●單建華 郗恩崇

公路客運樞紐創(chuàng)新發(fā)展模式及其實證分析

●單建華 郗恩崇

文章以包含站場個數(shù)、參與運輸方式、投資運營模式三種劃分客運樞紐的分類方法，根據(jù)經(jīng)濟學(xué)理論將城市客運樞紐定性為準(zhǔn)公共產(chǎn)品的范疇，把公交場站、農(nóng)村客運站（亭）定性為公益性設(shè)施，屬于純公共產(chǎn)品的范疇；對客運樞紐發(fā)展現(xiàn)狀和存在問題進行了分析，提出客運樞紐創(chuàng)新與發(fā)展的建議。

客運樞紐 規(guī)劃 建設(shè) 運營 發(fā)展 創(chuàng)新

近年來，我國公路客運樞紐總體規(guī)模、連通程度和覆蓋范圍上有了很大進步，提高了客運服務(wù)質(zhì)量、降低了運行成本、增加了社會就業(yè)、滿足了廣大旅客持續(xù)增長的出行需求，為促進經(jīng)濟社會發(fā)展提供了強有力的保障。雖然我國公路客運樞紐已有較大發(fā)展，但與人民群眾的出行需求相比、與發(fā)達國家的先進水平相比，還存在較大差距。筆者通過對當(dāng)前我國公路客運樞紐規(guī)劃、建設(shè)和運營現(xiàn)狀分析，總結(jié)江蘇南部無錫、蘇州等地的公路客運樞紐建設(shè)與管理經(jīng)驗，并分析存在的問題、進而提出創(chuàng)新發(fā)展的建議。

一、公路客運樞紐屬性

我國相關(guān)法規(guī)已明確規(guī)定把公交場站、農(nóng)村客運站（亭）定性為公益性設(shè)施，屬于純公共產(chǎn)品的范疇，完全由政府生產(chǎn)。根據(jù)經(jīng)濟學(xué)理論，公路客運樞紐屬國家基礎(chǔ)設(shè)施，其所包含的汽車客運場站與機場、港口、碼頭和火車站的屬性相同，在為經(jīng)濟社會提供優(yōu)質(zhì)的客、貨位移產(chǎn)品的同時，履行大量的社會公益性服務(wù)，它自身依靠收取一定服務(wù)費用以確保其可持續(xù)發(fā)展，既有社會公益性、又有經(jīng)營性，應(yīng)當(dāng)定性為準(zhǔn)公共物品。

從政府角度看，公路客運樞紐連接上下游運輸，完成旅客集散、中轉(zhuǎn)換乘、運輸組織和多式聯(lián)運等諸多功能，具有綜合開發(fā)延伸服務(wù)的優(yōu)勢資源，在滿足公眾出行需求的基礎(chǔ)上，最大限度地方便旅客，為乘客提供購物、住宿、餐飲、休閑、娛樂、辦公、信息及文化交流等各種服務(wù)。明確公路客運樞紐的經(jīng)營性，有利于加強管理和加大開發(fā)力度，在實現(xiàn)社會公眾效益的同時使企業(yè)獲得經(jīng)濟效益。此外，公路客運樞紐具有展示城市精神面貌的功能，是城市精神文明的窗口和城市形象的代表，歷來受到政府的重視，明確公路客運樞紐社會公益屬性，有利于明確政府對其的發(fā)展政策。

