江佳

中圖分類號：F301.1 文獻標識碼：A

一、前言

我國正處于新型城鎮(zhèn)化及農業(yè)產(chǎn)業(yè)化進程深刻變革的歷史節(jié)點，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的不斷深入使農村勞動力大規(guī)模向非農業(yè)轉移，部分地區(qū)出現(xiàn)農村土地拋荒閑置、“空心化”現(xiàn)象。土地流轉是農民走出土地，實現(xiàn)就業(yè)轉移進而解決農民增收問題的關鍵環(huán)節(jié)。當前的土地流轉零星分散，不活躍，也不規(guī)范。改革開放以來，大批農村剩余勞動力進入城鎮(zhèn)經(jīng)商務工，他們不愿意轉包自己承包的耕地，但又沒有充足的時間和精力去經(jīng)營，造成農村耕地利用效率低，甚至有些地方出現(xiàn)撂荒現(xiàn)象。同時，一些農業(yè)企業(yè)、合作社、種地能手想擴大種植規(guī)模，卻很難租借到合適的土地。已有的土地流轉還停留在低層次、低水平上，隱患很多，不具有可持續(xù)性，土地流轉規(guī)模也比較小。大部分農村地區(qū)還沒有建立統(tǒng)一的土地流轉平臺或土地流轉市場，中介服務機構很少，信息服務缺乏，也影響了土地流轉的規(guī)模、范圍和層次。

2014年1月，中央一號文件《關于全面深化農村改革加快推進農業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》正式公布，強調“抓緊抓實農村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作……可以確權確地，也可以確權確股不確地”，進一步掃清了土地權屬不清的障礙，為未來大范圍的土地流轉奠定了基礎。在不改變土地集體所有性質、不改變土地用途的前提下，確認土地權屬，綜合土地整治，創(chuàng)新土地承包經(jīng)營權流轉模式，最大限度地提高農村土地的利用效率，是當前我國農村土地制度改革的重點。全國各地充分結合當?shù)貙嶋H情況，以農村土地改革為突破口推進農村土地流轉，先后探索和推廣多種土地規(guī)模經(jīng)營模式。浙江紹興、福建沙縣、湖南益陽等地嘗試引入信托機制，增強土地流轉的規(guī)范化、市場化和有序化。

所謂土地信托，是指在堅持所有權不變、承包權穩(wěn)定的前提下，按照土地使用權依法、自愿、有償轉讓的原則，土地信托服務機構受土地承包者委托，將其擁有的土地使用權，在一定期限內轉讓給其他單位和個人的行為。這里要說明的是，土地信托指的是土地使用權的信托，不是土地所有權，也不是承包權。土地信托能進一步穩(wěn)制活田，推進土地使用權市場化，有利于加快和優(yōu)化土地流轉。例如，中信信托的一款產(chǎn)品，委托人把土地承包經(jīng)營權委托給中信信托，中信信托保持土地性質不變，完成土地歸集整理、士壤有機改良、道路和水利基礎設施建設，然后將其轉移集中到現(xiàn)代農業(yè)種植企業(yè)。

二、 土地信托開展現(xiàn)狀

2013年l0月，中信信托正式推出“中信·農村土地承包經(jīng)營權集合信托計劃”，標志著首單土地信托的正式實施。北京信托緊隨其后，于11月7日成立“北京信托·土地信托之無錫桃園村項目”。截至目前，中信信托與北京信托已分別成立六單與三單信托計劃。中糧信托、華寶信托、中航信托、國元信托和上海信托等也都在進行土地信托的緊張布局。目前已推出的九單信托計劃中，較為成熟和典型的兩種業(yè)務模式分別為中信信托的“宿州模式”——事務管理類信托+資金信托模式和北京信托的“雙合作社模式”——土地合作社+專業(yè)合作社模式。

