張蕾

摘要：中國現行的經濟增長方式在于其特有的政治集權體制，財政和稅收對于我國經濟增長來說都是尤其重要的兩個組成部分，因此我國的稅收政策會在一定層面上影響我國的財政收入，稅收政策的優(yōu)劣對我國經濟的健康發(fā)展起著至關重要的作用。本文針對分稅制和營業(yè)稅改增值稅對財政的積極和消極影響，淺談下地方政府如何在新的稅收政策中迎接挑戰(zhàn)。

關鍵詞：地方政府；分稅制；營改增；財政收入

一、分稅制和營改增的總體作用

1994年我國實行稅制改革，確立了分稅制的稅收征管體制，在此種體制下我國的財政收入和財政支出都進入了明顯的高速增長時期，這種稅收體制充分調動了地方政府創(chuàng)造社會財富，促進本地經濟增長的積極性，注重GDP的增長成為當地政府工作的目標。[1]營業(yè)稅改增值稅被稱作繼分稅制改革之后我國經濟發(fā)展史上又一次具有里程碑意義的政策，對于中央和地方利益的又一次強烈的震撼。這次改革對于完善我國的稅制，加強稅收的征管，增加中央財政的稅收收入，降低我國公民的稅負，同時也促進了新一輪財政管理的變革。[2]

二、分稅制政策對地方政府的消極影響

實行分稅制改革之后，對地方政府產生的一個影響是財權上收，事權下放，導致了地方政府入不敷出的事實，本該是屬于中央政府的事權卻交由地方政府來承擔，從而導致中央財政權力比較寬裕，而地方財政相對緊張，加重了地方政府的負擔，出現了一種財權和事權不匹配的效果。地方政府更多的關注于當地GDP的加速增長，卻忽略了實體經濟的穩(wěn)定，忽視了教育以及社會保障公民需求等一些公共物品的供給。[3]雖然地方政府的財政缺口多靠中央政府的財政轉移支付來填補平衡，但是一般轉移支付的數額比例偏低，難以平衡地方財政的漏洞。

三、營業(yè)稅改增值稅對地方政府的消極影響

由于增值稅是中央和地方共享稅，中央和地方分別享有75%和25%的收入比例，而營業(yè)稅則主要是地方稅種，并且在地方財政預算收入中占有重要地的比例，營業(yè)稅改征增值稅對地方利益和財政體制的觸動也就不言而喻，對地方政府來說很大一部分的財政收入都是依靠營業(yè)稅的供給。這一稅收政策雖然對中央政府和納稅第三方主體來說是起到了積極的影響，但是對地方政府來說卻是雪上加霜。

一是地方財政收入減少

“營改增”能夠減少重復征稅，具有減稅效應，雖然改革后在試點地區(qū)，原屬于地方財政收入的營業(yè)稅改征增值稅收入的部分仍然歸屬于地方政府，但由于減少了原有營業(yè)稅納稅人的稅負，必然會減少地方政府的收入，加重了地方的財政支出壓力，特別是對一些財政承擔能力相對較弱的比較貧窮的地區(qū)，財政減收造成的當地經濟發(fā)展壓力更大。若將來營改增要進行立法，此歸屬必然不符合法律規(guī)定。[4]

二是中央與地方的財政關系發(fā)生顯著變化

“營改增”之后，分稅制政策下地方稅收體系不健全的問題被表現的更加突出。原有的中央和地方的財政格局也會發(fā)生變化，必然會引起中央和地方政府利益的重新分配。但這種安排很難解決財政體制中固有的矛盾。作為地方第一大稅的營業(yè)稅取消后，地方財政自給能力較弱，反而會更加依賴財政轉移支付以及中央和地方共享稅，那么中央和地方的矛盾就會放大，不利于建立規(guī)范的中央與地方財政關系。中央政府為了避免一些經濟不發(fā)達省市納稅人利益不因地方財政得不到補償情況發(fā)生，維護社會的和諧穩(wěn)定，中央下撥專項財政補助資金扶持，使得納稅人都能共享新的稅收政策帶來的益處。

四、針對當前的形式地方政府改如何應對挑戰(zhàn)

