周姣姣　裴育

[摘 要]國家審計(jì)公告披露了中央部門預(yù)算執(zhí)行存在的問題以及相應(yīng)審計(jì)結(jié)果的整改情況。這些信息表明，雖然我國部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的力度逐年加大，審計(jì)結(jié)果受到被審計(jì)單位的重視，但實(shí)際糾正效果與重視程度存在較大的偏差，問題屢審屢犯的現(xiàn)象普遍存在，這也折射出我國部門預(yù)算存在缺陷。本文通過分析比較2004—2012年審計(jì)公告數(shù)據(jù)，探討了我國部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)存在的問題及成因，并提出全面審計(jì)突出重點(diǎn)等建議。

[關(guān)鍵詞]部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)；審計(jì)結(jié)果公告；現(xiàn)存問題；成因分析；建議

[中圖分類號(hào)]F239 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1005-6432（2014）39-0116-04

部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)是財(cái)政審計(jì)的基礎(chǔ)，是審計(jì)機(jī)關(guān)依法對(duì)部門年度預(yù)算的執(zhí)行及其確認(rèn)、計(jì)量、記錄、報(bào)告情況進(jìn)行的審核督查。部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)是我國重要的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督手段，在嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)法紀(jì)、完善財(cái)政財(cái)務(wù)管理、維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序等方面發(fā)揮了重要作用，許多有價(jià)值的審計(jì)意見和審計(jì)建議為有關(guān)部門作出宏觀決策提供依據(jù)。

近年來，我國各審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)署黨組的領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)決貫徹審計(jì)工作“二十字”和派出審計(jì)局“十六字”工作原則。在審計(jì)工作中，全面評(píng)價(jià)被審計(jì)單位，注重查處重大違規(guī)違法問題，充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督職能，審計(jì)的成效和影響不斷擴(kuò)大。但從近些年預(yù)算執(zhí)行審計(jì)結(jié)果看，由于各種各樣的原因，部門在預(yù)算管理和執(zhí)行中還存在一些問題。本文通過對(duì)2004—2012年預(yù)算執(zhí)行情況數(shù)據(jù)研究，總結(jié)出我國面臨的問題，并進(jìn)行成因分析和提出策略建議。

1 預(yù)算執(zhí)行審計(jì)歷史回顧

我國1982年的《憲法》第91條規(guī)定“對(duì)各級(jí)政府的財(cái)政收支，對(duì)國家的財(cái)政、金融機(jī)構(gòu)和企事業(yè)組織的財(cái)務(wù)收支進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督”，這是我國預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的法律淵源。

1985年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于審計(jì)工作的暫行規(guī)定》第13條規(guī)定：“對(duì)財(cái)政計(jì)劃、信貸計(jì)劃的執(zhí)行及結(jié)果，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督”并列為審計(jì)機(jī)關(guān)的主要任務(wù)之一。這是新中國成立后第一次通過行政立法，把預(yù)算執(zhí)行審計(jì)規(guī)范為對(duì)財(cái)政計(jì)劃執(zhí)行及結(jié)果的審計(jì)。

1994年8月，全國人大常委會(huì)通過的《中華人民共和國審計(jì)法》總則第4條規(guī)定“國務(wù)院和縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)每年向本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的工作報(bào)告”。這是第一次通過國家立法的形式，確立了預(yù)算執(zhí)行審計(jì)獨(dú)立的法律概念。在該法中，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)被規(guī)定為每年必須進(jìn)行的法定審計(jì)。

2 2004—2012年我國部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)結(jié)果分析

本文的數(shù)據(jù)來自2004—2013年公布的全部關(guān)于中央一級(jí)預(yù)算單位預(yù)算執(zhí)行審計(jì)結(jié)果公告。即2004年第5、第6和第7號(hào)，2005年第3號(hào)，2006年第5號(hào)，2007年第6號(hào)，2008年第7號(hào)，2009年第12號(hào)，2010年第19號(hào)，2011年第31號(hào)，2012年第32號(hào)，2013年第27號(hào)公告。本文統(tǒng)計(jì)的有關(guān)部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)所涉及的財(cái)政資金的范圍僅指這12份公告中所涉及的資金。由于發(fā)改委和財(cái)政部在預(yù)算執(zhí)行過程以及職能的特殊性，本文的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)中剔除了這兩個(gè)部門的相關(guān)數(shù)據(jù)。

