鄭小婉

摘 要 地方立法是我國立法制度中不可或缺的組成部分，為完善我國的民主法制建設(shè)起到了重要作用。公眾參與地方立法實質(zhì)是公眾與公共機(jī)構(gòu)共享地方立法權(quán)，但我國目前因為公眾參與共享地方立法權(quán)的理念和制度缺失，公眾參與地方立法的參與度不強；公眾參與積極性不高；公眾對地方立法的影響力不大。而要改變這種現(xiàn)狀，就需要建立健全完善的制度和法律規(guī)范，特別是要在完善立法公開公告制度、地方立法聽證制度及配套制度上進(jìn)行創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞 公眾參與 地方立法 立法法

一、我國地方立法公眾參與存在的問題

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和物質(zhì)生活水平的提高，公眾的權(quán)利意識和民主法治觀念不斷提升，公眾的政治參與訴求也愈加強烈。近幾年來，聽證會、法律草案的全民討論等形式的公眾參與，成為中國立法和公共決策過程中的一道風(fēng)景。可以說，目前公眾參與立法已成為一種普遍趨勢。而作為我國立法體制的重要組成部分的地方立法，在法治建設(shè)中更是發(fā)揮著愈來愈重要的作用，因而地方立法中的公眾參與則更顯價值和必要。

（一）對于地方立法公眾參與的積極性低

我國目前地方立法公眾參與的度不高公眾參與積極性低， 公眾參與對地方立法的影響不大， 原因是我國地方立法缺乏公眾參與共享立法權(quán)的理念和制度。我國長期以來形成的傳統(tǒng)觀點認(rèn)為， 民主立法就是人民選舉代表參與立法，人民一旦選舉代表組成了公共機(jī)構(gòu)， 那么公共機(jī)構(gòu)就代表人民掌控著全部地方立法權(quán)， 公眾就不能再享有直接參與立法的權(quán)利。豍公共機(jī)構(gòu)絕對地控制著立法權(quán)， 公眾即使表面分享著建議權(quán)， 但由于是否向公眾征求建議， 是否接受建議， 均由公共機(jī)構(gòu)決定。所以， 公眾共享地方立法權(quán)理念的缺失。

（二）立法信息制度不完善

地方立法機(jī)關(guān)和社會之間的信息不對稱，立法信息公開制度不完善。立法機(jī)關(guān)憑借其權(quán)力掌握著龐大的社會資源，與之對應(yīng)的公眾在獲取信息方面顯然無法與之抗衡。我國目前還沒有對一部正式的法律對地方立法甚至立法的信息公開作出明確而具體的規(guī)定，因而立法機(jī)關(guān)對立法信息的公開具有完全自由處置權(quán)，公眾處于被動的地位。

（三）公眾參與地方立法的運行機(jī)制有待完善

公眾參與地方立法形成良性運行機(jī)制，需要制度要素之間、參與主體之間、參與環(huán)節(jié)之間、參與方式之間形成互補、互動效應(yīng)。顯然，目前的地方立法離這種良性運行機(jī)制還有相當(dāng)大的距離，立法機(jī)關(guān)仍然有意無意地將立法視為一種單向度的“權(quán)力”運作過程。

二、我國地方立法公眾參與機(jī)制構(gòu)建之完善

（一）提高公眾參與意識

公眾缺乏參與地方立法的熱情與積極性，那就需要地方立法部門加大宣傳培訓(xùn)力度，動員社會各界和人民群眾參與地方立法。地方立法部門可通過電視節(jié)目、新聞媒體、廣播等形式定期向群眾通報地方立法的內(nèi)容、范圍、技術(shù)指標(biāo)要求等，給民眾提供一個了解地方立法的機(jī)會。豎同時要多邀請公民參加地方立法座談會、聽證會；聘請公民擔(dān)任地方立法監(jiān)督員。另外，公眾參與地方立法多以個體形式出現(xiàn)，處于無序狀態(tài)，因此需要地方立法機(jī)關(guān)適當(dāng)加以引導(dǎo)，尤其要引導(dǎo)個體公眾所在的不同利益團(tuán)體參與地方立法，鼓勵各類利益階層團(tuán)體對地方立法發(fā)表各自意見，以利益團(tuán)體名義參與地方立法則公眾意見較為集中，易于提高其參與地方立法的影響力和主動性。

（二）完善立法信息制度

公民的知情權(quán)是公民政治參與權(quán)有效實現(xiàn)的基本前提。立法信息公開是民主立法的生命，也是公民參與地方人大立法的基礎(chǔ)。豏因此，地方人大要充分、及時地向社會公開立法信息，讓公民了解到相關(guān)信息，從而有效地參與到立法過程中。具體可以從兩個方面來完善：第一，制定立法公開的法律規(guī)范。我國目前還沒有一部關(guān)于地方人大立法信息公開的正式而詳細(xì)的法律規(guī)范。沒有法律法規(guī)的剛性約束，公民參與地方人大立法的知情權(quán)就難有保障。第二，通過多種渠道實現(xiàn)立法公開。針對公民對地方人大立法信息知情度欠缺的情形，地方人大應(yīng)當(dāng)在公開立法信息形式上多樣化，充分利用報紙、電視、互聯(lián)網(wǎng)等這種大眾媒介等渠道，保證公民方便、快捷、全面的接受到立法信息。

（三）建立并完善公民參與地方立法的相關(guān)配套制度

第一，建立地方立法助理制度。立法助理是由專家、學(xué)者等有特定專長的人為公民提供參與立法的幫助，包括提供咨詢、立法建議、參與方式等指導(dǎo)。

第二，建立公民參與地方立法的長效機(jī)制。要防止公民參與地方立法流于形式，真正保證立法的民主化，就必須要加快公民參與立法的法制化進(jìn)程，完善公民參與立法的范圍、方式和程序，建立完善的公民參與制度。

三、結(jié)語

公眾參與地方立法尚處于起步階段，在今后的工作中還會面臨更多的問題，這就需要我們的立法工作者們端正對公眾參與的認(rèn)識，不盲目追求形式上的全民參與、普遍參與，而是實事求是地追求公眾參與立法活動的最優(yōu)化、效率化，科學(xué)地認(rèn)識公眾參與立法活動的作用，積極探索公眾參與立法活動的規(guī)律性，創(chuàng)造公眾參與立法活動的新機(jī)制、新制度，以更好地發(fā)揮人民群眾的重要作用。

注釋：

豍饒世權(quán)，饒艾.地方立法公眾參與的概念、主體與價值[J].西北大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2008.

豎劉華.公眾參與政府立法的若干問題[J].東方法學(xué)，2009.

豏程元元.立法的公眾參與研究[J].重慶工商大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2005（3）.