王薔　邢曉芹

關鍵詞：開發(fā)區(qū) 現(xiàn)狀 分析 發(fā)展建議

摘要：隨著經(jīng)濟的迅速發(fā)展，開發(fā)區(qū)作為經(jīng)濟增長點的重要區(qū)域，其集聚作用和示范效應具有舉足輕重的作用，開發(fā)區(qū)的土地集約利用程度直接關系到開發(fā)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，本文結合內(nèi)蒙古自治區(qū)實際特點，從開發(fā)區(qū)的數(shù)量結構、用地結構和經(jīng)濟發(fā)展效益等方面進行了現(xiàn)狀分析，總結自治區(qū)開發(fā)區(qū)發(fā)展中存在的主要問題和面臨的困境，并提出了相應的發(fā)展建議，對進一步引導開發(fā)區(qū)建立集約、高效的用地模式，夯實開發(fā)區(qū)作為產(chǎn)業(yè)升級、區(qū)域發(fā)展的推動器和科技創(chuàng)新的w基地具有重要意義。

按照落實科學發(fā)展觀和建立資源節(jié)約型社會的要求，內(nèi)蒙古自治區(qū)明確提出了要進一步落實最嚴格的節(jié)約用地制度，自治區(qū)作為振興東北老工業(yè)基地的重要組成部分，各類開發(fā)區(qū)統(tǒng)一配置各類資源、提高資源利用效率，制定并實施產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，推進產(chǎn)業(yè)聚集，充分發(fā)揮了輻射和帶動作用，但隨著經(jīng)濟的發(fā)展，開發(fā)區(qū)呈現(xiàn)出外延擴張、用地粗放、經(jīng)濟效益不高等問題，本文根據(jù)自治區(qū)發(fā)改委的開發(fā)區(qū)摸底上報數(shù)據(jù)及自治區(qū)三輪開發(fā)區(qū)土地集約節(jié)約評價成果，對自治區(qū)開發(fā)區(qū)的現(xiàn)狀進行分析，對開發(fā)區(qū)持續(xù)健康發(fā)展提幾點粗淺建議。

一、開發(fā)區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀

1.數(shù)量結構

依據(jù)內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府相關資料，自治區(qū)各類開發(fā)區(qū)（園區(qū)）共104個。其中：已納入2006年《中國開發(fā)區(qū)審核公告目錄》（以下簡稱《目錄》）的43個，包括國務院設立的開發(fā)區(qū)8個、自治區(qū)人民政府批準設立的開發(fā)區(qū)35個，分別占開發(fā)區(qū)總數(shù)的3.85%、33.65%；未納入《目錄》由自治區(qū)及自治區(qū)級以下盟行政公署、市人民政府以各種方式設立的各類開發(fā)區(qū)61個，占開發(fā)區(qū)總數(shù)的58.65%。自治區(qū)2011年至2013年新增開發(fā)區(qū)數(shù)量達24個，是1990年至2000年成立開發(fā)區(qū)數(shù)量的2倍。

從盟市開發(fā)區(qū)數(shù)量特征來看，各地區(qū)開發(fā)區(qū)數(shù)量分布不均，8個盟市平均每個旗縣都有開發(fā)區(qū)（園區(qū)），特別是鄂爾多斯市，開發(fā)區(qū)數(shù)量約為2個/旗縣。

2.面積情況

自治區(qū)各類開發(fā)區(qū)規(guī)劃建設總面積505，257.47公頃，建成區(qū)面積157，297.07公頃，規(guī)劃建成率30.13%。其中：國家級開發(fā)區(qū)規(guī)劃建設總面積為31，878.06公頃，建成區(qū)面積13，642.48公頃，規(guī)劃建成率42.80%；省級開發(fā)區(qū)規(guī)劃建設總面積為168，108.68公頃，建成區(qū)面積66，852.98公頃，規(guī)劃建成率39.77%；其他開發(fā)區(qū)規(guī)劃建設總面積為305，270.73公頃，建成區(qū)面積71，740.91公頃，規(guī)劃建成率23.50%。從開發(fā)區(qū)的規(guī)劃建設面積與建成區(qū)的面積對比來看，自治區(qū)各類開發(fā)區(qū)整體建設水平不高，2006年《中國開發(fā)區(qū)審核公告目錄》中確定的開發(fā)區(qū)用地規(guī)模要求一般在5～20平方公里，而自治區(qū)各類開發(fā)區(qū)規(guī)劃建設面積較大，全自治區(qū)有80個開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積大于《目錄》的指標要求，部分開發(fā)區(qū)規(guī)劃建設面積遠高出《目錄》用地規(guī)模上限8.5倍以E。

