【摘要】近年來(lái)，我國(guó)大中城市房?jī)r(jià)節(jié)節(jié)攀升，給廣大中低收入階層帶來(lái)前所未有之壓力，這暴露出我國(guó)住房保障體系仍存在較大問(wèn)題，筆者認(rèn)為，房?jī)r(jià)過(guò)快上漲固然有剛需刺激，但住房保障體系運(yùn)轉(zhuǎn)不暢所帶來(lái)的廣大中低收入階層住房恐慌也是一個(gè)極其重要的因素，本文在總結(jié)我國(guó)住房保障體系現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，比對(duì)主要發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的成熟經(jīng)驗(yàn)，提出完善我國(guó)住房保障體系的若干政策建議。

【關(guān)鍵詞】住房保障 美國(guó)經(jīng)驗(yàn) 德國(guó)經(jīng)驗(yàn) 新加坡經(jīng)驗(yàn)

住房是一國(guó)居民的基本需求，關(guān)系社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展。在構(gòu)建和諧社會(huì)和實(shí)踐“中國(guó)夢(mèng)”的時(shí)代背景下，如何妥善處理13億中國(guó)人的住房問(wèn)題是擺在深化改革和民族復(fù)興之路上不能也無(wú)法回避的關(guān)鍵性問(wèn)題?！爸袊?guó)21世紀(jì)議程”中人類住區(qū)可持續(xù)發(fā)展一節(jié)中就提到要為所有人提供適當(dāng)?shù)淖》縶1}，國(guó)際上主要發(fā)達(dá)國(guó)家在二戰(zhàn)后都相繼提出“居者有其屋”的理念，可以說(shuō)為所有居民提供適當(dāng)住房已成國(guó)際共識(shí)，是保障基本人權(quán)的一個(gè)重要部分。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家中，住房因有“半公共性”的“特殊商品”屬性，存在市場(chǎng)失靈的現(xiàn)象，故而不能放任市場(chǎng)調(diào)控，主要表現(xiàn)在中低收入家庭住房問(wèn)題的解決上。在主要發(fā)達(dá)國(guó)家，都有適應(yīng)本國(guó)國(guó)情建立的住房保障體系，主要著力幫助中低收入家庭解決住房問(wèn)題。我國(guó)1980年啟動(dòng)住房改革，本著發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的思路，著手改變計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下國(guó)家分配住房的局面，開始走住房商品化道路，1998年在總結(jié)前期房改經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出“新的住房供應(yīng)體系”，即高收入家庭按市場(chǎng)價(jià)格購(gòu)買、租賃商品住房，中低收入家庭購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用房，最低收入家庭租賃由政府或單位提供的租賃住房{2}。至此，我國(guó)在全國(guó)范圍內(nèi)停止實(shí)物性福利分房，開始按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則構(gòu)建多層次、完善的住房保障體系。

1978年改革開放后，我國(guó)實(shí)行追趕式的漸進(jìn)式市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革路徑，“摸著石頭過(guò)河”，鑒于此思路，主要發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家和地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)都值得借鑒，同時(shí)結(jié)合我國(guó)國(guó)情取其精華棄其糟粕，發(fā)展出適合我國(guó)實(shí)際情況的方法和路徑。在房改和住房保障體系建立過(guò)程中也遵循這樣的思路。經(jīng)過(guò)三十多年的努力，可以說(shuō)我們的成績(jī)是顯著的，但也暴露出很多新的問(wèn)題，在新形勢(shì)下，比照主要發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)及其近年來(lái)的發(fā)展，對(duì)我國(guó)完善住房保障體系具有極大的現(xiàn)實(shí)意義。