北京國際信托有限公司是國內最早涉足土地信托業(yè)務的信托公司之一，截至2013年第4季度末，共設立三單土地信托項目，合計歸集1.06萬畝土地承包經(jīng)營權，涉及村民2824人。從該公司已開展的土地信托業(yè)務模式看，主要呈現(xiàn)以下特點：一是委托人均為土地股份專業(yè)合作機構。信托公司未直接接受村民委托，而由村民將其確權到戶的土地承包經(jīng)營權，經(jīng)專業(yè)評估機構估價后，作為出資入股成立土地股份專業(yè)合作社（以下簡稱土地合作社），再由土地合作社將歸集的土地承包經(jīng)營權作為信托財產(chǎn)委托給北京信托設立財產(chǎn)權信托。二是流轉土地的村民直接作為信托受益人。為保證信托利益能夠直接交付到村民手中，北京信托在土地信托中采取了“他益信托”模式，即委托人為土地合作社，受益人為村民，確保了村民能夠直接享有信托受益權。三是信托期限設置多為長期。為保證信托期限與土地承包經(jīng)營權期限相匹配，信托期限設置均在10年以上，信托終止時，以可供分配的信托利益為限，按照信托財產(chǎn)現(xiàn)狀向受益人分配剩余全部信托利益。四是涉及流轉的土地均為農用地，土地集中后由信托公司轉租或入股至第三方機構進行管理、運作。

三、土地信托的特性及優(yōu)勢

信托財產(chǎn)的特定性。土地信托以承包土地的使用權為信托財產(chǎn)，不涉及土地所有權和土地承包權。其所有制屬性和用途不能改變，是農村集體所有，只能用于農業(yè)生產(chǎn)。土地信托關系成立后，受托方在信托期限內享有的是土地的使用權和收益權，而不具有占有權和處分權，不得背離農民的意愿，損害農民對土地的承包權益。農村土地有承包期限，土地流轉期限不能超過土地承包期限或延包期限。我國農村土地承包期限最長不超過30年。

委托人的特定性。委托人身份具有特定性，只有擁有農村土地承包經(jīng)營權的農民或村委會才能成為委托人。委托人委托的是作為不動產(chǎn)土地的使用權。在信托契約生效后，委托人即把對土地的控制權轉讓給受托人，委托人失去對土地的直接控制權。在信托契約中，對流轉土地的使用、管理等都有嚴格、詳細的規(guī)定，受托人運作流轉土地只能按照契約界定的范圍和方式來進行。

受益人的特定性。為了保護農民作為農村土地承包經(jīng)營權所有者的權益，一般來說委托人就是受益人。土地承包權承載著農民基本生活收入、養(yǎng)老保障等諸多功能，受托人必須依據(jù)信托合同的約定，使農民所擁有的農村土地承包經(jīng)營權效益最大化，確保農民土地流轉收益持續(xù)高于其自主經(jīng)營土地收入。

土地信托有助于提高土地利用效率?，F(xiàn)有的土地流轉多以傳統(tǒng)的轉包、租賃、互換、反租倒包等形式為主，主要是村民自發(fā)進行的低層次流轉，不僅面臨較大的信息搜尋成本，而且限制了土地流轉的區(qū)域范圍，制約了農業(yè)規(guī)模經(jīng)濟的發(fā)展。信托制度能夠更好地滿足委托人對于土地運作效率的需求。土地信托由專業(yè)的土地信托機構和中介服務組織組成規(guī)范的組織和形式，采用較為科學的土地經(jīng)營管理方法來運營。通過土地信托的資源聚集功能，可把以戶為單位的小塊零星土地歸集整理，形成適度規(guī)模，統(tǒng)一規(guī)劃和利用。通過信托的財產(chǎn)管理功能，把信托土地向農業(yè)企業(yè)、專業(yè)合作社、經(jīng)營大戶、種養(yǎng)能手集中，可提高土地的配置效率。農業(yè)企業(yè)等經(jīng)濟主體只需與信托公司直接打交道就可獲得有較長經(jīng)營期限的成片土地，可擴大經(jīng)營規(guī)模，生產(chǎn)優(yōu)勢經(jīng)濟產(chǎn)品，提高機械化程度與勞動生產(chǎn)率，降低農業(yè)生產(chǎn)成本，實現(xiàn)農業(yè)規(guī)?；⒓s化和高利潤化經(jīng)營。總之，土地信托使得土地流轉更具效率和安全性，有利于區(qū)域農業(yè)結構調整和現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展。