在營業(yè)稅改征增值稅試點行業(yè)和區(qū)域范圍逐步擴大的趨勢下，必須充分借助“營改增”帶來的積極影響優(yōu)化作用來強化地方財政穩(wěn)定性，同時也必須克服先期的改革對地方財力的沖擊，盡量減少“營改增”對地方政府財政穩(wěn)定性的負面影響。為此，當地政府應該從此政策造成地方財政穩(wěn)定性負面影響的原因著手，完善制度設計、避免短期因素，深化分稅制改革的發(fā)展、保障地方財政的充足收入。[5]

（一）事權劃分的合理規(guī)制

完善的分稅制體現為“一級政府、一級事權、一級財政、一級預算”。我國分稅制實施后并沒有形成完整的級別劃分，我國是五級政府，地方財政有四級，但是分稅制只是劃分了省級以上的事權規(guī)定，對于省以下的沒有明確分配，使得省以下的事權壓力過重，財權又沒有很好的符合事權的支配，對于地方政府財政壓力過重。可以盡量減少地方政府的級別，可將五級減為三級，劃分為中央，省，縣相應的事權也盡量做到合理分配體，具體做法是省直管縣及鄉(xiāng)財縣管，原來鄉(xiāng)政府這一級可設為縣政府的派出機構。

（二）合理分配地方稅收的立法權

首先應將現行的暫行條例升級為法律法規(guī)，使得地方政府在實施關于地方稅收上游強大的法律保障，以立法的形式加以確定，各項稅收活動也能真正做到有法可依，有理有據。然后賦予省級政府以一定的稅收立法權，中央合理規(guī)劃地方政府的稅收權限，并且對地方的立法進行監(jiān)督，保障地方能根據自身經濟發(fā)展的特殊情況，當地的不同特色，因地制宜的制定法律符合當地經濟發(fā)展的實際需求。對于合理配置當地有限的社會資源，充分調動地方經濟增長的積極性也能起到作用。

（三）構建地方的主體稅種

營業(yè)稅作為地方的第一大稅種被取消以后，地方政府應尋找可替代的主體稅種來作為本地財政收入的新支撐點，近年來，隨著我國房地產市場的迅速發(fā)展，為現在征收以房產稅為代表的財產稅提供了充足的稅源。地方政府可以考慮房產稅的主體稅種征收。當然在完善房產稅的過程中，首先要擴大房產稅的征收范圍，可將房產稅征收范圍擴展到農村地區(qū)，并考慮對存量房征收房產稅。其次要合理設定房產稅稅率，規(guī)范計稅依據，避免重復征稅。當然也可以考慮消費稅的改革，對生產環(huán)節(jié)的消費稅征收轉移到零售環(huán)節(jié)，但也只是設想，也沒有相應的配套措施來完善，有待日后在實踐中逐漸完善。

（四）加大財政的轉移支付

雖然中央對地方政府有一定的財政轉移支付補貼，但是專項數量和比例都不足以彌補地方財政的缺口。增值稅擴圍改革先在東部試點，原因之一是東部相關省份在改革期間能夠自行承擔改革成本，像增值稅擴圍改革在中西部地區(qū)就遇到了地方財政的阻力，原因與中西部地方財政收支緊張，無力負擔改革支出有密切關系。所以如何提高地方財政自給率，平衡不同地區(qū)間經濟發(fā)展差距是至關重要解決的問題。

總結

經濟體制的改革大多都是走在政治體制改革之前的，因為其改革起來難度比較小，總會遵尋一個先易后難的規(guī)律，但是經濟改革最后的落腳點還是整體體制的革新，不管是分稅制的改革還是“營改增”的政策，最后總都是以其為突破口老推進財政體制改革。對地方政府來講，改革有機遇有挑戰(zhàn)，運用蛋糕理論是，在這個改革的浪潮中先做大蛋糕然后再分蛋糕，就能減輕這個改革帶來的不利影響，關鍵看當地政府如何抓住機遇促進本地經濟的增長，這是擺在地方財政面前的一大難題。（作者單位：南京財經大學經濟法）

參考文獻：

[1]郭小玲.淺論我國分稅制改革[J]學術理論經營者.2014，（3）

[2]李忠峰.地方財政壓力并非緣于分稅制[J]中國財經報.2012，（4）

[3]韓靖.分稅制改革對地方稅收的影響及對策（碩士論文）電子科技大學

[4]崔志坤.“營改增”背景下完善地方稅體系的思考[J].經濟縱橫·2014，（1）

[5]姜竹.“營改增”對地方財政穩(wěn)定性的影響研究[M]中央財經大學學報.2013，（9）