時，由于地方政府融資平臺擴張過于迅速，滋生了一些需要警惕的危險，威脅到國家經(jīng)濟形勢。本文，筆者以地方政府融資平臺為研究對象，收集信息揭示地方政府融資平臺存在的潛在風(fēng)險，并分析其存在的問題，為我國地方政府融資平臺發(fā)展及風(fēng)險防范提供可行性政策建議。

【關(guān)鍵詞】地方政府融資平臺 風(fēng)險 政策建議

地方政府融資平臺彌補了地方政府財政不足，為地方經(jīng)濟發(fā)展、基礎(chǔ)建設(shè)、拉動內(nèi)需的提供強大助力。但近幾年地方政府融資平臺規(guī)模不斷擴大、發(fā)展快速，地方融資平臺存在的隱患日漸暴露，威脅我國經(jīng)濟發(fā)展。在此背景下，如何有效地防范和化解地方政府融資平臺風(fēng)險已經(jīng)成為學(xué)界及實務(wù)界共同關(guān)心的重要課題之一。本文將結(jié)合本人在易門縣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資管理中心的具體工作，探析地方政府融資平臺存在的主要風(fēng)險，分析風(fēng)險誘因與防范措施，將為進一步提高地方政府及商業(yè)銀行等相關(guān)部門對融資平臺風(fēng)險的防范意識及進行風(fēng)險防范提供決策參考。

一、地方政府融資平臺存在的主要風(fēng)險

（一）地方政府融資平臺負債率過高

目前我國地方政府融資平臺的融資渠道主要是銀行貸款，有政府的信用擔(dān)保，銀行青睞于給政府性項目放貸，又加上政府與銀行間的親密關(guān)系，這便出現(xiàn)了“不管平臺公司財務(wù)情況怎樣只要想要貸款便有貸款，銀行敢放貸平臺公司就敢借貸”的局面，這使得地方政府融資平臺債務(wù)急劇膨脹，資產(chǎn)負債率普遍過高，某些地方融資平臺甚至達到200%。資產(chǎn)負債率過高。

（二）地方政府融資平臺債務(wù)威脅銀行

地方政府融資平臺投資項目很大一部分是一些社會公共產(chǎn)品項目，公益性項目是經(jīng)濟社會賴以發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施，對促進經(jīng)濟社會快速發(fā)展起到了重要作用，但由于公共產(chǎn)品擁有一資金投入大、二投資回收期長、三利潤低等性質(zhì)決定了公益性項目難以靠自身的收益來償還債務(wù)，這也加劇了地方政府融資平臺償債壓力。加上地方政府追求短期的GDP增長獲取政治績效，不管投資項目是否可行亂上項目，這導(dǎo)致了融資平臺的收益率普遍較低，平臺公司沒有足夠的資金償還債務(wù)，假若地方政府財政收入增速減緩，拿不出足夠的資金進行救助，則平臺公司向銀行的貸款將成為銀行的不良資產(chǎn)，再者地方政府融資平臺貸款多為中長期貸款，使得銀行貸款結(jié)構(gòu)失衡，我國商業(yè)銀行在逐步遵守巴塞爾新資本協(xié)議的背景下，商業(yè)銀行的潛在信用危機和流動性風(fēng)險將加大。

（三）地方政府融資平臺貸款擔(dān)保不合規(guī)

在實際操作過程中，政府與市場界限模糊，經(jīng)常出現(xiàn)政府“越界”的行為。這不僅導(dǎo)致了市場混亂降低經(jīng)濟效率，也導(dǎo)致了融資平臺規(guī)模的劇增。這種失效的市場經(jīng)濟會導(dǎo)致過度投資甚至無效投資進而影響到融資平臺的質(zhì)量，加大了其風(fēng)險引發(fā)危機。