有利于維護農民的土地權益。土地信托將能夠最大限度的保障農民獲得實質利益，同時免去無暇管理土地之憂。農民的土地比較零散，如一家一戶流轉土地，議價能力較弱。農民流轉土地的意愿可以接受的價格、土地承包期都不同，企業(yè)把土地集中在一起的難度非常大，談判成本也較高，借鑒信托機制把土地統(tǒng)一集中起來對外進行流轉，一方面有助于提升農民議價能力，另一方面也解決了企業(yè)談判成本問題。在土地信托制度下，作為委托人的農民，將作為信托財產(chǎn)的土地承包經(jīng)營權托付給可以信任的受托人或信托機構，其按信托契約規(guī)定行使管理責任。在信托期限內，農民享有根據(jù)信托契約應獲取的利益。土地信托還可以通過契約形式規(guī)定在農民獲取的報酬達到一定程度后，分享到部分超額收益。此外，在土地信托契約中也要確定公共資金和政策扶持形成的增值以及農業(yè)補貼收益向農民分配的比例。把土地流轉出去的農民可以和土地信托流轉的承包方建立勞務關系，成為農業(yè)產(chǎn)業(yè)工人，獲取工資收入。

四、土地信托的缺陷與障礙

（一）土地確權工作開展困難。土地確權是土地規(guī)范流轉的法律基礎。目前我國農村還有大量的土地尚未進行確權登記頒證，尤其是在落后地區(qū)。而確權登記在實施過程中也存在著諸多問題。首先是確權工作需要付出大量的時間成本和溝通成本，但是成本的具體承擔方目前尚未規(guī)定。其次，農民的實際使用土地面積與承包土地面積存在著較大的誤差，這使確權工作在實際開展中遇到了許多糾紛。即使是已經(jīng)確權的土地，同樣存在著問題。我國已確權土地的確權工作大部分在20世紀9O年代完成，由于當時的測算精度等問題，造成實際土地面積和憑證面積不符，這在土地流轉項目的實際推進中造成了諸多不便。

（二）產(chǎn)業(yè)固有風險。農業(yè)經(jīng)營的風險較大且難以控制，經(jīng)營周期很長，利潤率卻相對有限，有時還受到較差年景的影響。因此，農業(yè)產(chǎn)業(yè)的固有風險成為了土地信托的最大風險點。正是由于農業(yè)的投資周期很長，效益需要在長期內才能體現(xiàn)，需要有長期的資金支持，這對信托公司的資金配置能力提出了較高要求。

（三）主動管理能力不足。土地信托本質上為事務管理類信托，實現(xiàn)土地效益的增值是信托公司作為受托方的核心任務。但是受限于其在農業(yè)領域的能力欠缺以及專業(yè)人才的匱乏，目前信托公司發(fā)揮的仍主要是制度構建的作用。在事務管理領域，其主要仰仗于作為第三方的專業(yè)服務商，主動管理能力不足。在服務商和承包方的引入環(huán)節(jié)，信托公司也尚未建立起標準化的篩選機制和風險控制流程。

（四）過度依賴政府作用。土地信托的前置條件是大面積土地的歸集成片。但是，一方面，農村土地的確權工作還未完成，土地歸集工作實施比較困難；另一方面，農民由于金融領域的知識欠缺和對信托公司的信任不足，并不總會采取合作的態(tài)度。這導致目前的土地歸集工作主要仍由當?shù)卣雒嫱瓿桑焕诶迩逭c市場的邊界，也導致在信托計劃的實施過程中，政府仍然占據(jù)了主導地位。

（五）受益權流動性不足。由于信托登記制度的缺失，目前國內尚未搭建起規(guī)模較大的信托受益權轉讓平臺，加上銀行的信托受益權質押貸款業(yè)務剛剛起步，作為非標產(chǎn)品的信托在流動性方面較其他金融產(chǎn)品存在著先天的劣勢。而土地信托受益權的憑證化和標準化程度不足也進一步限制了信托受益權的流動性。如在北京信托模式中，信托受益權是在土地股權的基礎上建立的，信托受益權的流轉需要結合土地股權的轉讓，未能實現(xiàn)信托受益權的獨立流通。

