王利敏，戚建霞

(石家莊市委黨校，石家莊050051)

論公共行政文化對公共行政管理的影響和作用

王利敏，戚建霞

(石家莊市委黨校，石家莊050051)

指出公共行政文化是社會文化的一種表現(xiàn)形式，是公共行政管理活動的重要組成部分;通過對公共行政文化的內(nèi)涵和類型分析，論述了公共行政文化對公共行政管理活動有著重大的影響和作用。

公共行政文化;公共行政管理;社會文化

公共行政管理不僅是一種管理，也是一種文化。公共行政文化是出自于公共行政實踐活動的精神成果，并與其它領(lǐng)域的文化一起構(gòu)成了社會文化的整體系統(tǒng)，成為社會文明的重要組成部分。公共行政文化的實質(zhì)就是從過去在行政管理上只重視硬件，過分依賴行政體制和行政規(guī)章程序的管理模式，轉(zhuǎn)而重視人的思想和價值，并將公共行政文化的具體內(nèi)容灌輸給行政人員，從而促進全體行政人員產(chǎn)生強烈的使命感和責(zé)任感，激發(fā)其工作熱情，高效率、高質(zhì)量地完成公共行政管理工作。

一、公共行政文化的內(nèi)涵

公共行政文化是文化在公共行政領(lǐng)域里的表現(xiàn)形式。它是公共行政人員及其工作人員在行政實踐活動所形成的態(tài)度、情感、信仰、價值觀念、心理狀態(tài)，以及人們所遵循的道德標準、行為模式、行政原則和行政習(xí)慣等各種行為規(guī)范的總稱。主要包括行政思想、行政道德、行政意識、行政價值觀、行政理想、行政信念等。公共行政文化是一種客觀存在，哪里有行政管理，哪里就存在公共行政文化。

公共行政文化是社會文化的一部分，與其它的社會文化既相互區(qū)別，又相互聯(lián)系，相互滲透。公共行政文化的形成、變化和發(fā)展不可避免地受到哲學(xué)世界觀、政治思想體系、法律意識和價值觀念等社會意識形態(tài)的影響和制約。但是，公共行政文化一旦形成，也對上述社會意識形態(tài)產(chǎn)生強大的反作用。同時，公共行政文化與社會其它文化在一定條件下是可以相互轉(zhuǎn)化的。

二、公共行政文化的類型

公共行政文化從時間上看，是由不同時期的公共行政文化混合而成的，從空間上看，是由一系列不同層次和不同影響范圍的文化要素構(gòu)成。

(一)從公共行政文化的歷史進程上劃分

1.倫理型公共行政文化。倫理型公共行政文化是傳統(tǒng)封建社會行政文化的類型。在這個時期，整個社會以家庭為中心，國家是最大的家，由封建家長“皇帝”一人統(tǒng)治。其主要特點是重倫理、重道德，強調(diào)仁、義、禮、智、信。從國家這個大家庭來看，每個臣民在社會中都有其固定的位置，沒有個人權(quán)利。這種文化形成了中國傳統(tǒng)的特殊人際關(guān)系網(wǎng)，如“君臣”關(guān)系、“父子”關(guān)系、“主仆”關(guān)系等，由此也衍生了中國政府官員特有的專制作風(fēng)和特權(quán)思想。倫理型公共行政文化是封建制度公共行政文化的集中表現(xiàn)，曾發(fā)揮了一定的影響和作用。在當(dāng)代，這種文化已經(jīng)逐漸被新型的行政文化所取代，然而由于其存在的長期性和深刻性，目前我國的公共行政文化仍然保留著傳統(tǒng)行政文化的一些特殊性，有待進一步改革和完善。

