李滿坡 陶倫康

作者簡介：李滿坡（1991-），男，漢族，河南信陽人，主要從事區(qū)域財政研究。陶倫康（1971-），男，漢族，河南信陽市人，教授，博士，主要從事區(qū)域經(jīng)濟研究。

摘要：浮動投資回報率擔保是PPP模式下較為吸引投資者加入的政府擔保行為，有利于提高私人機構(gòu)投資者在基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)、管理和運營方面的積極性。文章以浮動投資回報率下政府擔保為立足點，通過對我國浮動投資回報率擔?，F(xiàn)狀的剖析，根據(jù)公共物品的非營利性及排他性，探求政府實現(xiàn)私人機構(gòu)規(guī)制的實現(xiàn)途徑，即私人機構(gòu)的投資回報未達到浮動投資回報區(qū)間的，政府進行財政補貼；投資回報達到浮動投資回報擔保上限的，政府征收超過上限的超額收益。

關(guān)鍵詞：浮動投資回報率擔保；PPP模式；規(guī)制行為；私人機構(gòu)

在我國，城市基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的提供中，政府占絕對地位。其中絕大多數(shù)都是由政府下屬的國有企業(yè)進行投資生產(chǎn)，這種模式為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的前期投資與實際生產(chǎn)操作都提供了優(yōu)厚的財政保障與良好的信用基礎(chǔ)。但由于政府主導(dǎo)的單一城市基礎(chǔ)設(shè)施項目易出現(xiàn)效率低下、約束機制弱化的狀況，有學者開始提出引入以PPP模式為主的各種基礎(chǔ)設(shè)施項目的合作模式。但由于該模式存在政府權(quán)利界定不清的問題，這就使得分析政府如何確定規(guī)制行為具有重要的意義。

一、透視PPP模式的基本理念

PPP模式是指政府與私人組織之間，為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項目，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預(yù)期單獨行動更為有利的結(jié)果。[1]它是提高政府部門的運營效率，減輕政府財政負擔的新型合作模式。

（一）國內(nèi)外研究評述

PPP模式雖然是近幾年才發(fā)展起來的，但在國外已經(jīng)得到了廣泛的應(yīng)用。1992年英國已開始應(yīng)用PPP模式。且PPP模式的運作廣泛采用項目特許經(jīng)營權(quán)的方式，進行結(jié)構(gòu)融資，這些比較復(fù)雜的法律、金融和財務(wù)等方面的知識。夏穎等[2]借助納什均衡建立政府與私人機構(gòu)的博弈模型對政府與私營資本之間利益分配做了很好的分析。李林等[3]通過構(gòu)建非平等地位參與方的博弈模型對PPP模式的風險分擔做了較為具體的研究，投資者可通過觀察或預(yù)期項目狀況的變化對政府部門擔保風險及逆向懸著程度進行推測。鮑海君[4]針對類似于PPP的BOT模式中決策問題，應(yīng)用博弈論建立了投資成本可變動的動態(tài)博弈與特許期權(quán)相結(jié)合的據(jù)側(cè)模型，運用實例驗證了該模型的有效性。

（二）PPP模式下規(guī)制行為管窺

規(guī)制是指政府依據(jù)法律法規(guī)對局部微觀經(jīng)濟進行直接干預(yù)，如對價格、產(chǎn)量、投資回報等施加制約，是用政府命令部分替代市場競爭的制度安排。政府根據(jù)相應(yīng)的規(guī)則對微觀主體行為實行干預(yù)，這是公共政策的一種形式，即通過設(shè)立政府職能部門來管理（不是直接由政府所有）經(jīng)濟活動。在我國現(xiàn)有的PPP模式項目下，如北京地鐵4號線項目，政府對私人機構(gòu)的規(guī)制并沒有提出一個明確的標準。且考慮到我國《擔保法》規(guī)定政府禁止為項目設(shè)施提供固定投資回報的擔保，滿足條件的浮動投資回報率擔保開始得到引入。

二、浮動投資回報擔保模式剖析與構(gòu)建

在浮動投資回報擔保中，政府為吸引基礎(chǔ)設(shè)施項目生產(chǎn)建設(shè)方面的融資，會為非政府機構(gòu)即私人機構(gòu)設(shè)定浮動的投資回報率，并提供一定的擔保。當特許經(jīng)營機構(gòu)的收益低于政府擔保投資回報的下限時，政府用財政補貼進行擔保，擔保投資商可以收回投資，獲得收益。由于基礎(chǔ)設(shè)施項目的特殊性，政府不會允許私人機構(gòu)獲得太多超額收益，需要對收益進行一定的管控。即經(jīng)營收入超過浮動投資回報率上限的部分需收歸政府所有。

政府浮動投資回報擔保為吸引私人機構(gòu)進入基礎(chǔ)設(shè)施項目提供了額外的途徑，促進了基礎(chǔ)設(shè)施項目的發(fā)展，并且能穩(wěn)定社會經(jīng)濟形式和公共預(yù)期，從而起到遏制負的外部性的蔓延，恢復(fù)公眾信心和社會經(jīng)濟秩序的效果。但同時也要注意到過度的擔保政策并不能帶來預(yù)想的結(jié)果。