對于公路客運企業(yè)集約化、規(guī)?；?jīng)營，客運樞紐具有戰(zhàn)略作用，客運企業(yè)必須重視客運樞紐建設(shè)?？瓦\樞紐的客運場站群體有利于構(gòu)筑客運網(wǎng)絡(luò)，能夠有效地發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟效益和范圍經(jīng)濟效益，有效地減少經(jīng)濟波動和鐵路、航空發(fā)展對道路客運的沖擊，使客運企業(yè)抗風(fēng)險能力大為增強；同時，公路客運樞紐發(fā)展有利于客運企業(yè)夯實基礎(chǔ)，使客運主業(yè)發(fā)展有了堅強后盾，企業(yè)可以根據(jù)城鄉(xiāng)經(jīng)濟形勢和社會結(jié)構(gòu)的變化，依托客運樞紐和客運場站這個根據(jù)地，及時調(diào)整客運班線和創(chuàng)新服務(wù)模式，化解劣勢，創(chuàng)造優(yōu)勢，實現(xiàn)調(diào)整生產(chǎn)發(fā)展方式的目標(biāo)；而且，公路客運樞紐建設(shè)可使企業(yè)充分地利用客運站場資源開展客運延伸服務(wù)，提高客運服務(wù)質(zhì)量、實現(xiàn)多元化經(jīng)營，為企業(yè)創(chuàng)造新的利潤增長點；另外，公路客運樞紐的社會窗口作用有利于創(chuàng)建企業(yè)品牌，增加企業(yè)美譽度和知名度，贏得忠實的顧客群體，通過配合政府、服務(wù)政府、服從政府，加強了和政府的聯(lián)系，更加改善了企業(yè)的發(fā)展環(huán)境，有利于企業(yè)與鐵路、航空等其他客運方式的銜接與協(xié)調(diào)，有利于多元化大客運發(fā)展戰(zhàn)略和綜合運輸戰(zhàn)略的實施。

二、客運樞紐創(chuàng)新發(fā)展面臨的問題

1.公路客運樞紐發(fā)展存在的問題公路客運樞紐得到了較大發(fā)展，但還不能完全與社會經(jīng)濟發(fā)展、公眾需求相適應(yīng)，還存在以下問題：（1）客運樞紐投資建設(shè)涉及部門多、投資規(guī)模大，建設(shè)過程面臨巨大的協(xié)調(diào)阻力和資金壓力，做到“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌設(shè)計、同步建設(shè)”很困難。尚未制定多方式綜合客運樞紐的國家標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范，各運輸方式的行業(yè)規(guī)范滯后，在設(shè)計和建設(shè)上相對獨立，難以有效解決功能銜接問題，致使很多客運樞紐難以做到方便旅客的“零換乘”。（2）由于體制條塊分割，公路客運樞紐規(guī)劃層次低、協(xié)調(diào)能力有限，規(guī)劃科學(xué)性欠缺，導(dǎo)致部分樞紐規(guī)劃選址偏僻，與其他運輸方式有效銜接和綜合協(xié)調(diào)方面不足，企業(yè)運營成本上升。（3）由于歷史原因，許多客運樞紐布局結(jié)構(gòu)與客運站功能分工不合理，客運樞紐的經(jīng)營主體多，協(xié)調(diào)困難，難以發(fā)揮多站式客運樞紐集疏運統(tǒng)一服務(wù)功能，沒有形成真正意義上的客運樞紐，難以滿足公眾對一體化和無縫銜接的需求，服務(wù)質(zhì)量不高。（4）客運樞紐以收取進站服務(wù)費為主，多數(shù)客運站資金不足?？瓦\樞紐建設(shè)投資很大，客運企業(yè)籌資融資渠道不暢通，能力有限，使今后客運樞紐的發(fā)展受到很大限制，而多數(shù)地方政府財政支持力度小，優(yōu)惠政策沒有制度化、規(guī)范化，隨著日常運營成本不斷提高，缺少對科技信息化應(yīng)用及科技創(chuàng)新的支持，加上市場監(jiān)管及運輸安全社會責(zé)任的壓力增加，影響到服務(wù)質(zhì)量的提高和進一步發(fā)展。

2.客運樞紐創(chuàng)新發(fā)展的原則。（1）客運樞紐的發(fā)展要適應(yīng)現(xiàn)代綜合運輸體系發(fā)展戰(zhàn)略的要求?？瓦\樞紐是現(xiàn)代綜合運輸體系的中樞和節(jié)點，是綜合運輸體系構(gòu)建的關(guān)鍵?？瓦\樞紐的規(guī)劃和建設(shè)，在指導(dǎo)思想上一定要從綜合運輸角度全盤考慮。（2）鼓勵客運樞紐實現(xiàn)立體化。立體化主要是指運輸樞紐、場站空間組合的立體化。與多站式客運樞紐比較，這可以有效節(jié)約土地，實現(xiàn)零換乘，滿足人們提高出行質(zhì)量和出行效率的要求，符合環(huán)境友好型、資源節(jié)約型的交通運輸發(fā)展戰(zhàn)略。立體化更適合城市客運樞紐的規(guī)劃建設(shè)。（3）科學(xué)進行客運樞紐的功能定位，合理實施客運站的多元化、專業(yè)化。在發(fā)展綜合性客運主樞紐的同時，還需要建設(shè)與其配套協(xié)調(diào)的衛(wèi)星客運站，發(fā)展高速公路專線客運站、旅游客運站等，更加注重客運站的功能定位與層次劃分，不斷向多元化、專業(yè)化方向發(fā)展。以滿足人們對出行要求日益增長的多樣化和個性化。

