王文東　張傳喜

摘 要：黨的十八大明確指出：解決好農業(yè)農村農民問題是全黨工作重中之重，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決三農問題的根本途徑，要發(fā)展城鄉(xiāng)一體化，土地問題是關鍵。地流轉制度是新形勢下土地改革的必然趨勢，只有厘清土地流轉制度的必然性、形式和作用，才能更好地實行土地流轉，從而保證土地流轉制度的價值效應。

關鍵詞：土地；流轉；價值；分析

中圖分類號：F323 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）04-0100-02

一、實行土地流轉制度的歷史必然性

黨的十八大明確指出：解決好農業(yè)農村農民問題是全黨工作重中之重，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決三農問題的根本途徑，要發(fā)展城鄉(xiāng)一體化，土地問題是關鍵。如果說20世紀80年代實行的家庭聯(lián)產承包責任制是對以往我國土地制度的否定，從而提高了農民的生產積極性，用僅占全球7%的耕地養(yǎng)活了世界22%的人口，成功解決了13億人民的吃飯問題的話，那么土地流轉就是對家庭聯(lián)產承包責任制的否定之否定，就是由大田分小田回到農業(yè)現(xiàn)代化的現(xiàn)實要求中來。

隨著社會經濟的發(fā)展，家庭聯(lián)產承包責任制已不能適應現(xiàn)代農業(yè)的生產要求，并已成為制約農村經濟發(fā)展的瓶頸。這是因為：

1.家庭聯(lián)產承包責任制的缺陷逐漸暴露。家庭聯(lián)產承包責任制改變了我國農村舊的生產管理體制，極大地調動了農民的生產積極性，然而隨著生產力的發(fā)展，農村社會衍生出了一種不可調和的“農村病”，“20世紀80年代中后期以來，我國農村社會地區(qū)伴隨著改革而產生的‘農村病是指農村家庭聯(lián)產承包責任制的推行及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、小城鎮(zhèn)有了一定的發(fā)展之后，農業(yè)現(xiàn)代化、農村城鎮(zhèn)化滯后于農村工業(yè)化、非農化，農業(yè)勞動力和其他農村經濟要素的流動受到制度或政策性力量阻礙，大量剩余勞動力和已從農業(yè)中轉移出來的勞動力仍然滯留于農村而引發(fā)的社會經濟問題。”[1]81與此同時，隨著我國城市化的飛速發(fā)展以及由此帶來的城鄉(xiāng)差距等原因，使非農建設用地的需求量加大，且農村的發(fā)展也迫切需要進行產業(yè)結構的調整，使得家庭聯(lián)產承包責任制的弊端越來越明顯。

2.黨和國家政策的支持。20世紀末，國家開始允許農村土地承包經營權進行流轉，特別是黨的十七屆三中全會通過《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》以后，對農村土地管理制度做出重大改革，提出了“建立健全土地承包經營權流轉市場，按照依法、自愿、有償原則，允許農民以轉包、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經營。”從而承認了“土地流轉”的合法地位，使土地流轉有了政策依據。2012年中央一號文件有關農業(yè)政策中，鮮明地指出按照依法自愿有償原則，引導土地承包經營權的流轉。

這使土地流轉制度成為一種必然的改革要求。

二、土地流轉制度的形式

“土地流轉指的是土地使用權流轉，即擁有土地承包經營權的農戶將土地經營權轉讓給其他農戶或經濟組織，保留土地承包權，而轉讓土地使用權?！保ㄒ园俣劝倏啤巴恋亓鬓D”詞條）允許農民以多種形式流轉土地承包經營權，無疑成為開啟城鄉(xiāng)一體化的一條新路徑。