（一）浮動投資回報擔保模型

由于在設(shè)定過程中我們以政府角度出發(fā)，且只需要確定投資回報率擔保下限，因此在確定投資回報率上以政府為主要對象，暫不考慮征詢項目方（即私人機構(gòu)投資運營商）的意見，可采用資本資產(chǎn)定價模型計算政府所需擔保的最低投資回報率。即

其中，K為資產(chǎn)的收益率；rf表示無風險資產(chǎn)收益率，為期末的的國債加權(quán)平均；E（rm）表示該類資產(chǎn)的市場整體收益率，為上證指數(shù)年度收益率；E（rm）-rf為市場風險收益的補償；βm表示資產(chǎn)對市場組合的貢獻率，它代表資產(chǎn)市場風險的一個測度，整個資本的市場風險是不可分散的系統(tǒng)風險。設(shè)X為公用事業(yè)指數(shù)收益率，Y為上一年上證公用事業(yè)指數(shù)相較于下一年度上證指數(shù)的變化，即公用事業(yè)上證指數(shù)收益率。

1、政府視角的私人機構(gòu)投資風險因子

政府擔保的浮動投資回報收益下限受到時間與公用事業(yè)收益率的影響，測算政府視角下的私人機構(gòu)投資風險因子需要考慮公用事業(yè)指數(shù)收益率迭代比率，即運用回歸直線法可求出風險因子βm的值。這里風險因子滿足下式：

2、政府視角的浮動投資回報區(qū)間

設(shè)定私人機構(gòu)的投資額為L，且政府擔保的最低投資回報利率為K，政府擔保的私人機構(gòu)收益下限為R1=LK。同時由于在PPP模式下，公共服務(wù)投資維護成本巨大，回收期長（一般長達30年左右），風險較一般的長期投資收益項目也更大，因此可以考慮適當提高政府擔保的投資回報利率的浮動區(qū)間，這里用ε表示區(qū)間大小。即政府擔保的浮動投資回報率區(qū)間為（K，K+ε），擔保收益額區(qū)間為（LK，LK+Lε）。這里ε的大小可根據(jù)公共服務(wù)設(shè)施的優(yōu)質(zhì)程度來定義，如PPP模式下的北京地鐵四號線其由于貫穿許多人口密集區(qū)，受眾數(shù)量極為理想，則其浮動區(qū)間長度較小，達到3%～6%較為理想。而對于一些前景并不明朗的項目可考慮將區(qū)間長度擴大到5%～10%，如香港海底隧道擬定的投資回報率達到15%以上，已超過普通投資回報率9%左右。

三、政府規(guī)制行為展望

以浮動投資回報率擔保為基礎(chǔ)的規(guī)制行為研究，是以政府視角下規(guī)制行為選擇為中心。且以政府監(jiān)管為主要目的的規(guī)制行為雖然可以部分消除基礎(chǔ)設(shè)施項目中的動態(tài)和不確定性，但這也不能成為政府政策完全干預(yù)的理由。規(guī)制滯后效應(yīng)要求在PPP模式下基礎(chǔ)設(shè)施項目中，政府首先應(yīng)該向私人機構(gòu)參與方提供足夠法律效率的擔保；但政府也必須看到風險并不能完全避免的，對基礎(chǔ)設(shè)施項目提供過高的擔保會導(dǎo)致項目整體花費過高，對社會整體福利效應(yīng)將降低。考慮到把競爭性均衡看作隨機過程的現(xiàn)象在宏觀經(jīng)濟學上已相當普遍，政府可考慮規(guī)制的規(guī)模與范圍，并提出一些新的規(guī)制方案。

在規(guī)制規(guī)模與范圍上，政府可考慮借鑒浮動投資回報率擔保的方式，一方面控制規(guī)制的規(guī)模，提供彈性的收入分配方案以規(guī)避長期不穩(wěn)定的風險；另一方面加大規(guī)制的緊密度，對涉及到基礎(chǔ)設(shè)施營業(yè)性收費等嚴格控制，實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施項目正外部效應(yīng)最大化。

在規(guī)制方式上，政府一方面應(yīng)在條件許可的情況下，嘗試標尺競爭、特許權(quán)競爭等新型規(guī)制方案以提高私人機構(gòu)參與方的競爭力；另一方面，應(yīng)給與參與方提高經(jīng)營效率的激勵，提高基礎(chǔ)設(shè)施項目的收益。（作者單位：云南師范大學經(jīng)濟管理學院）

基金項目：由云南省哲學社會科學規(guī)劃課題（YB2013049），云南師范大學研究生科研創(chuàng)新基金項目資助。

參考文獻

[1]劉小華等.淺析PPP投資模式下項目管理運作和風險[J].經(jīng)濟論壇，2012，（3）：37-40.

[2]夏穎等.基于博弈方法的PPP模式收益分配研究[J].商業(yè)現(xiàn)代化，2010，（6）：130-131.

[3]李林等.參與方地位非對稱條件下PPP項目風險分配的博弈模型[J].系統(tǒng)工程理論與實踐，2013，33（8）：1940-1948.

[4]鮑海君.基礎(chǔ)設(shè)施BOT項目特許權(quán)期決策的動態(tài)博弈模型[J].管理工程學報，2009，23（4）：139-147.