一、我國(guó)住房保障體系現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

1998年房改后，我國(guó)實(shí)行“新的住房供應(yīng)體系”，高收入群體的住房完全由市場(chǎng)解決，對(duì)中低收入群體建立住房保障體系，該體系由廉住房、租賃型經(jīng)濟(jì)適用房、出售型經(jīng)濟(jì)適用房和限價(jià)商品房共同構(gòu)筑{3}，其基本思路是對(duì)中低收人群進(jìn)一步細(xì)分，廉租房定向出租給處于居民最低生活保障線以下的家庭，并由政府財(cái)政給予相應(yīng)補(bǔ)貼，其所占比例不大；租賃型經(jīng)濟(jì)適用房面向低保線之上但又無(wú)力購(gòu)買銷售型經(jīng)濟(jì)適用房的家庭，當(dāng)其家庭收人達(dá)到一定水平后，政府有權(quán)收回住房；而出售型經(jīng)濟(jì)適用房則專門針對(duì)高于上述兩類群體的收入中等偏下的家庭；限價(jià)商品房面向境況更好一些的中等收入家庭。分層的住房供應(yīng)體系是對(duì)中低收入階層住房需求市場(chǎng)的細(xì)分，分類標(biāo)準(zhǔn)直指家庭收入水平和住房負(fù)擔(dān)能力，應(yīng)該講起到一定的積極作用，我國(guó)當(dāng)前的多層次住房保障體系正是在這樣的思想主導(dǎo)下一步步建立起來(lái)的，盡管從邏輯上來(lái)講這樣的安排似乎是沒(méi)有問(wèn)題的，但整個(gè)體系建立在擁有城市戶口并以國(guó)有或集體所有企事業(yè)單位職工為核心，忽視了改革開放戰(zhàn)略實(shí)施后，城市化進(jìn)程進(jìn)展飛快，農(nóng)村富余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移這樣一個(gè)客觀現(xiàn)實(shí)，無(wú)形中把一個(gè)龐大的中低收入人群排除在外，隨著歲月流逝，這個(gè)不完整的住房保障體系將會(huì)有比較巨大的歷史欠賬，所以這是一個(gè)相當(dāng)有限的住房保障體系，而且有損害農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)者利益的嫌疑，因?yàn)檫@部分人群為城市化作出了貢獻(xiàn)，所在城市的正常運(yùn)轉(zhuǎn)明顯已經(jīng)不能離開他們的幫助，而且即便是城市中的中低收入者相比他們境況也要好很多。作為一國(guó)的住房保障體系，忽略如此龐大的境況更差人群，從制度設(shè)計(jì)出發(fā)點(diǎn)上，應(yīng)該講已經(jīng)在犯錯(cuò)誤，損害了建立在城市之上的現(xiàn)代文明正義的基本精神。約翰羅爾斯在其名著《正義論》中強(qiáng)調(diào)正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值，正義的主題是社會(huì)結(jié)構(gòu)，是社會(huì)的主要制度分配的基本權(quán)利和義務(wù)。所有的社會(huì)改革都必須使社會(huì)中最不幸的人受益，否則，該制度就是不正義的。另一方面，限價(jià)商品房的制度仍然有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的影子，從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)角度來(lái)說(shuō)是無(wú)效率的，會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)供給不足，阻礙市場(chǎng)的資源配置效率，造成浪費(fèi)。

與“新的住房保障體系”相配套的是相應(yīng)的金融支持，由于住房支出是一筆相當(dāng)昂貴的支出，尤其是對(duì)廣大的中低收入階層而言。目前在我國(guó)，主要是住房公積金制度和擔(dān)保制度。住房公積金制度是吸取了新加坡業(yè)已成功的制度經(jīng)驗(yàn)，擔(dān)保制度是部分吸取了美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，但無(wú)論是公積金制度還是擔(dān)保制度與這些國(guó)家相比都還處于很不完善的階段。

