【摘要】隨著支付機構(gòu)數(shù)量的增加和其提供支付服務(wù)業(yè)務(wù)量的迅猛增長以及支付創(chuàng)新步伐的加快，對監(jiān)管部門的監(jiān)管水平提出挑戰(zhàn)，需要監(jiān)管部門統(tǒng)籌考慮監(jiān)管方法，適時調(diào)整監(jiān)管策略。本文嘗試在支付機構(gòu)監(jiān)管中引入外部審計，采取“全面管理、有效利用”模式，充分發(fā)揮外部審計的輔助監(jiān)管作用，以提高監(jiān)管效率。

【關(guān)鍵詞】支付機構(gòu) 外部審計 監(jiān)管主體

2010年6月，中國人民銀行發(fā)布《非金融機構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》，明確人民銀行對支付機構(gòu)的業(yè)務(wù)監(jiān)管職責(zé)。截至2013年7月，全國已獲得《支付業(yè)務(wù)許可證》的機構(gòu)達250家，支付機構(gòu)已占據(jù)全國第三方支付服務(wù)市場7成以上份額，具有一定的行業(yè)或區(qū)域影響力，重要性日益增強。但是，隨著支付機構(gòu)數(shù)量持續(xù)不斷增加，第三方支付行業(yè)特別是網(wǎng)絡(luò)支付、互聯(lián)網(wǎng)金融等創(chuàng)新業(yè)務(wù)迅速發(fā)展，人民銀行監(jiān)管問題逐漸凸顯，監(jiān)管難度日益加大。本文認(rèn)為，根據(jù)支付機構(gòu)業(yè)務(wù)性質(zhì)，可以借鑒對準(zhǔn)金融類中介機構(gòu)的監(jiān)管經(jīng)驗，在支付機構(gòu)監(jiān)管中引入外部審計，解決未來可能存在的問題，以提高監(jiān)管效率和效果。

一、支付機構(gòu)監(jiān)管面臨的主要問題

（一）監(jiān)管依據(jù)立法層次不高

目前對支付機構(gòu)的監(jiān)管的法律依據(jù)主要為《非金融機構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》、《支付機構(gòu)預(yù)付卡業(yè)務(wù)管理辦法》、《支付機構(gòu)客戶備付金存管辦法》、《銀行卡收單業(yè)務(wù)管理辦法》等，效力級別為部門規(guī)章或規(guī)范性文件，制度層級較低，約束力有限。

（二）現(xiàn)有監(jiān)管力量不足

對支付機構(gòu)監(jiān)管是人民銀行新增的一項職能，具體由人民銀行支付結(jié)算管理部門負責(zé)履行監(jiān)管職責(zé)，僅少數(shù)省級人民銀行設(shè)有專門科室，日常監(jiān)管業(yè)務(wù)繁雜、工作量大、人員有限。隨著支付機構(gòu)業(yè)務(wù)創(chuàng)新步伐加快、交易清算模式日益復(fù)雜和自建支付業(yè)務(wù)系統(tǒng)功能拓展，對監(jiān)管人員專業(yè)勝任能力要求更高，監(jiān)管對象與監(jiān)管人員失調(diào)現(xiàn)象更為突出。

（三）支付機構(gòu)監(jiān)管手段單一

人民銀行監(jiān)管方式包括現(xiàn)場檢查和非現(xiàn)場監(jiān)管兩種，各有利弊?，F(xiàn)場檢查是一種較為有效的監(jiān)管方式，容易發(fā)現(xiàn)問題，但存在時效性不強、抽查代表性不足、發(fā)現(xiàn)問題存在偶然性、合規(guī)評價可能存在誤差、耗費人力和時間等缺點。非現(xiàn)場監(jiān)管主要針對機構(gòu)準(zhǔn)入、風(fēng)險防范、投訴處理、重大事件處置、定期報送業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)等，缺少對支付機構(gòu)日常經(jīng)營的動態(tài)監(jiān)測和預(yù)警，監(jiān)管存在滯后性。即使建立客戶備付金監(jiān)測系統(tǒng)，開戶銀行對備付金監(jiān)管存在利益沖突的情況下，監(jiān)管責(zé)任難以認(rèn)真履行，且存在資金安全風(fēng)險。

（四）支付機構(gòu)內(nèi)部控制不完善

《非金融機構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》規(guī)定了設(shè)立支付機構(gòu)必須具備的9項條件，準(zhǔn)入條件總體不高，一些未從事支付業(yè)務(wù)的公司也倉促組建機構(gòu)申請許可，在公司治理、業(yè)務(wù)規(guī)模、內(nèi)部管理、合規(guī)和風(fēng)險意識等方面明顯不足，人員流動頻繁，外包機構(gòu)管理粗放，風(fēng)險隱患較大。