2.混合型的公共行政文化。鴉片戰(zhàn)爭以后，中國經(jīng)過了洋務(wù)運動、戊戌變法、辛亥革命、五四運動和新民主主義革命等對傳統(tǒng)文化的反思。改革后，公共行政文化在這一時期也有了新的發(fā)展，主要體現(xiàn)在權(quán)力運作中的文化權(quán)威由倫理至上向政治至上轉(zhuǎn)移，大力提倡政府管理的制度性。然而由于改革的不徹底，公共行政文化的人治思想依然很重，法制機制不健全，雖然公民的民主、平等意識大大增強，但仍深受傳統(tǒng)的倫理行政文化的影響，公共行政管理活動缺乏民主和有效的制約機制。

3.法制型公共行政文化。建國后，我國大力推行民主，尤其是改革開放后，在政府管理上，主張政府行為的法制化和程序化，使傳統(tǒng)的公共行政文化逐漸過渡到法制型公共行政文化制度上。主要表現(xiàn)在，市場經(jīng)濟的特點決定政府要依法行政，個人權(quán)力逐漸與行政分離。此外，經(jīng)濟的發(fā)展使得政府管理的職能日益減弱，服務(wù)的功能日益增強。法制型公共行政文化是對傳統(tǒng)的倫理型公共行政文化的根本否定，它標志著現(xiàn)代公共行政文化的一種走向，并伴隨著經(jīng)濟的發(fā)展逐漸成熟。

(二)從公共行政文化的職能上劃分

1.統(tǒng)治型公共行政文化。統(tǒng)治型行政文化是指政府的管理過程中，政府主要扮演的是鎮(zhèn)壓被統(tǒng)治階級者、維護統(tǒng)治秩序的角色。在這一時期，政府的行政還未與政治分離，與之相適應(yīng)的文化必然是統(tǒng)治型行政文化。統(tǒng)治型公共行政文化的特點是統(tǒng)治者在行使行政權(quán)力時的專制制度，其封閉性很強，公共行政管理主要以傳統(tǒng)的習(xí)俗和觀念為依據(jù)，統(tǒng)治型公共行政文化反映的是兩個不同階級的根本矛盾和劇烈沖突，統(tǒng)治者和被統(tǒng)治者都處于蒙昧的狀態(tài)，缺乏民主和科學(xué)的管理。

2.管理型公共行政文化。管理型公共行政文化是隨社會的進一步發(fā)展，政治與行政逐漸分離后形成的公共行政文化。管理型公共行政文化強調(diào)“平等、自由、民主”，政府的行政文化管理以追求科學(xué)化、效率化和民主化為主要目標。同時，政府行政文化管理的依據(jù)也用以往的傳統(tǒng)習(xí)俗轉(zhuǎn)變?yōu)轶w現(xiàn)民主、平等的各項法律法規(guī)。政府作為管理者對被管理者負有相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)，管理的目的也由統(tǒng)治型公共行政文化的強化對立、固化矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)榫徍碗A級沖突、化解階級矛盾，成為社會公共利益的代表者和公共秩序的維護者。

3.服務(wù)型公共行政文化。服務(wù)型公共行政文化是現(xiàn)代社會新興的一種行政文化。公共行政文化是為了滿足社會的需要，服務(wù)于社會、服務(wù)于公眾。政府的職能由以往的管理轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)，為公眾提供各方面發(fā)展的便利條件，實行最普遍的民主和自由。服務(wù)型公共行政文化追求公眾滿意和認同，主要的功能由以往的緩和矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)閷Σ煌后w進行利益協(xié)調(diào)。服務(wù)型公共行政文化在當(dāng)代西方國家已初露端倪。我國政府也正致力于完善公共行政文化的職能，例如目前進行的社區(qū)建設(shè)和改革，就是提倡社會公眾的參與和社區(qū)民主自治，從而弱化政府的管理職能，實現(xiàn)向服務(wù)型公共行政文化的轉(zhuǎn)變。

