潘鑫

摘 要 中央和地方的立法權(quán)限的合理界分以及如何解決兩者之間的沖突，是任何一個法治國家都必須面臨的一個問題。雖然《立法法》采取列舉的方式明確了中央與地方立法權(quán)限的劃分，具有一定的開拓精神和現(xiàn)實意義。但它的規(guī)定存在局限性，沒有從根本上改變中央和地方立法工作中出現(xiàn)的混亂和無序等現(xiàn)象。對于中央和地方立法權(quán)限的劃分，應(yīng)當(dāng)以其制約因素為切入點，進而分析目前立法規(guī)定和立法實踐中存在的問題，從而理清我國中央和地方立法權(quán)限劃分的思路和方法，推動我國的法治建設(shè)。

關(guān)鍵詞 立法權(quán)限 地方分權(quán) 國家結(jié)構(gòu)形式

一、中央和地方立法權(quán)限劃分存在的問題

（一）對現(xiàn)行立法權(quán)限的劃分界定模糊不清

《立法法》第64條規(guī)定， 地方性法規(guī)可以就為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實際情況做具體規(guī)定的事項和屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項做出規(guī)定。豍第71條規(guī)定這里存在兩個問題：（1）現(xiàn)有的法律未對什么是“地方性事務(wù)”做出規(guī)定，也沒有對國務(wù)院各部委等的權(quán)限做出具體規(guī)定。（2）地方人大和國務(wù)院各部委等皆可為執(zhí)行法律和行政法規(guī)制定實施性立法而且立法法并沒有明確規(guī)定在何種情況下只能由地方人大制定解釋性立法，而不容許國務(wù)院各部委等制定解釋性立法反之，亦然。

（二）沖突解決機制存在的弊端

由于現(xiàn)有的規(guī)定不足以消除地方立法與部門規(guī)章之間的權(quán)限沖突，因此， 《立法法》規(guī)定了復(fù)雜的解決機制來解決兩者之間的沖突。當(dāng)?shù)胤秸?guī)章與部門規(guī)章不一致時，由國務(wù)院裁決；地方性法規(guī)與部門規(guī)章不一致時，由國務(wù)院提出意見，如果否定方性法規(guī)的規(guī)定，最終由全國人大常委會裁決。這一機制的機會成本是顯而易見的。豎它意味著與沖突有關(guān)的社會事務(wù)將停頓下來，經(jīng)過一個漫長的處理程序， 直至沖突解決才能繼續(xù)運行。這種停頓，尤其是經(jīng)濟事務(wù)的停頓將意味著巨大的財富喪失。

《立法法》對中央專有立法權(quán)的規(guī)定無疑是縱向立法分權(quán)的一大進步，但所規(guī)定的范圍未免模糊。從一般情況看，規(guī)定中央專有立法權(quán)的立法目的是為了規(guī)范中央和地方的立法權(quán)限，使之各守其道。豏

（三）地方立法過度膨脹，以致體系混亂

在集權(quán)—分權(quán)的體制下，我國地方立法對社會關(guān)系的調(diào)整深度和廣度不斷地加強，在填補中央機關(guān)對地方特殊立法的空白起到了積極的作用，地方立法的近年來持上升勢頭。豐但與此同時地方立法泛濫，瑕疵立法增多，地方立法取向出現(xiàn)偏離的現(xiàn)象。調(diào)整范圍和地方立法擴張導(dǎo)致地方立法伸到它不該伸展的范圍，從而會過度干預(yù)社會自治事務(wù)，影響公民守法的積極性。

二、解決中央和地方立法權(quán)限劃分問題的建議

（一）在憲法中對中央和地方的立法權(quán)限進行劃分

首先，以憲法規(guī)范中央和地方的立法權(quán)限。目前，我國憲法對中央和地方立法權(quán)限的劃分只作了原則規(guī)定，而通過《立法法》第8條作了較為具體的規(guī)定。我國也有必要在憲法中對中央和地方的立法權(quán)限進行明確規(guī)定，這樣既能保證這些規(guī)則的權(quán)威性和穩(wěn)定性，也能避免普通法律的違憲之嫌。豑

