張 庶，金曉斌，魏東岳，周寅康

（1.南京大學地理與海洋科學學院，江蘇 南京 210023；2.荊州市國土整治局，湖北 荊州 434000）

土地整治項目績效評價指標設置和測度方法研究綜述

張 庶1，金曉斌1，魏東岳2，周寅康1

（1.南京大學地理與海洋科學學院，江蘇 南京 210023；2.荊州市國土整治局，湖北 荊州 434000）

研究目的：梳理和總結(jié)土地整治項目績效評價研究中的內(nèi)涵界定、評價指標設置、測度方法選擇等內(nèi)容，并就后期土地整治項目績效評價的研究和實踐工作提出建議。研究方法：文獻資料法，對比分析法。研究結(jié)果：在綜合分析現(xiàn)有研究成果的基礎上，界定了土地整治項目績效評價的內(nèi)涵；系統(tǒng)歸納與總結(jié)了土地整治項目績效評價指標層次構(gòu)成，指標內(nèi)容等；總結(jié)和對比分析了不同測度方法原理、優(yōu)缺點、適用范圍、典型應用等內(nèi)容。研究結(jié)論：在今后的土地整治項目績效評價中，需進一步明晰內(nèi)涵外延，拓展和深化評價內(nèi)容，優(yōu)化評價指標和測度方法，并需建立暢通快捷的信息管理和反饋機制。

土地整治；績效評價；評價指標；測度方法

隨著土地整治工作的不斷深化，土地整治逐漸從增加耕地的單一功能，拓展為促進資源保障、糧食安全、資源集約、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、環(huán)境友好與社會和諧的綜合功能。土地整治已經(jīng)成為保護耕地、促進節(jié)約集約用地的有效手段，成為推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、新農(nóng)村建設的重要平臺和促進區(qū)域協(xié)調(diào)與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的有力抓手。“十一五”期間，中國立項各類土地整治項目12.41×104個，安排配套資金超過3200×108元，新（修）建排灌溝渠670×104km，建成田間道路590×104km。據(jù)測算，經(jīng)過整治的耕地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本平均降低5%—15%，產(chǎn)量增加10%—20%，提高糧食產(chǎn)能800×107kg[1]。

現(xiàn)階段土地整治工作主要通過項目形式開展，為確保土地整治項目（以下簡稱項目）工作有序推進和效益的持續(xù)發(fā)揮，科學開展項目績效評價的研究具有重要意義。近年來，相關(guān)研究工作取得了豐碩的成果，其中單項評價包括潛力評價[2]、環(huán)境影響評價[3]、社會影響評價[4]、生態(tài)效益評價[5]、工程效益評價[6]等；綜合評價包括可持續(xù)評價[7]、項目后評價[8]、績效評價[9]等。本文擬在對現(xiàn)有研究成果整合分析的基礎上，對項目績效評價的內(nèi)涵外延、評價指標、測度方法等進行梳理和總結(jié)，為今后項目績效評價實踐提供參考和借鑒。

1 土地整治項目績效評價的內(nèi)涵和外延

在公共管理中，績效被用于衡量政府行為的效果，體現(xiàn)在行為過程、行為結(jié)果中，具體表現(xiàn)為行為績效和結(jié)果績效。隨著對項目績效的日益重視，土地整治項目績效評價開始出現(xiàn)[9]。

目前在國外文獻中尚未檢索到對土地整治項目績效評價內(nèi)涵的明確界定。國內(nèi)具有代表性的觀點包括：馮應斌等[10]認為其包括對整治區(qū)域的貢獻評價和效果評價兩部分；展煒等[11]認為是對以項目經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益組成的有機整體的驗證和衡量；羅文斌等[12]認為績效評價不僅衡量項目實施的結(jié)果，也衡量項目實施的行為?？傮w來看，項目績效評價的內(nèi)涵從側(cè)重行為結(jié)果的效益評價，逐步拓展到以行為過程和行為結(jié)果為中心的績效評價，其績效的本質(zhì)特征不斷凸顯。