(三)從公共行政文化的表現(xiàn)形式和內(nèi)容上劃分

1.觀念性的公共行政文化。觀念性公共行政文化是指公共行政主體在具體的實踐過程中創(chuàng)造出來的新的觀念形態(tài)的文化形式，這種觀念性文化得到了行政機構(gòu)和其他行政人員的共同認可和支持，形成了觀念性公共行政文化。觀念性公共行政文化是公共行政文化的主導(dǎo)和中心，在公共行政活動過程中，對公共政策起著指導(dǎo)作用，并決定著其它公共行政文化的發(fā)展方向，主要包括公共行政信念、公共行政理想、公共行政思想、公共行政意識和公共行政價值等方面的內(nèi)容。

2.規(guī)范性公共行政文化。規(guī)范性公共行政文化是指對公共行政主體和公共行政機關(guān)行為產(chǎn)生規(guī)范性影響的行政文化。它往往沒有明文的規(guī)定，只是反映公共行政主體日常態(tài)度的標準和公共行政的基本規(guī)律，受社會輿論的制約，主要包括公共行政道德、公共行政傳統(tǒng)、公共行政習(xí)慣，公共行政法規(guī)、公共行政制度、公共行政原則和公共行政紀律等內(nèi)容，是觀念性公共行政文化的表現(xiàn)形式。

3.心智性公共行政文化。它是指公共行政文化主體在公共行政活動中所形成的一種心理文化觀念。它主要有公共行政思維、公共行政態(tài)度、公共行政感情、公共行政氣質(zhì)等，因此，處于整個公共行政文化的深層次結(jié)構(gòu)，比較穩(wěn)定，也是公共行政文化的中心內(nèi)容和靈魂。

4.行為性公共行政文化。它是公共行政文化的外在表現(xiàn)，是其它公共行政文化在公共行政行為上的具體反映，集中表現(xiàn)著一個行政機關(guān)在整個社會公共事務(wù)管理中的外在形象。它主要包括公共行政目的、公共行政行為、公共行政關(guān)系、公共行政作風(fēng)和公共行政效率等。

三、公共行政文化對公共行政管理的影響和作用

現(xiàn)代的公共行政管理不但要有現(xiàn)代化的行政技術(shù)手段，更要有一定的公共行政文化予以支撐。公共行政文化不但體現(xiàn)著行政主體的目標和價值取向，而且對公共行政管理的影響和作用也是潛移默化的，無所不在的。

(一)公共行政文化對公共行政管理的影響

1.公共行政文化對行政觀念的影響

公共行政文化對行政人員的行政觀念有著深遠的影響，公共行政文化作用于行政人員的信念和信仰，通過行政人員的實踐活動間接表現(xiàn)出來。這是因為在實踐過程中，行政人員對客觀事物的感知和理解，形成了行政意識，逐步發(fā)展為行政文化。同時，公共行政文化又決定著人的行政觀念，不同的行政觀念可以對實踐作出不同的指導(dǎo)，積極或消極地影響著實踐行為。如傳統(tǒng)的倫理型公共行政文化形成了官僚主義、任人唯親等腐朽的行政觀念，而法制型公共行政文化則形成了高效廉潔、民主平等的現(xiàn)代科學(xué)的行政觀念。

2.公共行政文化對行政行為的影響

任何行政行為都來源于特定的公共行政文化。公共行政文化不僅影響行政決策是否果斷、科學(xué)、可行，還會影響行政執(zhí)行是否快捷、完整和靈活。不同的公共行政文化對行政執(zhí)行者和決策者的作用大不相同，如民主、科學(xué)的公共行政文化氛圍，會使決策者的決策具有靈活性和開放性，行政執(zhí)行者在執(zhí)行過程中會遵循行政程序，按法律行駛行政權(quán)力。而專制腐朽的公共行政文化會造成決策的獨斷專行、因循守舊和行政執(zhí)行過程中的腐敗、低效。因此，良好的公共行政文化是高效行政、廉潔行政和民主行政的前提，對行政行為有著決定性的作用。