二、支付機構(gòu)監(jiān)管引入外部審計的意義

從現(xiàn)有制度和工作實踐看，外部審計已在支付機構(gòu)準(zhǔn)入和監(jiān)管中發(fā)揮積極作用?！斗墙鹑跈C構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》要求支付業(yè)務(wù)許可申請人向人民銀行提交經(jīng)會計師事務(wù)所審計的財務(wù)報告，《中國人民銀行關(guān)于建立支付機構(gòu)監(jiān)管報告制度的通知》附件要求支付機構(gòu)向人民銀行報告年度經(jīng)審計的資產(chǎn)負債、損益狀況。隨著支付機構(gòu)發(fā)展和重要性增強，人民銀行應(yīng)進一步加強社會監(jiān)督，發(fā)揮外部審計的監(jiān)管補充作用。

（一）外部審計有助于提高會計信息可信度

外部審計具有超然的獨立性，通過運用專業(yè)知識和判斷，對財務(wù)報告是否按照適用的會計準(zhǔn)則和相關(guān)會計制度的規(guī)定編制、是否在所有重大方面公允反映了被審計單位的財務(wù)狀況、經(jīng)營成果和現(xiàn)金流動狀況發(fā)表審計意見，具有較高的可信度。借助外部審計，人民銀行可集中精力，準(zhǔn)確研判業(yè)務(wù)合規(guī)性，防范和化解支付風(fēng)險。

（二）外部審計有助于掌握內(nèi)部控制情況

注冊會計師的責(zé)任就是在了解被審單位內(nèi)控的基礎(chǔ)上，對財務(wù)報告內(nèi)部控制的有效性發(fā)表審計意見，對注意到的非財務(wù)報告內(nèi)部控制的重大缺陷進行披露，并以審計報告和管理建議書的形式告知被審計單位管理層。人民銀行通過舉行多方會談等方式，及時交流信息、獲取審計報告和管理建議書，提出針對性監(jiān)管要求和實施有效監(jiān)管措施，提高監(jiān)管效率。

（三）外部審計有助于提升市場約束作用

支付機構(gòu)是一個利益集合體，股東、備付金客戶、債權(quán)人等利益相關(guān)者從不同側(cè)面關(guān)注支付機構(gòu)經(jīng)營情況，根據(jù)自身掌握信息進行決策，形成有效的市場約束，督促支付機構(gòu)穩(wěn)健經(jīng)營。財務(wù)信息是利益相關(guān)者最關(guān)注的信息，高質(zhì)量的外部審計有助于利益相關(guān)者正確決策，更大程度發(fā)揮市場約束作用。

（四）外部審計有利于減輕人民銀行監(jiān)管壓力

目前支付服務(wù)市場競爭激烈，為快速回籠資金，扭虧增盈，少數(shù)支付機構(gòu)不惜鋌而走險，積累的風(fēng)險和不確定性因素較多，人民銀行未來一段時期監(jiān)管工作面臨較大壓力和挑戰(zhàn)。外部審計的引入，既可為支付機構(gòu)監(jiān)管提供“雙保險”，又可為支付機構(gòu)風(fēng)險事件和案件處置提供更多專業(yè)指導(dǎo)。

三、支付機構(gòu)監(jiān)管引入外部審計的制度設(shè)計

支付機構(gòu)從事貨幣資金轉(zhuǎn)移服務(wù)，屬于準(zhǔn)金融機構(gòu)，與金融機構(gòu)監(jiān)管要求趨同。目前英美等國家普遍將銀行獨立會計師審計作為風(fēng)險監(jiān)管的重要方法，我國銀行、保險中介機構(gòu)已全面引入外部審計，具有可供借鑒的成熟經(jīng)驗。

（一）模式選擇

目前國內(nèi)外銀行監(jiān)管運用外部審計有三種模式，即全面管理利用模式、非正式協(xié)定下交流模式、互不關(guān)聯(lián)模式。

1.全面管理利用模式。監(jiān)管部門將注冊會計師進行統(tǒng)一登記并向其移交現(xiàn)場檢查部分或全部任務(wù)，規(guī)定審計的范圍、運用審計程序的程度和審計報告等內(nèi)容，統(tǒng)一審計費用標(biāo)準(zhǔn)，實施全面管理。這種模式下監(jiān)管部門對外部審計有較強的依賴性，在歐洲大陸銀行監(jiān)管中使用較多。

2.非正式協(xié)定下交流模式。監(jiān)管人員、銀行管理層以及注冊會計師之間存在一種非正式的協(xié)定，在尊重注冊會計師保密義務(wù)的前提下，銀行管理層允許監(jiān)管人員與注冊會計師進行交流。注冊會計師向監(jiān)管人員提供附解釋的詳細審計報告而非常規(guī)的標(biāo)準(zhǔn)審計意見。我國銀行監(jiān)管基本屬于該模式。