3.開發(fā)區(qū)用地結構分析

從自治區(qū)開發(fā)區(qū)用地結構總體水平來看，工業(yè)用地面積為109，774.13公頃，占建成區(qū)總面積的百分比為69.790%；房地產(chǎn)用地總面積10，615.60公頃，占建成區(qū)總面積的百分比為6175%；公共服務設施用地總面積17，594.89公頃，占建成區(qū)總面積的百分比為111.19%，總體用地結構基本符合《工業(yè)項目建設用地控制指標》的相關要求。

從各盟市開發(fā)區(qū)用地結構來看，呼倫貝爾市、赤峰市、烏蘭察布、通遼市、巴彥淖爾及烏海市開發(fā)區(qū)的工業(yè)用地率均在80%以上，而阿拉善盟開發(fā)區(qū)則工業(yè)用地率不足50%。

除滿洲里市和鄂爾多斯市外，各盟市的開發(fā)區(qū)房地產(chǎn)用地率控制在7%以下，基本符合《工業(yè)項目建設用地控制指標》的相關要求及開發(fā)區(qū)發(fā)展需要；而滿洲里市和鄂爾多斯市的開發(fā)區(qū)房地產(chǎn)用地率分別為12.67%和35.43%，遠高于《工業(yè)項目建設用地控制指標》對于工業(yè)項目所需行政辦公及生活服務設施用地面積不得超過工業(yè)項目總用地面積的7%的要求。

4.開發(fā)區(qū)經(jīng)濟發(fā)展指標分析

從自治區(qū)各類開發(fā)區(qū)（園區(qū)）經(jīng)濟發(fā)展整體水平來看，開發(fā)區(qū)（園區(qū)）中工業(yè)用地面積為110，825.92公頃，工業(yè)用地總產(chǎn)值為2，261.29億元，地均工業(yè)用地產(chǎn)值2，040.40萬元/公頃；稅收收入為72.95億元，地均工業(yè)用地稅收收入65.82萬元/公頃。開發(fā)區(qū)土地使用率低，人駐企業(yè)粗放型經(jīng)營，未能發(fā)揮土地資產(chǎn)的最大效益。

從各盟市開發(fā)區(qū)（園區(qū)）經(jīng)濟發(fā)展水平分析，包頭市的各類開發(fā)區(qū)（園區(qū)）工業(yè)用地總產(chǎn)值和開發(fā)區(qū)稅收收入水平最高，地均工業(yè)用地產(chǎn)值和地均工業(yè)用地稅收收入分別為16，518.21萬元/公頃、280.45萬元/公頃，是自治區(qū)地均工業(yè)用地產(chǎn)值、地均工業(yè)用地稅收收入的8.20倍和4.26倍。

二、開發(fā)區(qū)發(fā)展中存在的主要問題

1.以各種名義新設園區(qū)或擴大已有園區(qū)用地規(guī)模，規(guī)劃圈占土地勢頭開始顯現(xiàn)

截止到2013年底，自治區(qū)除依法審批公告的國家級和省級開發(fā)區(qū)外，各盟市陸續(xù)出現(xiàn)各類工業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、經(jīng)濟園區(qū)等，名目種種，數(shù)量繁多。2006年《目錄》外新增各類開發(fā)區(qū)61個，增幅達141.68%，規(guī)劃建設面積新增305，270.73公頃，增幅達152.65%，而各開發(fā)區(qū)實際建成區(qū)面積僅占規(guī)劃建設用地面積31.13%，建設用地需求量預測超前。

2.部分開發(fā)區(qū)存在主導特征不明顯，結構趨勢與開發(fā)區(qū)功能定位不一致現(xiàn)象

總體來看，自治區(qū)各類開發(fā)區(qū)（園區(qū)）的發(fā)展與設立之初的功能定位相符，但有部分設立較早的開發(fā)區(qū)現(xiàn)狀特征已呈現(xiàn)與開發(fā)區(qū)功能定位偏離的現(xiàn)象，例如：呼和浩特如意開發(fā)區(qū)已成為城市CBD的重要組成部分，原有開發(fā)區(qū)的發(fā)展定位已不適應經(jīng)濟、城市的發(fā)展，因此需要根據(jù)土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃，進行開發(fā)區(qū)空間布局的調(diào)整，以提升主導產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平。