總結(jié)分析其內(nèi)涵描述，土地整治項目績效評價可以概括為：是對土地整治項目在決策、準備、實施、竣工和運營過程中的目標任務完成情況，實施的經(jīng)濟性和效率性，實施后效益發(fā)揮情況，遵循一定準則構(gòu)建定性或定量指標體系，運用科學的測度方法進行衡量和評判，并建立暢通、快捷的信息管理和反饋機制的系統(tǒng)過程。具體包括：（1）項目實施任務考評?？己隧椖康慕ㄔO目標和建設任務的完成情況。（2）項目實施效益測度。包括單項效益和綜合效益，內(nèi)容涉及土地整治項目產(chǎn)生的經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益等。（3）項目實施效率評價。是對項目的組織管理、施工建設等項目實施行為合理性和有效性的評價。（4）信息管理和反饋機制建設。對績效評價信息的科學管理和及時反饋，使項目績效在不斷循環(huán)和動態(tài)調(diào)整中得到改進和提高。

2 土地整治項目績效評價指標體系設置

2.1 目標層

國外學者主要集中在項目實施后效果評價方面，重點是對項目的經(jīng)濟、社會、環(huán)境影響的實證分析，研究區(qū)域主要分布在歐洲[13]；德國學者在實踐中逐步加強了對生態(tài)景觀和環(huán)境保護方面的效益評價[14]；俄羅斯學者對項目的規(guī)劃設計和綜合效益進行了評價[15]。 國內(nèi)多數(shù)學者[16-17]從經(jīng)濟、社會和生態(tài)三個維度入手，部分學者進一步增加了規(guī)劃設計技術(shù)等維度[18]，也有學者從項目管理效率[19]、工程種類[6]、地域差異性[10]等角度進行了拓展。

2.2 準則層

國外學者主要運用影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的替代指標來評價項目的經(jīng)濟效益。如農(nóng)田道路運輸，地塊破碎化、機械化程度，地塊格局等指標[20-21]。國內(nèi)學者主要從土地整治后耕地面積和生產(chǎn)能力變化所帶來的耕地利用效益的變化來測度項目的經(jīng)濟效益[22]。關(guān)于社會效益評價，國外學者主要圍繞土地整治對農(nóng)村基礎設施建設、人口變化、土地產(chǎn)權(quán)等方面的影響進行了研究[23-25]。國內(nèi)學者專門針對效益評價的內(nèi)容較少，現(xiàn)有研究主要從勞動就業(yè)、生產(chǎn)生活條件改善、農(nóng)村社會環(huán)境、社會保障等角度來探討[26-27]。在生態(tài)效益評價方面，國外學者的評價指標主要涵蓋景觀格局[28]、水土保持[29]、生物多樣性保護[30]等方面。國內(nèi)學者在研究內(nèi)容上面具有相似性，主要從生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)與功能[31]、生態(tài)服務功能[32]、景觀格局與功能[33]，并從不同角度選擇指標進行了綜合評價。

2.3 指標層

本文從目標層、準則層、指標層出發(fā)，從效率和效益兩個方向?qū)χ笜藢拥木唧w內(nèi)容進行了總結(jié)和歸類，見表1。

表1 土地整治項目績效評價指標Tab.1 Indexes of performance evaluation on land consolidation projects

2.4 指標設置文獻述評

（1）在早期土地整治評價中，多注重對與經(jīng)濟效益相關(guān)的評價指標的研究，后期研究逐步開始重視土地項目的社會、生態(tài)效益的評價，并呈現(xiàn)出由單一效益評價向綜合性評價過渡的趨勢。國內(nèi)外學者多側(cè)重于項目實施后的效益測度，對于項目實施過程中的效率探討較少，工程管理的科學性、資金管理的規(guī)范性、組織制度的完善程度等研究內(nèi)容較為薄弱。