我國相關法律法規(guī)對土地流轉模式做出了明確規(guī)定。《中華人民共和國農村土地承包法》、《農村土地承包使用權流轉管理辦法》和《中華人民共和國物權法》均規(guī)定，通過家庭承包取得的土地承包使用權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式進行流轉。具體形式有：（1）轉包，轉包即土地承包人將部分或全部承包土地以一定期限轉移給集體或其他農戶從事農業(yè)生產經營，包括自行協(xié)商和委托代理兩種形式，原承包合同規(guī)定的權利和義務關系不變。這種模式目前較為普遍，其特點是：流轉對象為本集體組織成員，可以對全部土地承包使用權進行流轉，也可進行部分流轉；（2）出租，出租是指土地承包人將土地使用權有償轉讓給承租人，并向承租人收取租金的行為；（3）互換，互換是土地承包人為了農產品種植結構調整和擴大耕種規(guī)模需要，單個或多個承包戶主動將自己承包土地使用權與其他相關農戶以對等或約定差額數量的土地使用權進行交換，使承包地連片集中的行為；（4）轉讓，轉讓是指在有穩(wěn)定非農職業(yè)或收入來源的情況下，經發(fā)包人同意，土地承包人將部分或全部土地承包使用權流轉讓渡給其他從事農業(yè)生產的經營者，由其履行相應土地承包合同的權利和義務的行為；（5）入股，入股是指在明確農村土地集體所有權的基礎上，堅持農民自愿的原則，土地承包人以土地承包使用權作為股權聯(lián)合從事農業(yè)合作生產經營，或以土地承包使用權量化為股權入股組成股份公司或合作社進行生產經營的行為；（6）抵押，抵押是指土地承包人以自己擁有的土地承包使用權為抵押，取得銀行貸款的行為。無論哪種形式，都是在保證農民土地經營權的前提下，使土地可以通過各種形式流轉。

三、土地流轉制度的作用

1.提高農業(yè)生產力。2013年中央一號文件提出：“圍繞現(xiàn)代農業(yè)建設，充分發(fā)揮農村基本經營制度的優(yōu)越性，著力構建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結合的新型農業(yè)經營體系，進一步解放和發(fā)展農村社會生產力?！蓖恋亓鬓D是將分散的耕地集中起來形成規(guī)模經營，而適度的規(guī)模經營一來可以降低農業(yè)生產成本，提高土地承包者的收益，二來可以在生產中充分利用現(xiàn)代農業(yè)技術，使得種糧大戶或農企擁有更為充足的資金與興趣改善生產模式，將現(xiàn)代農業(yè)技術充分應用于農業(yè)生產中，三來隨著農業(yè)生產力水平的進一步提高，以及農村社會分工的不斷細化，這種規(guī)?；洜I有利于先進管理方法的應用，形成現(xiàn)代化產業(yè)鏈條，從而發(fā)揮現(xiàn)代管理的效益。另外，規(guī)?；慕洜I不僅有利于國家加大對農業(yè)的財政補貼和投入，建立有效的保障機制，使農民可以有更充分的信心和能力去投資農業(yè)生產，從而實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化，也便于科技人員對農業(yè)生產進行指導，實現(xiàn)農業(yè)科技的創(chuàng)新與應用。

2.保障我國糧食安全。我國是一個傳統(tǒng)的農業(yè)大國，又是一個自然災害頻發(fā)的國家，分散的農業(yè)生產模式更加削弱了農業(yè)抗災的能力。據統(tǒng)計，農業(yè)生產中每年因自然災害造成的直接經濟損失達500億元。農村土地流轉將土地集中起來，必然使農村的人力、物力、財力相對集中，從而有利于農村基礎設施的建設，使農民抵御自然災害的能力提高，進而有利于實現(xiàn)糧食的穩(wěn)產增收，保障國家的糧食安全。由于我國正在推進城鎮(zhèn)化建設，工業(yè)化用地也快速增長，導致我國耕地面積正處于銳減之勢。據全國人大農業(yè)與農村委員會給出的數據顯示，截至2011年我國的耕地面積約為18.26億畝，比1997年的19.49億畝減少了1.23億畝。今后土地資源的稀缺性將更加凸顯，保護耕地的壓力不斷增大。實行土地流轉，可以將分散的土地集中起來，也可小田改大田從而增加耕地面積，而且由于傳統(tǒng)農業(yè)附加值低，所以現(xiàn)在農村土地拋荒現(xiàn)象嚴重，土地流轉可以將這部分拋荒土地重新利用，這在一定程度上可以緩解我國耕地緊張局面。