3.開發(fā)區(qū)土地低效利用，工業(yè)用地產(chǎn)出率不高

根據(jù)國土資源部2012年對開發(fā)區(qū)土地集約利用評價的分析可以看出，西部地區(qū)的平均工業(yè)用地產(chǎn)出強度為8，529.99萬元/公頃，而自治區(qū)各類開發(fā)區(qū)的平均工業(yè)用地產(chǎn)出強度僅為2，040.39萬元/公頃，是西部地區(qū)工業(yè)用地產(chǎn)出強度的23.92%，入園企業(yè)粗放經(jīng)營，工業(yè)發(fā)展水平還有待提升。

三、相應的發(fā)展建議

1.支持各類產(chǎn)業(yè)集約化發(fā)展，合理確定開發(fā)區(qū)規(guī)模

嚴格依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃進行開發(fā)建設，合理確定各類開發(fā)區(qū)（園區(qū)）未來發(fā)展建設用地的空間，根據(jù)不同主導產(chǎn)業(yè)類型開發(fā)區(qū)的功能定位和發(fā)展方向，科學規(guī)劃開發(fā)區(qū)及周邊區(qū)域土地資源，合理確定產(chǎn)業(yè)園區(qū)及配套設施的布局和建設規(guī)模，優(yōu)化用地結構，高效益開發(fā)利用土地。

2.加強用地結構控制，凸顯產(chǎn)業(yè)用地主導特征

立足產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)功能定位，在有限土地資源利用上，注重提高質(zhì)量和效益轉(zhuǎn)變，嚴格控制房地產(chǎn)開發(fā)，開發(fā)區(qū)用地不以產(chǎn)業(yè)為主的，應適時進行區(qū)位調(diào)整或予以撤銷、核減面積。

3.工業(yè)用地應向各級工業(yè)園區(qū)集中，促進產(chǎn)業(yè)合理布局和規(guī)模集聚

科學規(guī)劃開發(fā)區(qū)工業(yè)用地布局，促進工業(yè)用地集中集聚，制訂適合不同區(qū)域、不同類型園區(qū)、不同工業(yè)行業(yè)等的集約節(jié)約土地利用標準，有效引導行業(yè)或企業(yè)的產(chǎn)業(yè)改造、技術進步，推進產(chǎn)業(yè)升級。

針對不同發(fā)展階段的開發(fā)區(qū)也要進行用地管控，對于起步階段的開發(fā)區(qū)，考核各項土地、經(jīng)濟指標，發(fā)展速度較慢且開發(fā)區(qū)規(guī)劃用地規(guī)模較大的開發(fā)區(qū)則需考慮整合到相鄰經(jīng)濟發(fā)展迅速的同類型開發(fā)區(qū)中，實現(xiàn)橫向耦合、縱向閉合和區(qū)域整合，增強綜合競爭實力，實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置和合理利用。處于成熟期的開發(fā)區(qū)，繼續(xù)保持既有的土地利用模式，不斷挖掘內(nèi)部潛力，注重產(chǎn)業(yè)結構、土地使用數(shù)量、空間布局的調(diào)整，逐步淘汰占地多、用地少、效益差的項目，把土地調(diào)整供應給用地省、效益好的項目，完善產(chǎn)業(yè)鏈條，充分挖掘土地潛力，讓有限的土地發(fā)揮最大的效益，實現(xiàn)開發(fā)區(qū)的工業(yè)集聚、產(chǎn)業(yè)規(guī)?；Ｊ健?/p>

4.完善集約利用評價考核體系，加快建立健全退出機制

逐步完善土地集約利用動態(tài)評價體系，擴大評價成果應用范圍。以國土資源部開展2014年開發(fā)區(qū)集約利用評價為契機，合理確定開發(fā)區(qū)的“主區(qū)”和“發(fā)展方向區(qū)”，積極進行開發(fā)區(qū)集約利用評價成果更新，適時表彰節(jié)約集約模范開發(fā)區(qū)，加大先進典型宣傳力度。對土地利用效率低、發(fā)展狀況差的開發(fā)區(qū)予以通報整改，引導開發(fā)區(qū)合理珍惜利用土地資源，促進開發(fā)區(qū)長遠、健康發(fā)展。