2.1 中央部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)公告總體分析

部門預(yù)算審計(jì)公告披露的內(nèi)容中，最引人注目的無疑是其揭示的違法、違規(guī)行為和涉及的財(cái)政資金規(guī)模。

2.2 中央部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)現(xiàn)狀的描述性統(tǒng)計(jì)分析

本文對(duì)這12份審計(jì)公告中所披露的部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)過程中出現(xiàn)的問題以期在分類的前提下進(jìn)行分析。分類的主要標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算實(shí)施條例》，把審計(jì)結(jié)果公告中披露的違規(guī)違紀(jì)資金根據(jù)重要性水平（違規(guī)金額的大小、違規(guī)事項(xiàng)涉及的部門個(gè)數(shù)）和經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)原則，將2004—2012年9年間審計(jì)公告揭示的主要問題進(jìn)行了匯總和歸類。具體內(nèi)容，如表2所示：

3 部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)目前面臨的問題

3.1 審計(jì)監(jiān)督機(jī)制落后

預(yù)算資金滯留、超預(yù)算列支及虛列支出等問題都是由于缺失審計(jì)監(jiān)督而造成的，究其原因，主要是我國現(xiàn)行審計(jì)工作主要還是以事后審計(jì)為主，事前控制很少，手工查賬運(yùn)用較多，而借助信息系統(tǒng)審查的方法運(yùn)用不普遍，導(dǎo)致效率不高，結(jié)果精度不高，效果不佳。目前我國的部門預(yù)算審計(jì)并不重視對(duì)預(yù)算編制的審計(jì)，審計(jì)的著重點(diǎn)還是在每年的執(zhí)行情況上，但實(shí)際情況是，部門預(yù)算的編制缺乏科學(xué)性與合理性。

3.2 審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)防范措施不到位

隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷深化，審計(jì)環(huán)境也隨之變化，審計(jì)對(duì)象作假手段和工具也更加先進(jìn)，這無疑增加了審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。從當(dāng)前審計(jì)情況看，審計(jì)人員對(duì)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)薄弱，相應(yīng)的措施不到位。受到審計(jì)時(shí)間、權(quán)限等問題的制約，當(dāng)前的審計(jì)往往只重視財(cái)政資金的靜態(tài)審計(jì)，而忽略了更為重要的動(dòng)態(tài)審計(jì)，審計(jì)的深度、廣度不夠，無法把財(cái)政資金的運(yùn)用與相關(guān)事業(yè)的發(fā)展聯(lián)系起來。

3.3 審計(jì)成果分析深度不夠

審計(jì)機(jī)關(guān)在進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行審計(jì)時(shí)，對(duì)普遍性、趨勢(shì)性問題缺乏敏感性，僅僅停留在賬項(xiàng)違法違規(guī)問題上，沒有對(duì)審計(jì)結(jié)果進(jìn)行深入思考，著眼于微觀層面而忽視了宏觀問題，提出的建議不具有宏觀性與長遠(yuǎn)性，所以很難被政府采納，對(duì)于推動(dòng)建立公共財(cái)政體系效果不明顯。

3.4 審計(jì)監(jiān)督人員素質(zhì)有待提高

一些審計(jì)人員缺乏專業(yè)的審計(jì)知識(shí)，并且缺乏系統(tǒng)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，缺乏部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)知識(shí)與技能，嚴(yán)重影響審計(jì)業(yè)務(wù)的開展。甚至極少數(shù)審計(jì)人員貪圖個(gè)人利益，以國家利益做交換，其在履行審計(jì)職責(zé)時(shí)，拋棄客觀公正的立場，有意偏袒違法違規(guī)的被審計(jì)單位。

3.5 對(duì)審計(jì)部門報(bào)送審計(jì)結(jié)論的約束機(jī)制還不夠完善

審計(jì)結(jié)論的合法性、公正性和準(zhǔn)確性通常會(huì)受到審計(jì)人員業(yè)務(wù)水平的影響，但目前我國對(duì)此的約束機(jī)制并不健全，審計(jì)結(jié)論的正確性很大程度上受到影響。

3.6 審計(jì)查處問題整改落實(shí)不力

審計(jì)整改工作一直是審計(jì)工作中的薄弱環(huán)節(jié)，雖然近些年得到了部分重視，但“屢審屢犯”的現(xiàn)象還是普遍存在，情況不容樂觀。雖然審計(jì)機(jī)關(guān)每年都要求被審計(jì)單位匯報(bào)上年審計(jì)決定的整改情況，但被審計(jì)單位對(duì)此并不重視，敷衍了事的情況普遍存在。