最后，與“新的住房保障體系”相配套的還有面向中低收入人群的稅收政策支持。

綜上可以看出，我國(guó)踐行“新的住房保障體系”是在借鑒主要發(fā)達(dá)國(guó)家成熟經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，綜合運(yùn)用財(cái)政、稅收、金融工具來(lái)解決中低收入階層住房問(wèn)題。但總體來(lái)看，我國(guó)的住房保障體系還處在起步階段，制度設(shè)計(jì)上已實(shí)現(xiàn)多層次，但仍不夠完善。近年來(lái)，我國(guó)房?jī)r(jià)屢創(chuàng)新高，給各個(gè)收入階層帶來(lái)前所未有的壓力，盡管有城市化進(jìn)程帶來(lái)的剛需強(qiáng)勁因素，但住房保障體系不完善和實(shí)施不力，筆者以為是一個(gè)更大的影響因素，這也暴露了我國(guó)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勁增長(zhǎng)三十多年后，因片面追求較高的GDP增長(zhǎng)，在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)合理配置方面的較為巨大歷史欠賬，這部分可以歸因于漸進(jìn)式、增量改革思路，隨著經(jīng)濟(jì)總量的大幅提升，改革進(jìn)入深水區(qū)，需要進(jìn)一步解決的迫在眉睫的大問(wèn)題也變得越來(lái)越多，其困難程度也越來(lái)越大，就此來(lái)看，在解決了溫飽達(dá)到小康水平的今天，早年的改革思路很有調(diào)整的必要。

房地產(chǎn)早幾年已經(jīng)成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要?jiǎng)恿?，目前在?guó)民經(jīng)濟(jì)體系中已經(jīng)占據(jù)了一個(gè)很大的比重，可喜的是我們有了一個(gè)比較成熟的房地產(chǎn)業(yè)，令人擔(dān)憂的是與房地產(chǎn)相關(guān)的改革問(wèn)題與難度越來(lái)越多、越來(lái)越大，不適當(dāng)?shù)母母锎胧﹦?dòng)輒經(jīng)由經(jīng)濟(jì)鏈條會(huì)對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)體系傷筋動(dòng)骨，但放任不管或繼續(xù)默許歷史欠賬不斷增大，問(wèn)題可能更加嚴(yán)重。在此背景下，如何有效解決中低收入階層住房問(wèn)題，從根本上完善住房保障體系，就具有頗為重大的意義。一方面是社會(huì)結(jié)構(gòu)合理配置問(wèn)題，另一方面關(guān)系房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，進(jìn)而關(guān)系經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。

二、主要發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)住房保障體系的經(jīng)驗(yàn)

住房本身的特點(diǎn)導(dǎo)致在任何一個(gè)國(guó)家都不能完全放任市場(chǎng)去解決該問(wèn)題，尤其在保障人權(quán)成為現(xiàn)代文明的共識(shí)之后，建立一個(gè)完善的住房保障體系以解決該國(guó)中低收入群體住房問(wèn)題，是世界主要發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家和地區(qū)的共識(shí)，這方面猶以美國(guó)、德國(guó)、新加坡最為成功。

美國(guó)幅員與我國(guó)相當(dāng)，歷史上經(jīng)歷過(guò)城市化進(jìn)程，這跟我國(guó)目前的狀況最為契合，值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)也最多。德國(guó)和新加坡面積都較小，人口也少，成功的經(jīng)驗(yàn)值得學(xué)習(xí)，但在引進(jìn)我國(guó)的時(shí)候，需要根據(jù)國(guó)情特別調(diào)整的地方也最多。目前來(lái)看，德國(guó)的住房?jī)?chǔ)蓄模式在我國(guó)可行性還很小，但不排除為我國(guó)住房改革提供思路的可能性，新加坡因?yàn)橥侨A人國(guó)家，文化上的相似性導(dǎo)致其住房公積金模式在我國(guó)可操作性很大，但要根據(jù)國(guó)情和現(xiàn)狀改進(jìn)完善的地方仍很多。