其次， 憲法可以對中央和地方的立法權(quán)限做出較為明確而細致的劃分?？梢园盐覈牧⒎?quán)分成三部分，即國家或中央專有立法權(quán)、地方專有立法權(quán)和共享立法權(quán)。

（二）明確地方各立法主體的權(quán)限

第一， 明確界定權(quán)力機關(guān)內(nèi)部及相互之間的立法權(quán)限。首先是權(quán)力機關(guān)內(nèi)部即地方人大與其常委會之間的立法權(quán)限的劃分。其次，關(guān)于地方兩級權(quán)力機關(guān)的立法權(quán)限劃分。根據(jù)立法法等法律規(guī)定，省級人大及其常委會與較大市的人大及其常委會均享有地方性法規(guī)制定權(quán)。

第二， 明確地方國家權(quán)力機關(guān)和地方國家行政機關(guān)的立法權(quán)限。根據(jù)憲法對地方權(quán)力機關(guān)和行政機關(guān)的相互關(guān)系和職責(zé)定位，相關(guān)法律可以對其立法權(quán)限作出如下較為明確的劃分：（1）涉及本行政區(qū)域內(nèi)政治、經(jīng)濟、社會、文化、教育等重大性、綜合性和全局性事項，由權(quán)力機關(guān)規(guī)定；涉及本行政區(qū)域行政管理范圍內(nèi)的具體事項，由行政機關(guān)規(guī)定。（2）當(dāng)中央立法尚未出臺，需要地方先行立法時， 由權(quán)力機關(guān)規(guī)定；當(dāng)中央立法已有規(guī)定，需要地方制定實施細則時，可確定先由權(quán)利機關(guān)規(guī)定。（3）涉及到規(guī)范和監(jiān)督政府行為的，由權(quán)力機關(guān)規(guī)定；涉及政府有權(quán)決策的事項，由行政機關(guān)規(guī)定。（4）上位法對地方國家機關(guān)授權(quán)制定實施細則時，應(yīng)明確規(guī)定其授權(quán)對象是權(quán)力機關(guān)或者行政機關(guān)，并只能選擇1個。（5）當(dāng)權(quán)力機關(guān)和行政機關(guān)出現(xiàn)立法權(quán)限爭執(zhí)，由權(quán)力機關(guān)裁決。權(quán)力機關(guān)裁決應(yīng)由自己制定法規(guī)的，也可授權(quán)行政機關(guān)制定規(guī)章。

三、結(jié)語

立法是各方利益和權(quán)力的分配過程，中央地方的立法權(quán)限劃分是關(guān)系到國家穩(wěn)定和統(tǒng)一的大問題，不能模糊更不能任其發(fā)展。對任何國家來說，中央與地方之間始終存在張力，如何面對這種內(nèi)在的張力，如何理性地構(gòu)建和諧、穩(wěn)定的中央與地方權(quán)力關(guān)系是實現(xiàn)中央與地方關(guān)系和諧化、法治化的關(guān)鍵。我國中央與地方立法權(quán)限劃分是在強調(diào)中央相對集中立法權(quán)前提下的地方有限分權(quán)。針對其中的缺陷，我國應(yīng)當(dāng)進一步明確權(quán)限范圍，不斷完善我國立法體系。

注釋：

豍李林.關(guān)于立法權(quán)限劃分的理論與實踐[J]. 法學(xué)研究，1998（5）.

豎徐志群.論完善地方性法規(guī)、規(guī)章的立法監(jiān)督機制[J].中國法學(xué)，1999（3）.

豏許安標(biāo).關(guān)于中央和地方立法權(quán)限的劃分[J].行政與法制，2000（3）.

豐謝寶富.淺析我國立法權(quán)限劃分的幾個問題[J].國家行政學(xué)院學(xué)報，2005（2）.

豑李林.立法理論與制度[M].中國法制出版社，2005.