3.互不關(guān)聯(lián)模式。外部審計既不是法定模式，也不是通常做法，監(jiān)管人員與外部審計師之間不存在聯(lián)系。目前人民銀行支付機構(gòu)監(jiān)管屬于該模式。

通過對上述三種模式特點分析，我國支付機構(gòu)外部審計可采取“全面管理、有效利用”模式。全面管理是指人民銀行在法規(guī)制度中規(guī)定支付機構(gòu)開展外部審計的審計委托和終止、質(zhì)量控制、審計結(jié)果運用等內(nèi)容；有效利用是指人民銀行在與外部審計機構(gòu)充分溝通基礎(chǔ)上，合理運用外部審計結(jié)果，減輕現(xiàn)場檢查工作量。由于側(cè)重點不同，外部審計不能替代人民銀行現(xiàn)場檢查。

（二）實施原則

建立以人民銀行制定規(guī)章并推動立法，以支付清算協(xié)會牽頭自律監(jiān)管，以會計師事務(wù)所審計為主的監(jiān)管體系。按照行業(yè)協(xié)會先行先試、個別試點和全國推廣相結(jié)合的原則，可在上海、北京、杭州等支付機構(gòu)業(yè)務(wù)發(fā)展水平較高、外部審計較規(guī)范的城市，按照“大所審大機構(gòu)”原則，選擇有一定規(guī)模和影響力的全國性支付機構(gòu)，由國際性或全國性會計師事務(wù)所進行試點審計；選擇若干規(guī)模較小的地方性支付機構(gòu)，由地方性中小會計師事務(wù)所進行試點審計。在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上逐步全國推廣。支付清算協(xié)會可發(fā)揮行業(yè)組織的靈活優(yōu)勢，與注冊會計師協(xié)會開展行業(yè)合作，在行業(yè)自律管理方面先行先試，為支付機構(gòu)監(jiān)管引入外部審計的工作實踐積累經(jīng)驗。

（三）架構(gòu)內(nèi)容

1.健全監(jiān)管立法體系。由人民銀行制定《支付機構(gòu)監(jiān)管條例》、《支付機構(gòu)委托審計管理辦法》，參照國際審計慣例，制定支付機構(gòu)行業(yè)審計標(biāo)準(zhǔn)和指南，明確外部審計人員及會計師事務(wù)所的責(zé)任、審計范圍、內(nèi)部控制水平評價、抽樣審計和重要性要求、獨立性要求以及報告標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，要求支付機構(gòu)至少每年接受一次年報審計。

2.完善準(zhǔn)入與退出機制。建立會計師事務(wù)所和注冊會計師備案制度。支付機構(gòu)可在備案范圍內(nèi)自行選擇會計師事務(wù)所，但聘用、辭退注冊會計師需取得人民銀行同意。加強對支付機構(gòu)外部審計活動的監(jiān)督，違反規(guī)定者將取消備案資格。對支付機構(gòu)進行現(xiàn)場檢查的注冊會計師和會計師事務(wù)所不得參與對該機構(gòu)財務(wù)報告審計。

3.建立溝通機制。保持人民銀行、行業(yè)協(xié)會、支付機構(gòu)、注冊會計師之間溝通常態(tài)化，定期召開四方會議，共同研判風(fēng)險。對支付機構(gòu)審計完成后，注冊會計師應(yīng)向人民銀行提供詳細審計報告和監(jiān)管建議，必要情況下，監(jiān)管人員可獲取審計工作底稿，并就疑點問題要求注冊會計師提供進一步解釋。

4.加強審計質(zhì)量控制。除遵守審計準(zhǔn)則外，備案會計師事務(wù)所應(yīng)健全審計質(zhì)量控制規(guī)范體系，強化審計質(zhì)量問責(zé)和項目質(zhì)量控制復(fù)核，不斷提高注冊會計師專業(yè)勝任能力。完善外部審計監(jiān)督機制，定期開展外部審計機構(gòu)評級和達標(biāo)。同時，也應(yīng)鼓勵支付機構(gòu)特別是重點支付機構(gòu)在年報之外，委托注冊會計師開展審閱業(yè)務(wù)、其他鑒證業(yè)務(wù)、相關(guān)服務(wù)等，以提供更具針對性的工作成果和管理建議，更好地發(fā)揮輔助監(jiān)管作用。

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作者簡介：呂金旺（1968-），男，漢族，河南滎陽人，中國人民銀行鄭州中心支行，經(jīng)濟師。