4 預(yù)算執(zhí)行審計(jì)存在問題的成因分析

4.1 中央部門數(shù)量眾多且管理混亂

由于歷史因素，中央部門所屬單位數(shù)量眾多，機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，雖然中央在不斷地采取改進(jìn)措施，例如精簡機(jī)構(gòu)及人員，實(shí)行編制管理等，但效果緩慢并且片面，整體效果有限，很多機(jī)構(gòu)管理不到位，精簡部門之后又出現(xiàn)各種各樣的新問題，增加了部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的難度。

4.2 審計(jì)獨(dú)立性不強(qiáng)

我國地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行由本級(jí)人民政府和上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)的體制，審計(jì)機(jī)關(guān)的人、財(cái)、物都掌握在政府手中。雖然編制和實(shí)施財(cái)政預(yù)算的任務(wù)是由財(cái)政部門負(fù)責(zé)，但最終的決定權(quán)卻在政府手中，而部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)實(shí)際上是在審政府，這就極大地影響了審計(jì)的獨(dú)立性。

4.3 審計(jì)法律法規(guī)滯后

預(yù)算執(zhí)行審計(jì)立法滯后：現(xiàn)行的《預(yù)算法》還是1995年1月頒布實(shí)施的，距今已有將近二十年時(shí)間，很多內(nèi)容已經(jīng)過時(shí)，不能適應(yīng)我國現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求，亟須修改。預(yù)算執(zhí)行審計(jì)處罰規(guī)定滯后：雖然《財(cái)政違法行為處罰處分條例》已經(jīng)頒布很多年，但是實(shí)施細(xì)則一直沒有出臺(tái)，所以該條例形同虛設(shè)。預(yù)算執(zhí)行審計(jì)規(guī)范化建設(shè)滯后：目前與預(yù)算執(zhí)行審計(jì)有關(guān)的審計(jì)準(zhǔn)則、工作規(guī)章制度、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等還未建立健全。

4.4 項(xiàng)目資金分配制度存在弊端

很多部門申報(bào)項(xiàng)目預(yù)算并不是根據(jù)部門工作需要，而是想方設(shè)法多報(bào)預(yù)算，常用的方法是多設(shè)項(xiàng)目，通過大量的項(xiàng)目擴(kuò)大預(yù)算基數(shù)，預(yù)算編制工作已不是純粹的資金需求預(yù)估，演變?yōu)椴块T間的政治博弈，還依賴于部門間討價(jià)還價(jià)的能力。項(xiàng)目目標(biāo)設(shè)置不合理，申報(bào)過程不科學(xué)，項(xiàng)目評(píng)審走過場等問題普遍存在，雖然一直在強(qiáng)調(diào)內(nèi)部控制的重要性，但中央各部門尚未建立規(guī)范的預(yù)算內(nèi)部控制制度，項(xiàng)目預(yù)算混亂，財(cái)政資金被擠占和挪用的情況嚴(yán)重。

4.5 專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金分配缺乏科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)和定額

專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目決策時(shí)缺乏科學(xué)公正的評(píng)判程序，“跑部錢進(jìn)”、“釣魚工程”等現(xiàn)象頻現(xiàn)，從而滋生了腐敗現(xiàn)象。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理比較粗放，由于信息不對(duì)稱等原因，中央部門很難把所有資金的運(yùn)用情況搞清楚，比較突出的問題就是“有人要錢用錢，無人問績問責(zé)”，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的跟蹤監(jiān)督不到位。目前，中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付沒有編入地方預(yù)算，地方財(cái)政部門也以“上級(jí)撥款”為借口，來規(guī)避人大、審計(jì)部門的監(jiān)督審查，這部分資金已然是監(jiān)督的盲區(qū)。

4.6 審計(jì)人員專業(yè)素質(zhì)偏低、結(jié)構(gòu)不合理制約預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的成效

