宋向東

【摘 要】“城管問題”廣受詬病，是擺在我們面前的現(xiàn)實(shí)，如何解決這一問題也一直都是理論界、實(shí)務(wù)界的熱門話題。本文從法律、制度以及監(jiān)督的角度提出完善城管執(zhí)法的對策，并在最后提出城管“柔性執(zhí)法”的理念。希望本文可以為完善我國城管行政執(zhí)法問題起到良好的作用。

【關(guān)鍵詞】城管執(zhí)法問題；解決對策；柔性執(zhí)法

一直以來，城管因執(zhí)法方式簡單、粗暴甚至暴力而備受爭議甚至非議，因城管執(zhí)法不當(dāng)引發(fā)的暴力事件在各地時有發(fā)生。因此，社會對城管執(zhí)法普遍表現(xiàn)出反對、不滿意、抵制乃至仇視，甚至在社會上很多人談“城管色變”，城管似乎成了“暴力執(zhí)法”的代名詞。所以，如何完善城管的行政執(zhí)法，成為我們亟需解決的問題，為此，筆者提出如下對策：

一、完善立法，保障城管執(zhí)法的合法性與合理性

目前，與城管執(zhí)法相關(guān)的專門立法主要集中在城市管理相對集中行政處罰權(quán)領(lǐng)域。就法律與行政法規(guī)的層面而言，《行政處罰法》與國務(wù)院出臺的相關(guān)行政法規(guī)對城管執(zhí)法問題只是進(jìn)行了原則性的規(guī)定，城管執(zhí)法還是欠缺專門的法律法規(guī)指導(dǎo)，現(xiàn)有依據(jù)位階過低，不利于城管執(zhí)法的規(guī)范性、協(xié)調(diào)性、嚴(yán)肅性和權(quán)威性的建設(shè)。學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為，現(xiàn)階段制定一部統(tǒng)一的《城市管理法》尚不成熟，就目前而言，我們可以考慮對城管執(zhí)法的一些共性問題進(jìn)行立法，比如他們的職責(zé)權(quán)限、工作范圍、人員機(jī)構(gòu)、執(zhí)法程序等問題。其余問題，由地方自行依法掌握。

二、轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，保證城管執(zhí)法的合理性

1.堅守法律至上的理念。隨著法治進(jìn)程建設(shè)的穩(wěn)步推進(jìn)，我國早已明確依法治國、依法行政的理念。沒有規(guī)矩不成方圓。在行政執(zhí)法領(lǐng)域，拋開法制并不完備這一制約因素不談，現(xiàn)有的相關(guān)法律、法規(guī)已足以搭起“依法行使城市管理執(zhí)法權(quán)”的大框架。法律的既有規(guī)定，就是執(zhí)法者一切執(zhí)法活動的底線。但是，有些城管執(zhí)法者往往打著“公共利益至上”、“行政效率優(yōu)先”的旗號，肆意突破法律的約束。有法不依，無異于人治，其危害之大，自不必贅言。

2.強(qiáng)化以人為本的理念。在一些地區(qū)普遍存在這樣的現(xiàn)象：城管隊員認(rèn)為，文明執(zhí)法根本無法有效地解決問題，只有強(qiáng)制執(zhí)法甚至暴力執(zhí)法才能解決實(shí)際問題，才能以最快的速度完成上級交給的任務(wù)，而上級領(lǐng)導(dǎo)往往只看執(zhí)法結(jié)果，至于執(zhí)法手段則在所不問。這是“以人為本”理念的缺失。須知，城市綜合管理的對象也是城市的一部分，他們游走于城市的夾縫之間，城市管理者沒有權(quán)利也不應(yīng)該將他們驅(qū)離城市。堅持以人為本，首先要學(xué)會換位思考，即站在行政相對人的角度去考慮。在城市的一些區(qū)域，游商小販長期盤踞，從另一個側(cè)面也說明這里有“市場”的存在。在保證城市正常運(yùn)行、食品衛(wèi)生安全達(dá)標(biāo)的基礎(chǔ)上，為何不能手下留情呢？給他們指定出一些生存區(qū)域，不求連成片，但求實(shí)用，有效的引導(dǎo)比一味的暴力要有效的多。以人為本，有時候表現(xiàn)為一種寬容。

三、完善制度，強(qiáng)化城管執(zhí)法的正當(dāng)性基礎(chǔ)

1.明確執(zhí)法領(lǐng)域與權(quán)限范圍。現(xiàn)階段我國尚無一部高位階的、統(tǒng)一的城管執(zhí)法相關(guān)法律。各地方城管的執(zhí)法領(lǐng)域和權(quán)限領(lǐng)域都由各地方制定。這就造成了在全國范圍內(nèi)，城管似乎“無所不管”，各種職能交叉，又權(quán)限不清，缺乏必要的穩(wěn)定性。解決這一問題，需要在法律的層面，至少在行政法規(guī)的層面進(jìn)行立法，對城管組織的執(zhí)法領(lǐng)域與權(quán)限范圍進(jìn)行明確的規(guī)定，同時允許各地根據(jù)實(shí)際情況作適當(dāng)調(diào)整，但該立法應(yīng)規(guī)定可調(diào)整的范圍及調(diào)整的程序。各地方一定要提高立法技術(shù)，對于執(zhí)法領(lǐng)域與權(quán)限劃分的“模糊地帶”不應(yīng)回避，要做規(guī)范細(xì)致的劃分。

