殷夢 桂麗

【摘要】近幾年來，由于云南省旱災(zāi)嚴重，目前財政支出已經(jīng)不能滿足農(nóng)田水利建設(shè)現(xiàn)狀的需要。為此，我省在鼓勵吸引社會民間資本參與農(nóng)村水利建設(shè)方面進行了多形式的探索，包括在統(tǒng)一規(guī)劃的基礎(chǔ)上，按照多籌多補、多干多補原則，加大“一事一議”財政獎補力度，充分調(diào)動農(nóng)民興修農(nóng)田水利的積極性；但是，目前我省社會民間資本參與水利建設(shè)的比重還不大，形成政府主導(dǎo)、全社會參與的格局還需要社會民間資本的積極參與。進一步調(diào)動社會民間資本參與小型農(nóng)田水利建設(shè)的積極性，要進一步優(yōu)化投資環(huán)境，加大機制創(chuàng)新力度，吸引社會、民營企業(yè)投資水利建設(shè)；深化水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革，放開經(jīng)營權(quán)，盤活固定資產(chǎn)，向改革要動力、要活力；支持推行民辦公助、公私合營（PPP）等新型水利項目融資模式，引導(dǎo)更多社會資金參與小型農(nóng)田水利建設(shè)。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)田水利建設(shè) 民辦公助 PPP模式 社會資金

一、云南省吸引社會資金投資農(nóng)田水利建設(shè)的必要性

（一）引進社會資本參與農(nóng)田水利建設(shè)，可減輕政府投資農(nóng)村公共服務(wù)的壓力

在多元資金中做主流、最有潛力的顯然是民間資本，一方面，我國民間資本確實很充裕，截至2013年11月末，我國各項人民幣存款余額高達102.7萬億元，僅個人存款就高達45.2萬億元；另一方面，我國民間資本投資渠道不暢也是一個不爭的事實，直接導(dǎo)致民間借貸高漲、跟風(fēng)炒作盛行。如果能夠真正釋放民間資本強大的活力，農(nóng)田水利建設(shè)的資金難題或許會迎刃而解。通過引進社會資本參與農(nóng)田水利建設(shè)，可減輕政府投資農(nóng)村公共服務(wù)的壓力，為經(jīng)濟增長添加新的動力；政府購買公共服務(wù)，可用更少的成本向農(nóng)民提供更多、更好的水利公共服務(wù)；通過市場配置資源，能進一步提高社會保護水資源、節(jié)約用水的意識，推進農(nóng)業(yè)生態(tài)建設(shè)。農(nóng)田水利建設(shè)事關(guān)國家長治久安，引導(dǎo)吸納社會資金參與其中，需要科學(xué)的頂層設(shè)計，需要在改革實踐中大膽創(chuàng)新，使之走上規(guī)范化、制度化、長效化軌道。

（二）云南省對農(nóng)田水利建設(shè)的財政支出有限不能滿足現(xiàn)狀

進入21世紀(jì)，云南省旱災(zāi)愈加頻繁和嚴重。云南省從2009年到2013年是史無前例的連年旱災(zāi)。首先，縱觀云南省的歷史，會發(fā)現(xiàn)這幾年云南省持續(xù)干旱并非一件偶然事件，而是從明清開始，旱災(zāi)就逐年增加，專家們分析造成云南持續(xù)干旱的原因有大氣環(huán)流異常、全球變暖等多種自然原因。無雨是造成旱災(zāi)的主要原因。但是客觀的分析一下云南省目前的農(nóng)田水利建設(shè)情況，會發(fā)現(xiàn)，云南各個地區(qū)的抗旱設(shè)施已經(jīng)不配套，溝渠堵塞嚴重，甚至很多農(nóng)村已經(jīng)不存在溝渠，村民的飲水已經(jīng)很困難，更談不上灌溉農(nóng)田，很多地方的農(nóng)田只能荒廢。大旱給云南農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成了巨大損失。截止2010年4月15日，云南因旱災(zāi)造成的經(jīng)濟損失近達120億元以上，農(nóng)作物受災(zāi)嚴重。為此，云南省一直在加大對農(nóng)田水利建設(shè)的財政支出。云南省農(nóng)業(yè)廳2013年部門預(yù)算情況說明中，在農(nóng)田水利上的支出已經(jīng)到達12000萬元，居各項支出中的第三位。但是，單靠加大財政支出來加強農(nóng)田水利的建設(shè)遠遠不能滿足現(xiàn)代農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)的需求，再加之農(nóng)田水利自身存在的一些客觀原因，要想得到金融資金的支出尚需很長一段時間。這就使得社會資金投入農(nóng)田水利建設(shè)顯得至關(guān)重要。