三、公路客運樞紐創(chuàng)新發(fā)展路徑

1.布局規(guī)劃創(chuàng)新。（1）建立國家多方式綜合客運樞紐規(guī)劃與審批職責(zé)的體制機制，提升客運樞紐規(guī)劃層次，完善協(xié)調(diào)職責(zé)。確保道路運輸樞紐規(guī)劃與其它運輸方式的樞紐規(guī)劃具有同等法律地位，進而促使地方政府將道路運輸樞紐、場站規(guī)劃納入當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)總體規(guī)劃，確保規(guī)劃的落實。（2）在綜合客運樞紐的規(guī)劃設(shè)計上突破傳統(tǒng)模式，實現(xiàn)與相關(guān)規(guī)劃的有效銜接，把各部門分頭設(shè)計變?yōu)檎鲗?dǎo)下的統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計、同步建設(shè)。建議交通部門與鐵路、城鄉(xiāng)建設(shè)等部門聯(lián)合編制綜合運輸樞紐規(guī)劃，實現(xiàn)不同運輸方式場站和樞紐建設(shè)的統(tǒng)一規(guī)劃，協(xié)調(diào)開發(fā)，加快運輸一體化進程，有效地解決各運輸方式的功能銜接問題，從根本上促進綜合運輸?shù)陌l(fā)展。無錫客運樞紐在這方面有成功創(chuàng)新。（3）客運樞紐的規(guī)劃應(yīng)采取政府主導(dǎo)、企業(yè)參與的規(guī)劃模式。在客運樞紐的規(guī)劃實踐中，客運企業(yè)缺少話語權(quán)會導(dǎo)致一些客運樞紐的規(guī)劃出現(xiàn)偏差，例如，只考慮城市窗口作用，沒有從以人為本和方便群眾出發(fā)，貪大求洋造成浪費，給企業(yè)后續(xù)運營造成困難；或者選址不當(dāng)，沒有考慮各種運輸方式的有效銜接，不能充分發(fā)揮客運樞紐的服務(wù)功能等。只有將客運樞紐的社會公益性與經(jīng)營性相結(jié)合，找到政府訴求與運輸企業(yè)發(fā)展需求之間的平衡點，才能實現(xiàn)客運樞紐的永續(xù)發(fā)展。（4）根據(jù)客運樞紐的功能特性，宜采取“超前規(guī)劃、預(yù)留土地，穩(wěn)妥實施”的原則。在客運樞紐納入城市統(tǒng)一規(guī)劃前提下，在預(yù)留足夠土地之后要穩(wěn)妥實施，太超前可能造成浪費，太滯后可能影響城市發(fā)展大局，科學(xué)決策、選擇建設(shè)時刻很重要,蘇南地區(qū)一些客運站超前盲目建設(shè)的經(jīng)驗教訓(xùn)證明了這一點。

2.建設(shè)籌資創(chuàng)新?？瓦\樞紐是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，具有社會公益性和經(jīng)營性兩種屬性。它的建設(shè)投資大、回報周期長，操作比較復(fù)雜。所以，它是政府和企業(yè)合作參與的領(lǐng)域。

在投資建設(shè)模式上，目前主要有兩種：一種是政府全額投資模式，另一種是多元投資模式。在投資主體方面，前者以政府為單一投資主體,這比較適合一些超大型建設(shè)成本很高的多方式綜合客運樞紐，例如上海虹橋客運樞紐。近期無錫建設(shè)的立體客運樞紐也是由政府獨立投資的。多元投資模式是以企業(yè)投資為主，以政府支持政策性投資為輔，建成后由投資的客運企業(yè)經(jīng)營。這種模式能減輕政府的財政負(fù)擔(dān)，同時能滿足政府期望的社會公益性要求，能實現(xiàn)場站公益性和經(jīng)營性的兼顧。