（2）圍繞項目的經(jīng)濟效益，國外學者多采用農(nóng)地機械化程度、地塊破碎化程度、勞動回報率等替代指標，國內(nèi)學者則側(cè)重于從項目投入產(chǎn)出情況和資源效益等方面設置指標。社會效益的評價內(nèi)容和評價范疇尚未形成統(tǒng)一的認識，現(xiàn)有指標多與綜合效益評價的內(nèi)容交叉。生態(tài)效益評價相對局限于土地利用變化和生態(tài)景觀變化兩方面，評價邊界和評價周期尚不明確。

（3）評價指標顯化期具有差異，需要因地制宜的選擇指標和設定合適的評價周期。部分指標的顯化期有滯后性，受到一定時期經(jīng)濟社會發(fā)展階段的制約，效益顯化具有階段性特征，受自然地理環(huán)境演變和文化環(huán)境變革的影響，顯化時間滯后較長。

3 土地整治項目績效評價測度方法的類型

3.1 單項效益測度方法

（1）經(jīng)濟效益的測算。國外學者一般采用經(jīng)濟學中的費用效益分析法，將項目未來可能發(fā)生的費用與效益貼現(xiàn)成現(xiàn)值，對經(jīng)過貼現(xiàn)的費用和效益進行比較以預測實施效果[34]。國內(nèi)學者多采用靜態(tài)經(jīng)濟效益分析和敏感性分析、收益還原法等方法，對項目進行投入產(chǎn)出分析，評價其盈利能力或?qū)窠?jīng)濟的凈貢獻值。

（2）社會效益的測算。國外學者在社會效益評價方面，主要是以定性和定量相結(jié)合的指標評價法對項目的農(nóng)地破碎化影響[35]、農(nóng)村收入影響狀況等進行評價。常采用主觀識別、綜合計量、對比分析論證[36]等方式，系統(tǒng)理論[37]、層次分析法[38]等方法也被常用于評價。國內(nèi)學者評價方法選擇上趨于多元化，如吳冠岑等[27]運用熵權(quán)可拓物元模型進行了評價。

（3）生態(tài)效益的測算。國外學者注重綜合運用景觀生態(tài)學、地理學、土壤學等多學科方法進行測度分析，如Bonfanti等[39]應用GIS分析了造成項目區(qū)景觀單元多樣性損失的狀況。國內(nèi)學者早期以定性描述為主，部分學者開始嘗試采用非市場測算方法，包括生態(tài)功能價值[40]、替代市場法[41]、能值分析[42]等方法，對生態(tài)效益進行了定量測度。

3.2 綜合效益測度方法

綜合效益的測算方法主要有特爾菲法、層次分析法、多因素綜合評價法、模糊綜合評價法、物元分析法、數(shù)據(jù)包絡分析方法、BP網(wǎng)絡模型法等。各方法的原理、特點、適用范圍和典型應用見表2。

3.3 測度方法文獻述評

（1）總體來看，單項效益評價方法和綜合效益評價方法各有優(yōu)勢，單項效益評價方法便于定量測度，能直觀地反應出土地整治中存在的具體問題，但難以全面體現(xiàn)項目綜合目標的實現(xiàn)程度；而采用綜合效益評價的測度方法，由于指標權(quán)重確定和評價模型的選擇等的不同，易導致評價結(jié)果出現(xiàn)主觀性和模糊性。

（2）測度方法呈現(xiàn)多學科融合的特點，注重綜合運用多學科方法進行效益測度，如地理學的RS、GIS技術(shù)，景觀生態(tài)學方法，土壤實驗方法等。在具體運用中，由于項目類型的多樣性，以及各區(qū)域自然資源條件和社會經(jīng)濟發(fā)展狀況的復雜性，測度方法適用性和有效性的對比研究還較為薄弱。