科學技術是第一生產力，農業(yè)科技也能帶來巨大的生產力。規(guī)模經營有利于革新農業(yè)技術與管理方法，將現(xiàn)代農業(yè)技術應用到農業(yè)生產中去，有利于提高單位面積的糧食產量，為我國的糧食安全做貢獻。

3.解放農村勞動力。工業(yè)化是實現(xiàn)中華民族偉大復興的必要條件，而“現(xiàn)代化大工業(yè)的建立有兩個必不可少的前提，一是資金的積累和集中，二是大量勞動力的提供?！盵2]英國經濟學家克拉克就曾經指出，隨著經濟的發(fā)展，第一產業(yè)就業(yè)比重將不斷減小，而第二、三產業(yè)的就業(yè)人口比重將呈上升趨勢。根據《中國統(tǒng)計年鑒（2006）》相關數據計算，我國三大產業(yè)從業(yè)人員比重2005年為44.8：23.8：31.4，相比1978年的70.5：17.3：12.2來看，農業(yè)從業(yè)人員比重有了大幅度的下降，但與發(fā)達國家相比，這個比例仍有降低的空間，因此我國“農村剩余勞動力轉移是提高全社會生產率，實現(xiàn)工業(yè)化、城市化和農業(yè)現(xiàn)代化的重要前提。”[3]

“在農村非農化浪潮中，農村地區(qū)相當數量的勞動力已經進入城鎮(zhèn)務工經商，基本上脫離了農業(yè)。但是，由于這種轉移沒有納入正式渠道，是一種暫時性的轉移，戶口常住地依舊在原籍，于是便出現(xiàn)了一個既非農民，又非市民的“兩棲性”游離階層?！盵1]85這種“兩棲”人口在農業(yè)與非農業(yè)比較利益反差條件下，不愿意在粗放式經營的農業(yè)上投入更多的時間和資金，從而導致目前農村土地拋荒嚴重。

土地流轉實際上是農民的一次“解放”運動。土地流轉后，一來農民的土地變成了資本，可以進入市場，從而使農民擺脫了對土地的依賴，并使他們多渠道就業(yè)，便于他們扎根城市，享受城鎮(zhèn)居民所擁有的社會保障權利，同時降低從事農業(yè)生產的風險，獲得更好的收入來發(fā)展自己；另一方面農民擺脫對土地的依賴成為剩余勞動力，從而滿足城市發(fā)展需要大量勞動力的要求，推動社會主義市場經濟的大發(fā)展、大繁榮。

4.保護農村環(huán)境。有學者指出，中國現(xiàn)在的農村可以用“破敗”一詞來形容。這不僅是與農村青壯年外出導致農村缺乏生機有關，還與農村生態(tài)環(huán)境的破壞有關。由于分散式經營無法充分利用現(xiàn)代農業(yè)生產技術，作物產量主要依靠通過大量使用化肥和農藥等來保證，這就不可避免地造成土壤板結以及土地、水、空氣污染等諸多農村生態(tài)環(huán)境問題。據不完全調查，目前全國受污染的耕地約有1.5億畝，污水灌溉污染耕地3 250萬畝，固體廢棄物堆存占地和毀田200萬畝，合計約占耕地總面積的1/10以上。據估算，全國每年因重金屬污染的糧食達1 200萬噸，造成的直接經濟損失超過200億元。長此以往，農村生態(tài)環(huán)境將面臨不可逆轉的破壞。

實行土地流轉，農業(yè)生產由粗放式到集約式改變，一方面可以改變只種地不養(yǎng)地的掠奪性經營模式，另一方面通過土地流轉實現(xiàn)土地的重新整理，便于地方政府對農村進行合理的規(guī)劃，從而實現(xiàn)黨的十八大提出的“給農業(yè)留下更多良田，給子孫后代留下天藍、地綠、水凈的美好家園”的美好愿景。