三、完善我國(guó)住房保障體系的建議

近年來(lái)，我國(guó)各大中城市房?jī)r(jià)飛漲，以北京為例，僅2009年一年就翻了一番，2010年在國(guó)務(wù)院三令五申，各種高壓政策密集出臺(tái)，調(diào)控力度不斷加大的情況下仍然上漲50%左右，之后幾年，盡管一再調(diào)控，但目前北京房屋均價(jià)仍到達(dá)3萬(wàn)每平以上，首都領(lǐng)漲，其他城市大抵如此，一路高漲，給廣大中低收入階層以前所未有的壓力。對(duì)于房?jī)r(jià)飛漲的原因，各方意見莫衷一是，筆者認(rèn)為，這跟我國(guó)目前仍欠缺一個(gè)多層次的、完善的住房供應(yīng)體系關(guān)系巨大，對(duì)廣大中低收入階層住房保障不力，加上我國(guó)龐大的人口基數(shù)，而目前社會(huì)轉(zhuǎn)型和城市化進(jìn)程加快，表面上是剛需旺盛，實(shí)則由于城市住房供給的有限性，在社會(huì)大眾中產(chǎn)生一定程度上的住房恐慌，本質(zhì)上是一種非理性繁榮，這也是我國(guó)早幾年一味追求GDP增長(zhǎng)而忽略社會(huì)保障的一種負(fù)面效應(yīng)，用一個(gè)不太準(zhǔn)確的形容，“走得太快，靈魂落在了后面”，我們沒(méi)時(shí)間思考，一直向著一個(gè)方向沖，最后獲得了慣性，出現(xiàn)了群體性的焦慮和緊張，可是又不是很容易找到原因。

分析近年來(lái)的房地產(chǎn)政策，可以發(fā)現(xiàn)政府加大了對(duì)住房保障體系的重視，但收效甚微。業(yè)已形成的利益分配格局，習(xí)慣了之前的模式，本能地對(duì)抗可能發(fā)生的改革，中低收入群體發(fā)聲的渠道不暢，力量也微弱，盡快完善住房保障體系很難在全社會(huì)達(dá)成共識(shí)，也讓任何這方面的新舉措都難以真正實(shí)施。根據(jù)我國(guó)以往歷次改革的經(jīng)驗(yàn)，增量改革的路徑是阻力較小，見效也更快的方式，因此關(guān)于完善我國(guó)住房保障體系的建議也主要關(guān)注增量層面。

（一）總體上，未來(lái)的住房保障體系應(yīng)該突破戶籍限制，嘗試使用居民概念

目前住房保障體系的對(duì)象都是擁有當(dāng)?shù)貞艏闹械褪杖腚A層，但我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的整個(gè)過(guò)程中，大概要有三億農(nóng)民離開土地，其中很大比例要成為城市居民，而且目前的現(xiàn)狀是，在各大城市的正常運(yùn)轉(zhuǎn)中，也開始依賴這個(gè)群體，在城市的發(fā)展中，一直忽視這個(gè)群體顯然是不可能的，使用什么方式，選擇什么時(shí)機(jī)納入這個(gè)群體，盡管需要時(shí)間，但筆者建議，在政策上應(yīng)該開始想到這個(gè)群體，考慮突破戶籍，采用居民或別的概念，筆者建議的居民概念是，在某個(gè)城市居留時(shí)間達(dá)到一定時(shí)間以上或在某城市納稅多少年以上，例如五年。在當(dāng)前踐行“中國(guó)夢(mèng)”的背景下，有必要更多地倡導(dǎo)公平、正義這些現(xiàn)代文明理念，不一定要給和戶籍居民一樣的保障，但至少嘗試在城市中接納這個(gè)群體，給他們一個(gè)希望，一個(gè)可能公平的機(jī)會(huì)。

（二）廉租房制度上，建議通過(guò)適當(dāng)形式引入私人資本

我國(guó)廉租房保障制度這塊，目前完全由政府出資，政府財(cái)政壓力較大，建議采用一定激勵(lì)手段引入私人資本，擴(kuò)大廉租房保障范圍，借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，采用供給和需求的雙向補(bǔ)貼，增加廉租房供給量。一方面新建，另一方面也要積極嘗試充分利用存量房。同時(shí)，在廉住房制度實(shí)施中，關(guān)注窮人聚集所引發(fā)的不良社會(huì)效應(yīng)，盡可能分散化居住，避免制造新的社會(huì)分化。