4 結(jié)論與展望

（1）當前針研究主要集中于項目實施的效益和影響的探討，對項目實施行為和實施過程的效率研究較少。在后續(xù)研究中深化對績效評價內(nèi)涵的理解，進一步明確績效中效益、效率、公平的本質(zhì)特征，加強對項目實施過程中的資金管理、組織管理、制度建設等環(huán)節(jié)的績效探討。

（2）在評價內(nèi)容方面，當前的研究主要集中于項目尺度的投入產(chǎn)出效益、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力影響、農(nóng)民生產(chǎn)生活條件改善、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境變化等方面，對區(qū)域尺度較少涉及。在經(jīng)濟效益分析方面，應加強項目對國民經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)拉動、擴大內(nèi)需效應、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展影響等方面的研究；在社會效益方面，應加強對社會穩(wěn)定、社會結(jié)構(gòu)、地域文化等方面影響的研究；在生態(tài)效益方面，應加強對生物多樣性、水循環(huán)狀況、碳循環(huán)、氣候變化等方面的影響程度的研究。

（3）在指標選擇中，經(jīng)濟效益主要采用定量指標，社會效益和生態(tài)效益則多為定性描述，需要豐富關(guān)于項目的工程管理的科學性、資金管理的規(guī)范性、組織制度的完善程度等內(nèi)容的指標。同時，指標設置缺少對項目類型和地域差異性的考慮，可操作性有待增強，在后期的指標設置中，需在充分論證的基礎上，明確指標設置的適用范圍。

表2 測度方法對比分析Tab.2 Comparative analysis on different assessment methods

（4）關(guān)于測度方法方面，績效評價是一個評價—反饋—再評價的系統(tǒng)過程，需要從評價指標的確定，評價數(shù)值的確定、評價結(jié)果的測算、評價結(jié)果的反饋與應用等各環(huán)節(jié)綜合考量不同測度方法的適用范圍和應用特點，科學選擇測度方法，同時加強對評價信息的管理和反饋機制的研究。

目前中國尚未建立起通用的項目績效評價框架體系，以及相應的評價準則與數(shù)據(jù)標準，不同學者的評價結(jié)果不具橫向比較意義。項目績效評價綜合性與復雜性并存，有必要在現(xiàn)有研究的基礎上，進一步探討意義明確、操作便利的項目績效評價的技術(shù)方法。

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（本文責編：陳美景)

Review on the Index Systems and Methods on Assessing the Performance of Land Consolidation Projects

ZHANG Shu1, JIN Xiao-bin1, WEI Dong-yue2, ZHOU Yin-kang1
(1. School of Geography and Ocean Sciences, Nanjing University, Nanjing 210093, China; 2. Land Management Bureau of Jingzhou City, Jingzhou 434000, China)

The purpose of this paper is to summarize the connotations, the index systems and the assessment methods of evaluating the performance of land consolidation projects, and put forward recommendations for practical work about it in the future. Methods of documentary and comparative analysis are employed. The results show that the literature 1）has defined the connotation, 2） determined the main goal of evaluation, 3） summarized related indexes systematically from the target layer, criteria layer and index layer, and 4） analyzed systematically the assessment method base on the principle, advantages or disadvantages, the scope of application and typical applications examples. It is concluded that in the future we should aim to determine the connotations, expand and deepen evaluation contents, optimize the index systems and assessment methods, and attach importance to the application or management of evaluation results.

land consolidation; performance evaluation; evaluation indexes; assessment method

F301.2

A

1001-8158（2014）07-0090-07

2013-07-16

2013-11-19

國土資源部公益性行業(yè)科研專項（201011016）。

張庶（1989-），男，湖北恩施人，碩士研究生。主要研究方向為土地資源管理。E-mail:zhang555shu@163.com

金曉斌（1974-），男，甘肅蘭州人，博士，副教授，主要研究方向為土地資源管理。E-mail:jinxb@nju.edu.cn