目前地方政府融資平臺項目的貸款擔(dān)保模式以地方政府承諾和地方政府權(quán)力抵押為主。第一種模式以政府財政兜底，但我國《擔(dān)保法》規(guī)定國家機關(guān)不能作為擔(dān)保人進行擔(dān)保。地方政府的這種承諾擔(dān)保模式違背了《擔(dān)保法》，地方政府融資平臺與銀行之間的協(xié)議不在法律范疇之內(nèi)，出現(xiàn)經(jīng)濟糾紛時，銀行利益很難受法律保護。第二種擔(dān)保模式是地方政府將土地轉(zhuǎn)讓收益權(quán)進行質(zhì)押獲取貸款，然而土地轉(zhuǎn)讓收益權(quán)只是一種可能的債權(quán)，不符合《擔(dān)保法》所規(guī)定的擔(dān)保標的必須具有確定性的要求。所以一旦該質(zhì)押標的缺失，融資平臺又不能按期還貸，銀行的貸款便出現(xiàn)了“擔(dān)保真空”給銀行帶來了風(fēng)險性。

二、防范地方政府融資平臺風(fēng)險的方法建議

地方政府融資平臺風(fēng)險對于國家經(jīng)濟安全、改革發(fā)展穩(wěn)定的全局構(gòu)成威脅。針對當(dāng)前地方政府融資存在的潛在風(fēng)險，分析其誘因，筆者提出以下幾點完善建議：

（一）發(fā)展地方政府債券，防止風(fēng)險過度集中在商業(yè)銀行

地方政府融資平臺負債過高，一方面讓融資活動承擔(dān)了較高的費用，另一方面加重了原本收益不高的融資平臺償還銀行本息的困難。平臺公司為了彌補資金流不足往往是借錢還債補窟窿的現(xiàn)象。地方政府融資平臺過高的資產(chǎn)負債率，加重了融資平臺的風(fēng)險。

就目前來講，我國地方政府融資平臺的融資方式過于單一，主要集中于商業(yè)銀行貸款，據(jù)統(tǒng)計接近90%的融資額是來自商業(yè)銀行貸款。而“自行發(fā)行”地方債券有較多的限制。首先，發(fā)行額度必須國務(wù)院批準而地方政府沒有決定權(quán)；其次，還本付息由財政部代辦，中央政府隱形成為“擔(dān)保人”；最后，就目前而言地方債券發(fā)行規(guī)模還很小，并不能滿足地方政府的建設(shè)需求，其在市場的流通性也遠遠低于國債。所以若要推進地方政府債券真正意義上的發(fā)展得把當(dāng)前的“自行發(fā)行”升級為“自主發(fā)行”。

（二）加強風(fēng)險控制、信用評級體制建設(shè)，完善信息披露體制

首先把風(fēng)險遏制在最初端，離不開融資平臺自身風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)的構(gòu)建。風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)的運行機制一般是根據(jù)預(yù)警對象構(gòu)建評價指標體系，再經(jīng)過信息收集得到評價指標體系中各指標值，依據(jù)預(yù)警模型計算風(fēng)險值，最后與風(fēng)險預(yù)警線比較并評價其風(fēng)險狀態(tài)?？梢姌?gòu)建完善的融資平臺自身風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)首先要確定評價指標體系，其次是預(yù)警模型的選擇，再者是預(yù)警線的劃定。同時，危機管理小組需要配備專業(yè)的危機管理人才，危機的處理關(guān)鍵在于人才，危機處理人才既要擁有全面的專業(yè)知識，還要有豐富的危機處理經(jīng)驗。

中央政府在國家層面上建立一套信用評級制度，及時的披露各地方政府融資平臺的信用等級，不僅給廣大投資者提供了參考依據(jù)，也有助于防范融資平臺的風(fēng)險積累而穩(wěn)定整個中國資本市場。中央政府應(yīng)成立專門評級機構(gòu)，并賦予相應(yīng)責(zé)權(quán)強制要求地方政府披露有關(guān)融資平臺相關(guān)信息，以防地方政府隱瞞有關(guān)信息。另外還需要完善信息披露制度，在全國范圍內(nèi)建立起一套地方政府融資平臺及地方債務(wù)信息披露系統(tǒng)，將地方債務(wù)和平臺公司的有關(guān)財務(wù)信息定期向社會公布，確保公眾的知情權(quán)并接受公眾的監(jiān)督，使得我國地方政府信息更加透明化。