3.公共行政文化對公共行政管理體制的影響

不同的公共行政管理體制實際上不僅取決于不同的行政條件和資源狀況，更與公共行政文化密切相關(guān)。在客觀因素大致相同的情況下，人們往往會因為不同的公共行政文化背景而選擇不同的公共行政管理體制。如重人治，講求等級的公共行政文化會產(chǎn)生中央集權(quán)專制的公共行政體制;相反，重法制，講求平等、進取、務(wù)實的公共行政文化會產(chǎn)生民主、高效的公共行政管理體制。

(二)公共行政文化對公共行政管理的作用

1.導(dǎo)向功能

公共行政文化對行政人員和行政組織中的各種力量具有導(dǎo)向的功能。公共行政文化是整個組織所共同具有的價值觀。因此，公共行政文化直接影響著行政目標的確立，并能夠使行政組織中的全體成員在共同的價值觀引導(dǎo)下，向組織共同的目標前進。

2.約束作用

公共行政組織所具有的公共行政文化可以使公務(wù)員把行政組織共同的價值觀內(nèi)化為個人的價值觀，從而通過這種理念上的控制來間接規(guī)范、約束個人的行政行為。公共行政文化不但可以使行政組織確定一種符合公共價值觀的、不成文的行為標準來約束公務(wù)員的行政行為，還可以通過對公務(wù)員的影響和熏陶，使之自覺地約束個人的行為，從而使個人的思想和行為符合組織的共同利益。

3.聚合作用

公共行政組織具有共同的公共行政文化，它對組織內(nèi)部成員的影響是深刻而強烈的。良好的公共行政文化會產(chǎn)生聚合力，使組織成員產(chǎn)生歸屬感。當(dāng)一個新的成員加入到該組織后，通過耳濡目染，就會逐漸接受該組織共同的宗旨、信念和目的，形成和組織相同的價值觀，在潛移默化中為其所同化，從而自然地融入該行政組織中去。

4.衍射作用

公共行政文化不但可以作用于行政管理組織內(nèi)部，還可以通過衍射影響其它的行政組織。這是因為，公共行政系統(tǒng)是社會生活中最活躍的國家職能部門，它能與社會進行最廣泛的接觸。通過行政人員與外界的交往，如行政執(zhí)行等行政活動，可以把該行政組織內(nèi)良好的行政文化、行政作風(fēng)衍射到其它部門乃至整個社會。從這一點上看，一個公共管理部門的公共行政文化，還關(guān)系到整個社會的精神文明建設(shè)。它對于形成良好的社會風(fēng)氣，促進其它部門和企業(yè)文化的發(fā)展都發(fā)揮著積極地作用。

從以上公共行政文化對公共行政管理的影響和作用來看，公共行政文化與公共行政管理的關(guān)系是密不可分的。公共行政文化是管理的文化，公共行政機關(guān)的管理也應(yīng)是基于文化的管理。因此，要想做到公共行政機關(guān)的依法管理、科學(xué)管理、高效行政，必須要重視公共行政文化的建設(shè)，只有這樣，才能從根本上促進公共行政管理的改革。

［1］ 張志剛，張吉慶.我國公共行政文化變革的意義及其走向［J］.行政與法，2005(12):9－10.

［2］ 洪偉.我國新型行政文化的構(gòu)建［J］.天水行政學(xué)院學(xué)報，2006(5):73－75.

［3］ 郝大林.我國公共行政文化發(fā)展的基本走向［J］.安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報，2007(9):126－128.

On effect of public administration culture to public administrative management

WANG Li－min，et al.
(Party School of Shijiazhuang Municipal Party Committee，Shijiazhuang 050051，China)

Public administration culture is one kind of manifestation of society culture，and the public administration manages the flexible important component.The connotation and the main body of a book is passed to public administration culture analysis，the culture has discussed the significant effect and effect of public administration and administration management.

public administration culture;public administration management;social culture

book=65,ebook=20

D630

A

1009-8976(2010)02-0065-03

2009－11－25

王利敏(1975—)，女(漢)，河北邯鄲，碩士，講師主要研究公共管理。