（三）大力改革經(jīng)濟(jì)適用房制度，擴(kuò)大供給

關(guān)于這個(gè)中國(guó)特色的經(jīng)濟(jì)適用房制度，看到一些文獻(xiàn)建議逐漸取消，改磚頭補(bǔ)貼為人頭補(bǔ)貼，理由是可以將有限的資金惠及盡可能多的中低收入人群，筆者認(rèn)為我國(guó)巨大的人口基數(shù)決定了滿足補(bǔ)貼的人口將是一個(gè)十分龐大的數(shù)字，有限的資金分配到個(gè)人名下必將十分稀少，這一點(diǎn)資金在個(gè)人頭上相信也辦不成什么事情，筆者認(rèn)同經(jīng)濟(jì)適用房這種制度的發(fā)明，但同樣強(qiáng)烈建議對(duì)其進(jìn)行大刀闊斧的改革，目前經(jīng)濟(jì)適用房總量有限，正是深化改革的良機(jī)。

改革現(xiàn)有經(jīng)適房制度，杜絕該市場(chǎng)上的投機(jī)行為，筆者建議在經(jīng)適房的產(chǎn)權(quán)方面設(shè)置國(guó)家和個(gè)人共同權(quán)屬，面積、規(guī)格上區(qū)別于商品房，完善退出機(jī)制，建立嚴(yán)格管理的二級(jí)市場(chǎng)，也可以向社會(huì)承諾以穩(wěn)定政策預(yù)期，目前我國(guó)富人階層已有相當(dāng)數(shù)量，將經(jīng)適房市場(chǎng)從商品房市場(chǎng)中獨(dú)立出來(lái)，并不會(huì)影響其獨(dú)立運(yùn)行，而且也不會(huì)對(duì)現(xiàn)有房地產(chǎn)業(yè)造成大的損傷，相反還會(huì)擴(kuò)大房地產(chǎn)市場(chǎng)，給目前止步不行的房地產(chǎn)業(yè)注入新的活力，創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會(huì)，在當(dāng)前踐行中華民族偉大復(fù)興的“中國(guó)夢(mèng)”關(guān)頭，也可以借此給廣大中低收入階層以信心，在此基礎(chǔ)上，嚴(yán)格管理，擴(kuò)大供給。

擴(kuò)大供給方面，激勵(lì)開發(fā)商進(jìn)入經(jīng)適房市場(chǎng)，擴(kuò)大供給，制定一個(gè)中長(zhǎng)期計(jì)劃，并盡可能讓公眾知悉，傳達(dá)政府在解決中低收入階層住房問(wèn)題上的決心，緩解業(yè)已存在的集體住房恐慌，某種程度上也可釋放房?jī)r(jià)快速上漲的壓力。

（四）借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，建立國(guó)家級(jí)住房擔(dān)保機(jī)構(gòu)，探索適合我國(guó)國(guó)情的住房擔(dān)保體系

我國(guó)目前的住房擔(dān)保市場(chǎng)還處于起步階段，與成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家相比，差距還很大，住房擔(dān)保公司發(fā)揮的作用也十分有限，可以借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，建立國(guó)家級(jí)住房擔(dān)保機(jī)構(gòu)，探索適合我國(guó)國(guó)情的住房擔(dān)保市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，加強(qiáng)中低收入階層住房擔(dān)保信用水平，或有可能逐步降低首付比例，讓更多的中低收入家庭可以買得起房。

（五）完善住房公積金制度，使其惠及中低收入群體

改變目前住房公積金僅能用于購(gòu)房限制，允許使用公積金支付房租和首付款，在首付款支付上可以設(shè)置一個(gè)支付比例，緩建中低收入家庭買房困難問(wèn)題，使其向中低收入家庭傾斜。在管理上，嘗試借助信息化手段在全國(guó)范圍內(nèi)打通，破除地域行政限制，使資金管理更為集中，保值增值更為專業(yè)有效。

注釋

{1}{2}李杰，北京市中低收入家庭住房保障研究[D]，首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)，2006。

{3}榮藝華、羅江，加大對(duì)中低收入階層住房的金融支持，金融市場(chǎng)[J]，103-105。

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作者簡(jiǎn)介：陳國(guó)明（1985-），山西朔州人，男，廣西大學(xué)商學(xué)院碩士研究生，研究方向：金融與投資管理。