（三）完善監(jiān)控融資平臺法律法規(guī)

地方政府融資平臺在運作過程中應(yīng)有相應(yīng)的法律法規(guī)約束其行為。融資平臺快速發(fā)展的過程中，相應(yīng)法律法規(guī)的制定沒有跟進，導(dǎo)致了政府與融資平臺的關(guān)系模糊、各種權(quán)責(zé)界定不清、融資平臺信息披露不透明。融資平臺運營過程中沒有相應(yīng)的規(guī)章制度約束其行為；在風(fēng)險監(jiān)控過程中沒有相應(yīng)的信息披露制度，等等這些都造成了現(xiàn)在融資平臺的不規(guī)范化發(fā)展以致出現(xiàn)了各種問題。

地方政府融資平臺在運作過程中應(yīng)有相應(yīng)的法律法規(guī)約束其行為，例如平臺公司的資金投向、債務(wù)規(guī)模及管理是否符合所制定的有關(guān)規(guī)定。再者，對于沒有收益和收益不高的公益性項目，應(yīng)該制定相關(guān)法規(guī)規(guī)定其償還債務(wù)的資金來源，規(guī)定地方政府經(jīng)常性開支中按一定比例用于平臺公司償本付息，以此防止融資平臺的風(fēng)險積累。其中引起重視的是，平臺公司資金去向的管理，往往有許多地方政府借助平臺項目融資，將所融資金用于其他項目，這種挪用資金的現(xiàn)象在地方非常常見，國家應(yīng)該制定相關(guān)法律杜絕此類現(xiàn)象，對受賄及挪用資金的政府官員追究其法律責(zé)任。

（四）加強融資平臺自身企業(yè)化建設(shè)

在市場經(jīng)濟中政府干預(yù)和市場調(diào)節(jié)是兩種不同的資源配置方式，兩者各盡其責(zé)共同維持經(jīng)濟的有序進行，當(dāng)市場失靈時需要政府的介入進行經(jīng)濟干預(yù)使經(jīng)濟朝著有利的方向進展，但市場處于平穩(wěn)狀態(tài)時政府不能過多進行干預(yù)，得讓市場充分發(fā)揮資源配置的效率。兩者在適用空間上也有差別，像某些公共產(chǎn)品行業(yè)政府部門得充分發(fā)揮干預(yù)職能，確保公共產(chǎn)品服務(wù)的正常供應(yīng)。而因為地方融資平臺與地方政府關(guān)系密切，并且一直是在政府的“關(guān)懷”下發(fā)展壯大，其沒有現(xiàn)代企業(yè)的規(guī)范制度，導(dǎo)致管理水平落后，離現(xiàn)代企業(yè)差距較大。防范融資平臺風(fēng)險首先得從加強自身企業(yè)制度建設(shè)著手。之所以要加強企業(yè)制度建設(shè)，是因為制度建設(shè)是企業(yè)管理的基礎(chǔ)，只有完善的企業(yè)制度才能形成高效的管理。企業(yè)制度能夠起到消減此類現(xiàn)象的作用，讓管理者在制度規(guī)定下行使其職權(quán)，使企業(yè)在規(guī)范化的環(huán)境下運行，通過確定規(guī)范的管理規(guī)則和操作流程，能為企業(yè)提升管理效率。

三、結(jié)束語

地方政府融資平臺解決了地方政府財政資金不足，支持地方建設(shè)的積極意義。對擴大國家內(nèi)需，保持經(jīng)濟增長意義非凡。然而，短時期的高速增長，地方政府融資平臺還存在諸多問題，存在著高風(fēng)險隱患，規(guī)制地方融資平臺的健康發(fā)展。地方政府融資平臺出現(xiàn)的問題及風(fēng)險防范，需要從中央到地方各層級、各部門，通過不同層面制度的完善規(guī)制方能促進地方融資平臺的良性健康發(fā)展。

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作者簡介：李秀華（1980-），女，云南易門人，就職于云南省玉溪市易門縣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資管理中心，經(jīng)濟師，大學(xué)本科學(xué)歷，研究方向：財務(wù)管理。