沈丹丹 趙朕

摘要：行政生態(tài)學是20世紀60年代興起的一門運用生態(tài)學的理論和方法來研究公共行政的交叉性學科，自創(chuàng)立以來對世界各個國家特別是發(fā)展中國家的公共行政產(chǎn)生了重大而深遠的影響。本文將從行政生態(tài)學的基本理論開始闡述，從行政生態(tài)學的新視角來分析中國的行政環(huán)境現(xiàn)狀，試圖探尋我國進一步深化行政改革的啟示。

關(guān)鍵詞：行政生態(tài)學 公共行政 行政改革

1 行政生態(tài)學基本理論闡述

最早將行政學與生態(tài)學聯(lián)系起來研究的是美國哈佛大學的高斯教授，他在1947年發(fā)表《政府的生態(tài)學》一書中，提出政府組織在實施行政行為時必須要考慮行政生態(tài)環(huán)境。而真正讓行政生態(tài)學成為一門學科并且在公共行政學領(lǐng)域產(chǎn)生非常重要的影響的，是美國著名的行政學家里格斯。他在1957年發(fā)表的《農(nóng)業(yè)型與工業(yè)型行政模式》與1961年發(fā)表的《行政生態(tài)學》被評為行政生態(tài)學理論的典范。他的主要貢獻是利用比較，用生態(tài)學的理論和方法來探討發(fā)展中國家的公共行政問題。按照里格斯的觀點，行政生態(tài)學應該是：“研究自然與人類文化環(huán)境與公共政策運行之間的相互影響情形的”學科[1]。他研究美國的公共行政主要探討兩個問題：第一個問題是一國所特有的社會歷史文化等因素是否會影響到該國的公共行政以及會如何塑造該國的公共行政模式；第二個問題是一國的公共行政模式形成后又會如何反作用于該國的社會文化，這就是“行政生態(tài)學”。

下面從三個方面闡述里格斯行政生態(tài)學的具體內(nèi)容：

首先，影響各國行政生態(tài)的要素。里格斯在對美國行政管理研究的過程中總結(jié)了會影響到公共行政的五個關(guān)鍵因素，被稱之為行政組織賴以生存的“行政環(huán)境”。行政管理涉及的最重要的因素應該是是經(jīng)濟、社會、溝通網(wǎng)絡、符號體系和政治制度，這五個方面的行政環(huán)境要素都對公共行政都有重要影響。經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，經(jīng)濟要素對行政管理的影響是居于首位的，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟的市場化程度都會深刻影響行政模式。在里格斯的研究中，現(xiàn)代工業(yè)化社會中的各大利益群體及社區(qū)也對政府和公共行政有著重要影響。網(wǎng)絡溝通在信息化時代到來后也顯得愈來愈有影響力，這包括社會輿論的力量，公眾使用和理解語言的能力和公眾的整體文化水平。符號系統(tǒng)實際上則是關(guān)于政治意識層面的問題，政治與行政本就聯(lián)系緊密，一國的政治結(jié)構(gòu)直接影響該國的行政管理。這五種要素交織在一起構(gòu)成一個國家的行政生態(tài)環(huán)境。

其次，三種社會形態(tài)和三種行政模式。在里格斯的研究當中，人類歷史上共存在過三種基本的社會形態(tài)，每一種社會形態(tài)都有著自己獨特的行政生態(tài)環(huán)境，而每一種行政生態(tài)環(huán)境都需要有與之相適應的行政模式。第一種是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會，融合型行政模式與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會相適應，此時以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力為經(jīng)濟基礎(chǔ)，土地的分配與管理是政府的最重要事務，官僚的職位重于行政政策，政治與行政不分。第二種是現(xiàn)代工業(yè)社會，衍射型行政模式與現(xiàn)代工業(yè)化社會相適應。現(xiàn)代工業(yè)化社會政府職能明確，各行政機構(gòu)分工精細，各司其職，講求行政效率與科學性，行政的主要問題是謀求專業(yè)化基礎(chǔ)上的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一。界于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會和現(xiàn)代工業(yè)社會之間的是第三種，里格斯稱之為過渡型社會，棱柱型行政模式與過渡社會相適應，這種社會形態(tài)有著獨特的生態(tài)特色，高度異質(zhì)性、重疊性和形式主義。