二、建立農(nóng)田水利社會投入穩(wěn)定增長機制

要想讓社會資金參與到農(nóng)田水利建設(shè)中來，就必須得解決阻礙社會資本進入的障礙，但僅憑市場主體是無法解決政策、融資環(huán)境等問題的，需要政府考慮資本需求，從整體出發(fā)，搭建市場化平臺，有效吸引民間資本的參與。農(nóng)田水利建設(shè)是一個整體性、綜合性很強的系統(tǒng)工程，應(yīng)由政府建立投融資平臺，積極吸引社會資金，投資農(nóng)田水利。農(nóng)田水利建設(shè)具有“投資大、周期長、收益慢且不確定、公益性強”的特征，盡管近幾年以來，社會資本投資權(quán)益、保護環(huán)境已經(jīng)取得了很大的進步，但是“誰投資、誰經(jīng)營、誰占有、誰支配、誰收益”這一權(quán)責(zé)利“五統(tǒng)一”的投資原則仍然很難得到很好的貫徹，突出表現(xiàn)在投資經(jīng)營契約的履行十分困難。一些地方的社會資金投資經(jīng)營政策缺乏穩(wěn)定性，甚至是說變就變，由此帶來的社會民間資本投資風(fēng)險損失往往得不到補償，因此，迫切需要各地方政府增強政府契約意識。社會資本產(chǎn)權(quán)清晰，其投資主體具有自主經(jīng)營、自負虧盈、自我約束的特征，能主動、敏感地接受市場機制的調(diào)節(jié)，并根據(jù)市場信號做出決策。只要是資本都是“逐利”的，民間資本也不例外。因此要重視社會資本的投資回報，不僅要保值，而且要增值。當(dāng)社會資金投入后得到合理的回報，將鼓勵更多的社會資本投入到農(nóng)田水利建設(shè)當(dāng)中，這樣農(nóng)田水利建設(shè)的投資良性循環(huán)也就形成了。

三、云南省吸引社會資金參與農(nóng)田水利建設(shè)的具體措施

（一）建立水利投融資平臺，為我省農(nóng)田水利建設(shè)提供資金支持

投融資平臺是指地方政府為彌補公益性和基礎(chǔ)性建設(shè)資金缺口而成立的投融資公司。水利建設(shè)長期滯后，特別是水利建設(shè)具有突出的公益性、基礎(chǔ)性、外部性、壟斷性以及投資大、周期長等特點，平臺建設(shè)已成為水利發(fā)展面臨的十分緊迫的任務(wù)。當(dāng)務(wù)之急，應(yīng)該建立健全省級和州（市）水利投融資平臺，通過政府注入資本金、劃撥優(yōu)良資產(chǎn)等方式做大國有水利投融資公司，提高投融資能力。完善水利工程供水價格機制，吸引社會各界、企業(yè)投資水利建設(shè)。鼓勵農(nóng)民自力更生、艱苦奮斗，在統(tǒng)一規(guī)劃基礎(chǔ)上，按照多籌多補、多干多補原則，加大“一事一議”財政獎補力度，充分調(diào)動農(nóng)民興修農(nóng)田水利的積極性。

（二）民辦公助模式建設(shè)農(nóng)田水利

小型農(nóng)田水利建設(shè)的民辦公助就是以統(tǒng)一規(guī)劃、尊重民意為前提，以財政補助為引導(dǎo)，以農(nóng)民、農(nóng)民專業(yè)合作組織、村組、職業(yè)農(nóng)民等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等為載體，將以前以政府主導(dǎo)的模式變?yōu)橐哉龑?dǎo)的新型模式，變農(nóng)民被動建設(shè)為主動建設(shè)，建設(shè)與管理并重，投資與投勞并舉，這樣既用活用好財政資金調(diào)動了農(nóng)民群眾的參與積極性，又妥善解決了小型農(nóng)田水利設(shè)施保護的問題。民辦公助模式要想取得成功，首先必須充分發(fā)揮公共財政的引導(dǎo)作用，讓群眾成為積極地參與者，通過資金的引導(dǎo)、項目的帶動，有效的發(fā)揮公共財政的導(dǎo)向作用和農(nóng)民的主體作用，大大激發(fā)農(nóng)民、農(nóng)民專業(yè)合作組織、村組、職業(yè)農(nóng)民等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體開展農(nóng)田水利工程的熱情，廣大群眾由過去的政府要求干變成如今的農(nóng)民主動請求干，政府的作用僅是提供資金補助和技術(shù)的指導(dǎo)，保證項目順利的完成；其次還要注重輿論宣傳，讓群眾成為“知情者”。為了激發(fā)廣大農(nóng)民群眾支持和參與農(nóng)田水利建設(shè)的熱情，各市（州）水利部門要通過報紙、電視媒體、開通熱線等方式積極宣傳農(nóng)田水利工程建設(shè)的重要作用和中央的一系列政策、措施和方針，使群眾參與小型農(nóng)田水利建設(shè)的積極性不斷提高；再次就是要強化資金的管理，使群眾成為“監(jiān)管者”。按照有關(guān)規(guī)定，補助資金主要用于建設(shè)項目的材料費、設(shè)備費和施工機械作業(yè)費，不足部分由建設(shè)主體、受益農(nóng)戶自籌解決。補助項目的資金采用“先干后補”方式。待工程竣工驗收合格后一次性撥付。項目的管理者接受群眾的監(jiān)督，確保資金使用的公開和透明，使之發(fā)揮最大效益。