不少審計(jì)人員在做預(yù)算執(zhí)行審計(jì)時(shí)，仍偏重于真實(shí)性、合法性審計(jì)，對(duì)于效益性審計(jì)，僅僅只有一個(gè)初步想法，不能真正貫徹落實(shí)到具體工作中，同時(shí)，審計(jì)人員知識(shí)儲(chǔ)備不足，難以勝任預(yù)算執(zhí)行審計(jì)需要。此外，審計(jì)部門人員結(jié)構(gòu)不合理，行政人員偏多，專業(yè)人員欠缺，人員業(yè)務(wù)能力單一，復(fù)合型人才較少，又由于編制等因素，高素質(zhì)人才進(jìn)不來，不適合干審計(jì)的又出不去。

5 改進(jìn)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作的對(duì)策建議

5.1 審時(shí)度勢(shì)，確定科學(xué)的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)目標(biāo)

黨中央提出構(gòu)建和諧社會(huì)，我國的財(cái)政支出方向發(fā)生大轉(zhuǎn)變，加大民生工程投入，將改革成果惠及民生。雖然現(xiàn)行體制下財(cái)政支出改革的成果逐步顯現(xiàn)，但是與公共財(cái)政框架的建立相距甚遠(yuǎn)。因此，這就要求預(yù)算執(zhí)行審計(jì)做出相應(yīng)調(diào)整，改變過去的“跟進(jìn)式”審計(jì)。預(yù)算執(zhí)行審計(jì)要樹立公眾受托人意識(shí)，從受政府委派審計(jì)轉(zhuǎn)到受公眾委托開展審計(jì)，要對(duì)人民負(fù)責(zé)。預(yù)算執(zhí)行審計(jì)還要樹立政府監(jiān)督人意識(shí)，通過審計(jì)促使財(cái)政資金使用效率的提高，促使財(cái)政體制走向“公共財(cái)政”和“陽光財(cái)政”。

5.2 對(duì)各預(yù)算部門的全部財(cái)政財(cái)務(wù)收支和財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行審計(jì)

按照政府審計(jì)部門制定的審計(jì)目標(biāo)，審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)工作應(yīng)放在簽審部門決算、規(guī)范財(cái)政管理和提高資金使用效率等方面，所以，審計(jì)范圍不能僅僅局限于預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)展到與財(cái)政財(cái)務(wù)收支相關(guān)的全部經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。與之相對(duì)應(yīng)的，部門決算審計(jì)也不能只限于反映當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行情況和結(jié)果，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)展到完整、系統(tǒng)、真實(shí)地反映政府部門全部財(cái)務(wù)活動(dòng)和資產(chǎn)負(fù)債及凈資產(chǎn)等情況。要實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的審計(jì)目標(biāo)，只審計(jì)部門預(yù)算執(zhí)行情況是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，要擴(kuò)展當(dāng)前審計(jì)范圍，督促各政府部門遵循《預(yù)算法》和相關(guān)的法律法規(guī)，從制度上明確對(duì)全部的財(cái)政財(cái)務(wù)收支狀況進(jìn)行審查，真實(shí)、全面、完整、系統(tǒng)地反映部門預(yù)算執(zhí)行情況，以促進(jìn)財(cái)政資源優(yōu)化配置，提高財(cái)政資金和國有資產(chǎn)的使用效益。

5.3 全面審計(jì)，突出重點(diǎn)

隨著公共財(cái)政體制的逐步完善，積極財(cái)政政策的進(jìn)一步實(shí)施，公共設(shè)施項(xiàng)目、經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目、國債項(xiàng)目逐年增加，此外，財(cái)政預(yù)算收支隨經(jīng)濟(jì)增長而增加，政府和社會(huì)對(duì)審計(jì)的期望值不斷上升，審計(jì)的難度不斷加大。并且，在人力資源有限的情況下，承擔(dān)部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的各派出局，如果不能分清審計(jì)的主次，只是一味地?cái)U(kuò)大審計(jì)面，這就很難提高審計(jì)工作的質(zhì)量，難以發(fā)揮審計(jì)作用。因此，各派出機(jī)構(gòu)要摸清被審計(jì)部門情況，統(tǒng)籌規(guī)劃，分清主次與輕重緩急，抓大放小，把握主要問題與宏觀問題。

5.4 加快審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)，提高審計(jì)人員素質(zhì)

要以多渠道、分層次、全方位的方式開展業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)，提升審計(jì)人員業(yè)務(wù)技能，熟練掌握審計(jì)技術(shù)方法。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)重視人才的引進(jìn)，在公平公正原則上，嚴(yán)格按照聘用程序，真正引進(jìn)一批高素質(zhì)、寬思維的復(fù)合型人才，充實(shí)審計(jì)隊(duì)伍。

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