最后，重點講解過渡型社會的行政生態(tài)問題。發(fā)展中國家處于過渡型社會，戰(zhàn)后西方國家試圖讓發(fā)展中國家效仿西方的行政制度，均宣告失敗，于是開始對發(fā)展中國家行政生態(tài)進行研討。傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代化邁進的過程，也就是我們通常所說的社會轉(zhuǎn)型期或過渡期，一切都處在“失范（注釋為：‘一種準規(guī)范缺乏、含混或者社會規(guī)范變化多端，以致不能為社會成員提供指導的社會情境。）”[2]狀態(tài)。舊文化被西方思想和文化打破甚至顛覆，新文化沒有真正的形成，物質(zhì)生活與精神生活出現(xiàn)了嚴重不協(xié)調(diào)，引發(fā)很多重大的社會難題。里格斯認為過渡型社會中，存在三個重要特征：異質(zhì)性、重疊性和形式主義。

高度異質(zhì)性。所謂異質(zhì)性就是指一個社會在同一時間里，同時存在著不同的制度、行為與觀點，而多元社會、多元經(jīng)濟、多元價值導致公共行政的多元性[3]。不協(xié)調(diào)、不完善、不徹底是此時社會的變革的突出表現(xiàn)。重疊性。過渡型社會中行政機構(gòu)的重疊現(xiàn)象嚴重存在，即行政機構(gòu)不一定產(chǎn)生其應當功能，行政行為往往受非行政標準所主宰，而非由行政標準決定。形式主義。在過渡社會形態(tài)中，雖然各種法律制度都在不斷的完善，但是政府所制定的政策和法令往往不能付諸實施，形同虛設，徒有虛名，傳統(tǒng)的思想和理念仍具有很大影響力。

2 行政生態(tài)學視閾下中國行政環(huán)境分析

從生態(tài)學的角度看環(huán)境是事物賴以生存和發(fā)展的條件，那么行政環(huán)境自然是行政系統(tǒng)賴以生存和發(fā)展的外部條件，因此，一個國家的行政管理模式要和行政生態(tài)環(huán)境保持一致。我國是世界上最大的發(fā)展中國家，1978年我國實施改革開放政策，十八屆三中全會指出我國改革已經(jīng)進入深水區(qū)和攻堅階段，我國處在典型的過渡期，行政環(huán)境中的異質(zhì)性、重疊性和形式主義的表現(xiàn)則尤為突出。

首先，我國行政生態(tài)環(huán)境的高度異質(zhì)性。從改革開放到現(xiàn)在，中國的現(xiàn)代化進程僅有三十幾年的時間。我們在基礎(chǔ)差底子薄的情況下，要接受新思想新理念的同時摒棄根深蒂固的封建思想；要擺脫計劃經(jīng)濟的干擾迅速掌握市場經(jīng)濟運行規(guī)律并保持經(jīng)濟高速增長；要迅速提高我們的國民素質(zhì)及其民主意識，使經(jīng)濟、社會、文化等各方面都有一個質(zhì)的飛躍。從社會一般發(fā)展規(guī)律來看幾乎是不可能完成的任務。從經(jīng)濟運行機制來看，特色的市場經(jīng)濟已經(jīng)顯示出無比的優(yōu)越性，但是市場化程度還不高，經(jīng)濟體制改革依然是全面深化改革的重點。從行政技術(shù)上來看，中國政府在領(lǐng)導能力和執(zhí)政水平不斷提高的同時，由于行政層級過多，導致的行政不力、腐敗現(xiàn)象屢禁不止。

其次，我國行政機構(gòu)的重疊性。以上介紹的中國行政生態(tài)環(huán)境的異質(zhì)性，決定當前我國政府必須承擔大量的社會職能。眾所周知，建國后到改革開放前，我們實行的是計劃經(jīng)濟，所謂的“大政府”對一切的行政事務大包大攬，機構(gòu)迅速膨脹。盡管我們從改革開放之后經(jīng)歷了數(shù)次的機構(gòu)改革，但老是進入“膨脹-精簡”與“再膨脹-再精簡”的怪圈。政府部門較多，職能不清楚。行政審批的環(huán)節(jié)眾多，機構(gòu)重復建設嚴重，行政效率低下。