（三）PPP融資模式建設(shè)農(nóng)田水利

公私合營模式（PPP），以政府參與全過程經(jīng)營的特點受到國內(nèi)外的廣泛關(guān)注。PPP可以分為外包、特許經(jīng)營和私有化三大類。PPP模式的優(yōu)點在于它將市場機制引進了基礎(chǔ)設(shè)施的投融資中，特別對于農(nóng)村小型水利建設(shè)項目，因其具有突出的公益性、基礎(chǔ)性以及投資大、周期長等特點，若單靠政府投資并不能使之效益最大化，若靠私人全部出資，風(fēng)險太大，社會資金不愿意進入，而農(nóng)民自身根本無法承受巨大資金的壓力。PPP模式有利于政府職能的轉(zhuǎn)換，減輕財政負擔(dān)，促進了投資主體的多元化，利用私營部門來為農(nóng)田水利建設(shè)提供所需的資產(chǎn)和服務(wù)能為政府部門提供更多的資金和技能，促進了投融資體制的改革。政府部門和民間部門可以取長補短，發(fā)揮政府部門和民營機構(gòu)各自的優(yōu)勢，可以以最有效的方式來完成農(nóng)田水利項目的建設(shè)。民間資本不愿意進入農(nóng)田水利建設(shè)項目的一個重要的原因就是此項目的風(fēng)險太大，收益不確定，這從根本上就是不符合民營資本的逐利的要求，但PPP模式能夠合理分擔(dān)風(fēng)險，使項目各方主體的風(fēng)險都相應(yīng)的降至最低，從根本上提高了融資成功的可能性。

（四）加大一事一議財政獎補力度，充分調(diào)動農(nóng)民興修農(nóng)田水利的積極性

所謂一事一議財政獎補，是指村民通過規(guī)范的“一事一議”籌資籌勞開展村內(nèi)公益事業(yè)建設(shè)項目，政府采取以獎代補、民辦公助的方式，給予適當(dāng)財政獎補。2008年國務(wù)院農(nóng)村綜合改革小組、財政部、農(nóng)業(yè)部出臺了《關(guān)于開展村級公益事業(yè)一事一議財政獎補試點工作的通知》（國農(nóng)改[2008]2號），選擇黑龍江、河北、云南三省及其他省份部分地區(qū)開展了村級公益事業(yè)一事一議財政獎補試點工作。2009年又出臺了《關(guān)于擴大村級公益事業(yè)建設(shè)一事一議財政獎補試點的通知》（國農(nóng)改[2009]3號），將試點省份擴大到17個。將小型水利設(shè)施、村內(nèi)道路、環(huán)衛(wèi)設(shè)施、植樹造林等村級公益事業(yè)納入一事一議財政獎補范圍。重點支持目前支農(nóng)資金沒有覆蓋的村內(nèi)水渠、堰塘、橋涵、機電井、小型提灌或排灌站等小型水利設(shè)施建設(shè)。開展一事一議財政獎補試點，一要尊重農(nóng)民主體地位，調(diào)動農(nóng)民參與積極性，堅持農(nóng)民自愿，量力而行，妥善處理調(diào)動農(nóng)民積極性和減輕農(nóng)民負擔(dān)的關(guān)系。二要規(guī)范議事程序，健全各項制度，確保議事和審批過程、政府獎補項目的申報、資金和勞務(wù)的使用管理透明、公開。三是加大一事一議財政獎補力度。我省要調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，增加農(nóng)田水利一事一議財政獎補資金的投入，并納入年度預(yù)算。倡導(dǎo)社會捐資贊助，鼓勵集體經(jīng)濟投入，引導(dǎo)村民籌資籌勞。

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基金項目：2012年度云南省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目《云南省農(nóng)田水利建設(shè)多元化投入機制研究》階段性成果，項目編號：YB2012022。

作者簡介：殷夢（1990-），女，云南臨滄人，云南師范大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院研究生；桂麗（1973-），女，云南個舊人，云南師范大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，主要研究方向為農(nóng)村經(jīng)濟。