四、土地流轉過程中需要注意的問題及解決方法

1.嚴禁地方政府在土地流轉過程中的權力尋租。土地流轉是將土地直接上升為資本進入市場的過程。由于土地資源的稀缺性，市場經濟條件下的土地資源價值劇增，加上當前我國農村土地所有權界限不明確，在土地流轉過程中損害了農民的知情權和參與權，這就容易為不法官員“權力尋租”提供溫床，從而侵害農民的利益，因此在土地流轉過程中，一定要讓土地的主人——農民真正參與其中，監(jiān)督土地流轉的整個過程，以切實保障農民的合法權益。

2.嚴防土地流轉過程中改變土地用途。2013年中央一號文件明確指出土地流轉不得改變土地用途，不得破壞農業(yè)綜合生產能力。但現(xiàn)實生活中一方面由于諸多因素導致種糧成本不斷增加，從而使得種糧收益不斷減少，農民放棄農業(yè)生產而讓土地拋荒；另一方面土地的商業(yè)使用比如房地產業(yè)等卻存在著暴利。土地承包戶可能會在利益的驅動下，強行或暗中改變土地性質，將農業(yè)用地轉化為非農用地，比如將農業(yè)用地改為商業(yè)用地，用來建造商品房等以謀求個人或少數人的利益，從而使土地的性質發(fā)生不可逆轉的改變。另外有些地方政府大搞形象工程，征收大量土地搞面子工程，也徹底使很多土地性質發(fā)生不可逆性，這些都是需要嚴格禁止的。

3.杜絕土地承包戶的投機行為。2013年中央一號文件強調要加大農業(yè)補貼力度，繼續(xù)增加農業(yè)補貼資金規(guī)模，而且新增補貼要向主產區(qū)和優(yōu)勢產區(qū)集中，向專業(yè)大戶、家庭農場、農民合作社等新型生產經營主體傾斜。同時加強財稅杠桿與金融政策的有效配合，落實縣域金融機構涉農貸款增量獎勵、農村金融機構定向費用補貼、農戶貸款稅收優(yōu)惠、小額擔保貸款貼息等政策。有些土地承包戶承包土地不是以發(fā)展生產為目的，而是為了千方百計套取國家補貼和財稅優(yōu)惠政策，對這樣的行為，政府要加大監(jiān)管力度，根據不同的情況，收回土地承包權，進行必要的經濟處罰，避免土地二次拋荒。

4.確保農民在土地流轉中的權益及長遠發(fā)展。土地流轉后，流轉方應根據協(xié)議內容，按時足額地將補償金交給農民，不得以任何理由拖欠，確保不損害農民利益。農企要積極吸收農業(yè)生產中解放出來的勞動力，為當地的穩(wěn)定發(fā)展做貢獻。雖然在土地流轉過程中農民也會獲得一定的補償，但這畢竟只能解決一時之需而無法長久，因此對失地、失業(yè)農民進行職業(yè)教育和技術培訓，大力培育新型農民和農村實用人才，讓他們擁有自食其力、自我發(fā)展的能力，才是解決問題的關鍵。

要實現(xiàn)我國工農業(yè)和諧發(fā)展，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化目標，必須解決好三農問題，關鍵是解決好土地這個根本問題，正如2013年中央一號文件指出的必須統(tǒng)籌協(xié)調，促進工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，著力強化現(xiàn)代農業(yè)基礎支撐，深入推進社會主義新農村建設。唯有如此才能真正實現(xiàn)富民強國的夢想。

參考文獻：

[1]劉傳江，鄭凌云.城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展[M].北京：科學出版社，2004：81.

[2]劉懷廉.培植新的生產點——解決農村剩余勞力轉移的思考[J].中國人力資源開發(fā)，1997（2）.

[3]劉懷廉.農村剩余勞動力轉移新論[M].北京：中國經濟出版社，2004.