當(dāng)前我國大多數(shù)客運樞紐及場站均屬于按照多元投資模式建設(shè)，只是由于同一城市若干客運站分別由多個不同企業(yè)投資，這樣形成的管理主體多，相互競爭激烈，沒有實現(xiàn)合理的分工協(xié)調(diào)，難以發(fā)揮多站式樞紐的功能，不是真正意義上的客運樞紐。因此，大中城市的客運樞紐建設(shè)宜以多元投資模式為主，特別是鼓勵大型優(yōu)勢客運企業(yè)投資建站，堅持政府主導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、企業(yè)運作、綜合開發(fā)的投資建設(shè)原則。

3.運營模式創(chuàng)新?？瓦\樞紐投資模式?jīng)Q定著運營模式。對于政府全額投資的綜合客運樞紐，可以成立專門站務(wù)公司進行管理，而對多方式樞紐則按照鐵路、公路、民航、地鐵等方式實行站務(wù)公司統(tǒng)一管理、分區(qū)負(fù)責(zé)制度，實行站運分離，站務(wù)公司只管樞紐，不管運輸（上海虹橋樞紐實行統(tǒng)一運營，成立上海虹橋投資發(fā)展有限公司，全面負(fù)責(zé)虹橋綜合交通樞紐核心交通區(qū)的建設(shè)、開發(fā)和營運）?；蛘?，將建成的客運樞紐委托客運企業(yè)經(jīng)營，客運企業(yè)向樞紐所有者支付一定的租金。

對于多元投資建設(shè)的客運樞紐，建成后由投資的客運企業(yè)經(jīng)營。這種模式下企業(yè)擁有建設(shè)經(jīng)營自主權(quán)，提高了企業(yè)投資的積極性，從建站初期便考慮了今后的經(jīng)營，使建成后的車站在發(fā)揮社會效益的同時，也能更好地發(fā)揮其經(jīng)濟效益。同時，多元投資客運樞紐運營模式對于大型客運企業(yè)做大做強，加快旅客運輸?shù)囊?guī)?；s化經(jīng)營十分有利。

4.運營體制創(chuàng)新。當(dāng)前，我國大多數(shù)城市屬于多站式客運樞紐模式，即在同一城市由若干客運場站和連接這些場站的通道及技術(shù)設(shè)備構(gòu)成的集合體。但現(xiàn)實中，許多樞紐只是幾個獨立實體客運站的組合，還不能自動發(fā)揮客運樞紐的全部功能，難以要做到統(tǒng)一管理、資源共享、信息聯(lián)網(wǎng)、合理分工、協(xié)調(diào)運營，實現(xiàn)旅客快速、方便出行?？墒?，在全國大多數(shù)城市中，雖然都有若干客運站，但達到上述條件的卻為數(shù)不多。個別城市多個客運站分屬不同投資企業(yè)管理，各自運營、互不協(xié)作，甚至聯(lián)網(wǎng)售票都實現(xiàn)不了，客運樞紐的功能不能完全實現(xiàn)，這些城市面臨多站式客運樞紐運營體制改革的問題。

四、公路客運樞紐創(chuàng)新發(fā)展的蘇南模式

1.無錫客運樞紐創(chuàng)新模式。無錫客運樞紐于2010年7月與滬寧城際同步建成，占地50萬平方米、總建筑面積40萬平方米，是典型的集城鐵站、公路長途站、公交首末站、出租車?？空尽⑸鐣＼噲鲆约邦A(yù)留地鐵站等多種交通功能于一體的大型綜合客運樞紐。無錫客運樞紐的建成，整合了無錫市區(qū)多家公路客運站，促進了客流向中心樞紐區(qū)域的集聚，提高了公路客運站的經(jīng)營效率。無錫綜合客運樞紐建站模式是由當(dāng)?shù)卣毤彝顿Y，由政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計，由公路、鐵路部門分別建設(shè)，公路樞紐部分由當(dāng)?shù)亟煌óa(chǎn)業(yè)集團具體負(fù)責(zé)投資建設(shè)，建成后整體租賃給無錫汽車客運公司經(jīng)營，鐵路部分由上海路局無錫站建設(shè)經(jīng)營。