2.規(guī)范執(zhí)法程序。執(zhí)法程序問題應(yīng)當(dāng)重視。一些違反程序的執(zhí)法行為，缺乏相應(yīng)的制度規(guī)范，程序性違法行為沒有得到及時的制止和追究，這就導(dǎo)致很多程序性規(guī)定停留在紙面上的尷尬。某種意義上講，沒有絕對的實(shí)體正義，但有絕對的程序正義。程序正義可以最大程度上保障實(shí)體正義。

四、完善監(jiān)督

城管執(zhí)法權(quán)力過大而監(jiān)督不足是導(dǎo)致城管執(zhí)法出現(xiàn)諸多問題的主要原因，因此，強(qiáng)化監(jiān)督是解決城管執(zhí)法問題的主要途徑。

1.內(nèi)部監(jiān)督

（1）行政復(fù)議監(jiān)督。只要當(dāng)城管執(zhí)法的相對人認(rèn)為自己的合法權(quán)益受到城管組織的侵犯時，都能夠很容易的找到相應(yīng)的行政復(fù)議機(jī)關(guān)，且復(fù)議機(jī)關(guān)能依法認(rèn)真對待相對人的訴求，并依法作出復(fù)議決定。這一套程序的暢通無阻，本身就是對城管執(zhí)法者的一種震懾。但是現(xiàn)實(shí)中，由于《行政復(fù)議法》本身的缺陷以及在其施行過程中所暴露出的問題，使該法的執(zhí)行力大打折扣。根本原因在于復(fù)議機(jī)關(guān)的不獨(dú)立，復(fù)議體制存在問題。老百姓寧愿上訪也不相信法律，這是社會的悲哀。所以，加強(qiáng)行政復(fù)議監(jiān)督，有必要從復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性入手，建立健全獨(dú)立的復(fù)議體系，真正達(dá)到立法本意，實(shí)現(xiàn)對行政行為的監(jiān)督。

（2）行政監(jiān)察監(jiān)督——對城管執(zhí)法人員的監(jiān)督。如果說《行政復(fù)議法》是對行政行為的監(jiān)督，相比而言，《行政監(jiān)察法》的重點(diǎn)則放在了“人”的身上。2010年新修訂的《行政監(jiān)察法》擴(kuò)大了行政監(jiān)察的范圍，即把城管執(zhí)法者也納入了行政監(jiān)察的范圍。這是一種專門監(jiān)督。對于規(guī)范城管執(zhí)法具有重要的積極意義。

2.外部監(jiān)督

（1）行政訴訟監(jiān)督。行政訴訟的目的在于規(guī)范和控制行政權(quán)，維護(hù)相對人的合法利益。行政相對人對行政行為不服時，一般除了可以進(jìn)行行政復(fù)議（內(nèi)部監(jiān)督）外，行政訴訟（外部監(jiān)督）也是一種非常重要的保障。盡管當(dāng)前行政訴訟制度存在這樣那樣的問題，但是隨著法治進(jìn)程的不斷推進(jìn)，行政訴訟制度一定會不會加強(qiáng)，在行政執(zhí)法領(lǐng)域也一定會發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

（2）國家賠償監(jiān)督。當(dāng)行政違法行為時相對人合法利益受損時，可以依法要求取得物質(zhì)和精神雙重賠償。行政賠償不但是對相對人合法權(quán)益的保障，更是對行政機(jī)關(guān)違法職權(quán)行為的一種否定性評價。這是監(jiān)督城管行政執(zhí)法活動非常有效的手段之一。

五、小結(jié)：探索行政柔性執(zhí)法新方式

柔性執(zhí)法其實(shí)就是一種行政權(quán)力的合理化使用，它避免了暴力執(zhí)法帶來的不確定因素以及難以挽回的傷害和損失。隨著法治國家的進(jìn)程加快，尊重并保障人權(quán)的基本法治理念將會更加深入人心，并內(nèi)化到各行各業(yè)，尤其行政執(zhí)法部門。利用柔性措施，解決復(fù)雜難題。一個小推車，一包小商品，往往就是一個家庭的經(jīng)濟(jì)支柱，甚至精神支柱。一味的打、砸、沒收、罰款，好似完成了“政績”，優(yōu)化了城市容貌。卻不知這樣的行為已經(jīng)深深傷害了百姓的心。一些城管行政執(zhí)法的相對人固然可惡，卻總是少數(shù)，而大部分都是被生活所迫的無奈之舉。找到矛盾的根源，建立健全一批長效的應(yīng)對機(jī)制，對于社會矛盾不是一味的“堵”，而應(yīng)及時“疏導(dǎo)”。柔性執(zhí)法，化矛盾于萌芽之初，方是城管行政執(zhí)法的最高境界。

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