最后，我國行政管理中存在的形式主義。中國幾千年的封建社會歷史決定，大眾的“人治”[4]思想和“官本位”的思想根深蒂固，法治觀念薄弱。再加上改革開放后近年來的拜金主義盛行，個人私利至上思想的影響，行政人員無視法律、知法犯法，于是出現(xiàn)權(quán)錢交易，尋租成風。法律只是一個口號性的東西而存在，有法不依，執(zhí)法不嚴的現(xiàn)象普遍存在。

3 行政生態(tài)理論對我國進一步深化行政改革的啟示

3.1 轉(zhuǎn)變政府職能，正確處理政府與市場的關(guān)系

按照行政生態(tài)學理論，我們應該由過渡型社會向現(xiàn)代工業(yè)社會轉(zhuǎn)變。而與現(xiàn)代工業(yè)社會相匹配的衍射型行政模式要求，市場經(jīng)濟應該是社會經(jīng)濟的基礎(chǔ)。產(chǎn)品和服務的生產(chǎn)及銷售完全由自由市場的自由價格機制所引導，而不是由國家所引導。這事關(guān)行政權(quán)力的界定，政府應該是“掌舵者”的而不是“劃槳者”，在必要的時候?qū)嵤┖暧^調(diào)控不可或缺，但是不要出現(xiàn)直接干預微觀主體的行為。要想成功地讓中國經(jīng)濟實現(xiàn)軟著陸，政府必須避免依賴于嚴厲的行政調(diào)控手段。政府部門能不能按照市場經(jīng)濟的要求真正的轉(zhuǎn)變政府職能，是我國經(jīng)濟和社會是否能夠健康可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。所以，將行政權(quán)力關(guān)在市場經(jīng)濟體制的籠子里，避免不必要的政府干預，“不缺位不錯位不越位”才能有效防止政府機構(gòu)膨脹及政府官員的“尋租”行為，才能使市場競爭充分有序發(fā)展，保證市場機制有效運轉(zhuǎn)。

3.2 消除公共行政中的形式主義

根據(jù)行政生態(tài)學的觀點，形式主義是指政府所制定的政策和法令不能付諸實施，形同虛設，徒有虛名。憲法、法律、條例所產(chǎn)生的效果之間，組織、統(tǒng)計資料與政府和社會的實際、事實之間存在的差異的程度[5]。另外在我們國家，官員或部門通過做一系列表面工夫，而這些工作僅僅為了得到上級贊許，從而達到升官發(fā)財?shù)哪康囊脖徽J為是形式主義。我國目前處于典型的社會發(fā)展過渡期，公共行政同時受到新制度和舊傳統(tǒng)觀念的影響，具有較高的形式主義。這要求我們在下一步的深化改革中，將完整的科層制政府理念深入到每一位政府人員的實際行動上，要求公務人員真正做到“職業(yè)化”；在權(quán)力的實現(xiàn)上，充分發(fā)揮人民代表的作用，疏通和拓寬人民參與管理社會的公共事務的渠道，把權(quán)力真正的歸還給人民。提高公務人員的素質(zhì)的同時建立有效的監(jiān)督機制，實現(xiàn)法治達到規(guī)范與現(xiàn)實之間的統(tǒng)一，杜絕形式主義，建立廉潔高效的政府[6]。

參考文獻：

[1]丁煌.西方行政學說史[M].武漢：武漢大學出版社，2009.

[2]李卉群.里格斯行政生態(tài)學與中國行政環(huán)境分析[J].當代經(jīng)濟人，2006.6.

[3]杰克·D·道格拉斯，弗蘭西斯·C·瓦克斯勒著.越軌社會學概論[M].皮藝軍譯.北京：中國政法大學出版社，2006.

[4]彭文顯.行政生態(tài)學[M].臺灣：三民書局，1988.

[5]唐興霖.里格斯的行政生態(tài)理論述評[J].上海行政學院學報，2003.3.

[6]束義明，李莉.西方行政生態(tài)學理論及其對我國公共行政改革的啟示[J].成都行政學院學報，2005.4.