五、政策建議

（一）切實維護農民基本權利和利益土地信托設立的目的不僅僅是通過集約化方式提高土地利用率，而更重要的是幫助農民盤活土地財產(chǎn)，增加農民可支配收入。信托公司在業(yè)務模式設計、信托存續(xù)管理、信托利益分配等環(huán)節(jié)應充分履行受托人責任，確保農民權利不受損害。一是以高度的社會責任感和歷史責任感，做好土地信托業(yè)務，真正發(fā)揮“推動農業(yè)現(xiàn)代化和新型城鎮(zhèn)化建設”的作用，在適當考慮公司經(jīng)濟收益的同時，提高政治敏感性，更加關注社會責任和義務，更加注重公司聲譽風險管理。二是按照“平等協(xié)商、自愿、有償”的原則實現(xiàn)農民土地承包經(jīng)營權的歸集，尊重農民自主選擇權，不得借助任何個人或組織強迫農民流轉土地，不得以強行歸集的土地作為信托財產(chǎn)。三是在村委會、土地合作社和農民并列成為受益人時，賦予農民和土地合作社、村委會同等的信息知情權，做到對全體受益人的充分信息披露。四是根據(jù)信托項目實際運營情況，盡力配合農民解決其合理訴求，與利益各方探索建立可操作的農民土土地信托業(yè)務基本模式、風險分析及監(jiān)管建議、合作社“退出”機制。

（二）堅持信托公司市場化主體地位信托公司應明確自身在土地信托業(yè)務中的功能定位，發(fā)揮主導作用，在業(yè)務開展時要理清政府、村委會、土地合作社、農民、農業(yè)經(jīng)營企業(yè)等各方利益主體的角色定位和權責邊界。一是借助政府熟悉當?shù)厍闆r的優(yōu)勢，著重發(fā)揮其“牽線”作用，防止“越俎代庖”。二是村委會作為村內治理主體，在土地信托業(yè)務中，應發(fā)揮其宣傳、推動、組織及穩(wěn)定作用，由于其并非信托財產(chǎn)委托人，不宜作為信托受益人，其報酬應由信托公司承擔。三是農民應作為直接、唯一的信托受益人。土地合作社雖然名義上為信托財產(chǎn)的委托人，但其交付的信托財產(chǎn)實質上為歸集而來的土地承包地，不應與農民并列成為信托受益人，其報酬也不應由信托公司承擔，而應從合作社成員中收取。四是在符合國家宏觀政策的前提下，以受益人利益最大化為原則，市場化選擇承租人并履行相應程序，客觀、合理收取費用并取得委托人及受益人的充分認可。五是在信托合同約定的范圍內管理運用信托財產(chǎn)，持續(xù)評估相關法律風險和合規(guī)風險，提高政治敏感性，避免介入政府和農民的矛盾沖突，嚴防聲譽風險。

（三）著力防范承租企業(yè)經(jīng)營風險信托存續(xù)期間，信托公司應強化租后（投后）風險管理，密切關注農業(yè)經(jīng)營企業(yè)的經(jīng)營情況、盈利狀況，多措并舉防范其經(jīng)營風險。一是引導經(jīng)營企業(yè)發(fā)展規(guī)模農業(yè)、現(xiàn)代農業(yè)，提高勞動生產(chǎn)率和生產(chǎn)附加值，提升盈利能力，實現(xiàn)受益人和承租方的雙重利益需求。二是引入農業(yè)保險制度和其他增信手段，落實各項風險控制措施，保障信托利益如期實現(xiàn)。三是完善信托項目后期管理監(jiān)督機制，監(jiān)督經(jīng)營企業(yè)依法、合理利用土地開展農業(yè)經(jīng)營，確保不改變土地所有權的性質和土地的農業(yè)用途。

（四）審慎開展受益權轉讓業(yè)務，信托公司應綜合考慮農村社會的特殊性和現(xiàn)有農業(yè)相關法律規(guī)定，適當限制土地信托受益權轉讓。一是對于不符合土地承包經(jīng)營權的流轉對象的受讓人，嚴格限制其土地信托收益權受讓資格，防范利用信托制度進行監(jiān)管套利。二是辦理農民信托受益權轉讓申請時，在模式中應設計由明確的主體詳細說明未來的土地收益將隨著受益權轉讓而轉移，充分強調轉讓后面臨的“失地”風險，采取恰當程序證明已履行受益權轉讓風險的告知義務。

（五）盡快出臺財產(chǎn)權信托監(jiān)管法規(guī)建議銀監(jiān)會在充分調研市場上現(xiàn)有財產(chǎn)權信托業(yè)務開展情況的基礎上，早日出臺針對財產(chǎn)權信托業(yè)務監(jiān)管的指導意見及政策法規(guī)，形成完備的資金信托、財產(chǎn)權信托并行的監(jiān)管法規(guī)體系架構，一方面保證對財產(chǎn)權信托業(yè)務的監(jiān)管有法可依，另一方面有助于提升監(jiān)管針對性和有效性，同時盡早對土地信托這類特殊業(yè)務予以指導。

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