2.蘇州客運樞紐創(chuàng)新模式。蘇州公路客運樞紐屬于典型的多站式綜合客運樞紐，是由多方式綜合客運站（北站）和三個公路客運站組合構(gòu)成，由市區(qū)內(nèi)的四個站構(gòu)成“一主三輔”的格局?！耙恢鳌敝柑K州北站樞紐（一站二區(qū)，由北廣場客運站和北門客運站聯(lián)合組成，其中北廣場客運站以公鐵中轉(zhuǎn)換乘，短途客運、旅游客運為主，主要輻射市域內(nèi)部，北門客運站以中長途客運為主，主要輻射北部、西部外省市，滬寧沿線及蘇北各市），“三輔”指蘇州南站、蘇州西站、吳中汽車站。蘇州綜合客運樞紐的建站模式是，規(guī)劃以政府為主導(dǎo)，企業(yè)提供參謀意見，在政府進行樞紐布局規(guī)劃時，企業(yè)積極主動參與；投資和建設(shè)是以企業(yè)為主，政府提供幫助。

該樞紐由蘇州客運集團經(jīng)營，實施統(tǒng)一管理、資源共享、信息聯(lián)網(wǎng)、合理分工、協(xié)調(diào)運營。集團旗下客運總站具體管理，總站堅持以人為本，從方便旅客出行出發(fā)，在各站間分工清楚，緊密協(xié)調(diào)合作，統(tǒng)一受理和解決旅客反映的所有問題，是一個典型的多站式客運綜合樞紐。

3.太倉公路客運樞紐創(chuàng)新模式。太倉汽車客運樞紐是由單一公路運輸方式的不同服務(wù)類別交匯組成的縣級客運樞紐。該樞紐將太倉市區(qū)原有的長途客運站與農(nóng)村公交客運站整合而成，按一級站標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計建設(shè)，建成后組建站務(wù)公司經(jīng)營管理，站務(wù)公司是蘇汽集團下屬太倉客運集團公司的子公司。該樞紐的建站模式是政府主導(dǎo)規(guī)劃，企業(yè)自主投資建設(shè)經(jīng)營，政府給予企業(yè)一定的幫助，有效地把社會公益性和經(jīng)營性完美結(jié)合，實現(xiàn)了政企雙贏。

五、結(jié)束語

在政府大力推進交通運輸“大部制”、主導(dǎo)綜合運輸協(xié)調(diào)發(fā)展的背景下，如何發(fā)展公路客運樞紐是政府、運輸企業(yè)和旅客共同關(guān)心的問題。在上海虹橋綜合客運樞紐成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，江蘇省南部的無錫、蘇州等城市積極探討公路客運樞紐建設(shè)與管理的新思路與新模式，取得了矚目的成就。然而，鑒于各地交通運輸發(fā)展情況和需求水平的差異，在推進公路客運樞紐建設(shè)發(fā)展過程中，還需要結(jié)合經(jīng)濟社會實際需要、交通運輸系統(tǒng)構(gòu)成以及政策、財政、管理體制等探討和完善公路客運樞紐發(fā)展新模式。

[1]交通運輸部.道路運輸業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃綱要，2011.10.20

[2]交通部.全國公路主樞紐布局規(guī)劃，1992.10

[3]交通部.國家公路樞紐布局規(guī)劃，2007.4

[4]廣東省交通運輸廳等4單位.新時期道路運輸業(yè)發(fā)展大調(diào)研專題五：運輸樞紐、場站及軌道交通（規(guī)劃）建設(shè)與運營管理調(diào)研報告，2009.10

[5]唐熱情，李鵬林等.長三角地區(qū)綜合客運樞紐發(fā)展的經(jīng)驗與啟示.重慶交通大學(xué)學(xué)報（社科版），2012（6）

[6]徐毅松，姚凱，黃建中.上海虹橋綜合交通樞紐地區(qū)規(guī)劃〔J〕.城市規(guī)劃學(xué)刊，2008（4）

（作者單位：蘇州汽車客運集團有限公司 江蘇蘇州 215008）

（責(zé)編：呂尚）

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1004-4914（2014）05-199-02