張潔

(西南民族大學(xué)旅游與歷史文化學(xué)院，成都610041)

積極利用我國財政政策發(fā)展民族地區(qū)農(nóng)村社會保障制度

張潔

(西南民族大學(xué)旅游與歷史文化學(xué)院，成都610041)

從分析我國財政政策與民族地區(qū)農(nóng)村社會保障制度的關(guān)系出發(fā)，通過對民族地區(qū)農(nóng)村社會保障制度變遷的梳理，來探討民族地區(qū)農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的可行性和必要性，并提出一些建議。

財政政策;社會保障制度;民族地區(qū)農(nóng)村發(fā)展

財政作為我國國民經(jīng)濟(jì)的綜合部門，正面臨如何促進(jìn)社會保障制度不斷發(fā)展和完善的挑戰(zhàn)。同時，發(fā)展完善民族地區(qū)農(nóng)村社會保障制度是探索具有中國特色的社會保障制度的重要環(huán)節(jié)。

一、我國財政政策與民族地區(qū)農(nóng)村社會保障制度的關(guān)系

(一)財政政策為發(fā)展民族地區(qū)農(nóng)村社會保障制度提供了法律和政策上的依據(jù)

財政是國民經(jīng)濟(jì)的綜合部門，除了具有分配、調(diào)節(jié)、監(jiān)督三大職能以外，其保障職能也在不斷地擴(kuò)大。社會保障是國家依據(jù)法律法規(guī)建立，為保證社會成員的基本生活權(quán)利而提供救助和補(bǔ)貼的一種制度。隨著社會保障制度的完善和改革的深入，財政對社會保障資金的投入力度在不斷加大，而且全國經(jīng)濟(jì)總量和財政收入連續(xù)28年的持續(xù)高速增長，更為我國社會保障制度的發(fā)展完善提供了強(qiáng)大的財力后盾。因此，發(fā)展民族地區(qū)農(nóng)村社會保障制度要積極利用國家財政政策。例如，云南是我國西部重要的民族省區(qū)，從1996年至2005年該省財政對社會保障的投入由27.64億元增加到156.21億元，年平均增長21.4%，遠(yuǎn)高于同期預(yù)算內(nèi)財政支出的增長速度。全省社會保障財政支出數(shù)占財政總支出的比重也在逐步增長，從1996年的10.22%增長到2005年的20.97%。［1］由于氣候等因素，云南省是自然災(zāi)害多發(fā)區(qū)，例如2009年的旱情對其造成了嚴(yán)重后果，從2009年秋冬以來持續(xù)的干旱，已經(jīng)給云南農(nóng)業(yè)造成了超過100億元的經(jīng)濟(jì)損失。對此云南省民族地區(qū)農(nóng)村積極利用政府財政對自然災(zāi)害救濟(jì)的社會保障金，來解決困難。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至到2010年2月上旬，云南省各級財政投入抗旱資金已達(dá)3.89億元。［2］

(二)依靠財政政策是構(gòu)建民族地區(qū)農(nóng)村社會保障體系的現(xiàn)實選擇

首先，民族地區(qū)農(nóng)村社會保障也具有一般社會保障的特性，即社會保障所提供的產(chǎn)品和服務(wù)具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)。而公共產(chǎn)品的非排他性和非競爭性，決定了其在市場經(jīng)濟(jì)的機(jī)制下，較難以達(dá)到資源優(yōu)化配置的狀態(tài)。政府可以通過財政預(yù)算支出和相應(yīng)的稅收政策來維護(hù)其在市場的公平競爭。政府還可以運(yùn)用財政政策手段對民族地區(qū)農(nóng)村的收入狀況進(jìn)行調(diào)節(jié)，緩解收入分配不公的狀況。

其次，公共財政參與民族地區(qū)農(nóng)村社會保障體系的構(gòu)建，也是當(dāng)前民族地區(qū)農(nóng)村稅費(fèi)改革的現(xiàn)實要求。稅費(fèi)改革前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入除農(nóng)業(yè)稅、工商稅等以外，還有一部分財政自籌資金。而稅費(fèi)改革后，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)部分財政自籌收入下降，導(dǎo)致了其承擔(dān)的五保戶供養(yǎng)等工作出現(xiàn)資金短缺的問題。而公共財政的參與，上級政府會對缺乏資金支持的社會保障體系方面進(jìn)行財政轉(zhuǎn)移支付，使得社會保障工作順利進(jìn)行。

最后，依靠財政政策發(fā)展民族地區(qū)農(nóng)村社會保障制度是實現(xiàn)小康社會和縮小經(jīng)濟(jì)差距的重要途徑。新中國成立以來，我國經(jīng)濟(jì)和社會結(jié)構(gòu)都發(fā)生了重要變化，尤其是在改革開放后的社會轉(zhuǎn)型時期，相當(dāng)規(guī)模的底層社會開始形成，這種貧困的群體主要集中在農(nóng)村，而民族地區(qū)農(nóng)村這種貧困群體的問題更為突出。以下是我國貧困人口的貧困深度情況表(表1):

表1 我國貧困人口貧困深度情況表

該調(diào)查表明，在東中西部貧困深度存在差異，西部的貧困深度是東部的1.37倍，西部的貧困問題更為嚴(yán)重。我國西部又是民族區(qū)域較為集中的地方，因此解決民族地區(qū)農(nóng)村貧困問題是解決整個西部貧困問題的關(guān)鍵。以云南省怒江傈僳族自治州的貧困狀況為例:它山最高、谷最深、坡最陡、地最少、邊境線最長、少數(shù)民族最多、社會發(fā)育程度最低、信教群眾最多、勞動者素質(zhì)最低、貧困深度最深。同時它優(yōu)勢資源儲量高、開發(fā)程度低;貧困人口比例高、生產(chǎn)力水平低;少數(shù)民族比重高，社會發(fā)育程度低;自然保持面積比重高，基礎(chǔ)設(shè)施投入低。新中國成立后，經(jīng)過50多年的建設(shè)，怒江州的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了長足進(jìn)步。但它同先進(jìn)地區(qū)的差距也在擴(kuò)大，現(xiàn)階段怒江州的發(fā)展仍受到諸多條件限制。因此，積極利用我國財政政策，優(yōu)先建立可以保障基本生活的農(nóng)村社會保障制度體系是民族地區(qū)發(fā)展社會經(jīng)濟(jì)的不二選擇。

(三)積極利用財政政策發(fā)展民族地區(qū)農(nóng)村社會保障體系，是構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求

黨的十六屆六中全會通過了《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，提出社會和諧是中國特色社會主義的本質(zhì)屬性。我國的社會保障制度還不完善，特別是在民族地區(qū)的農(nóng)村，因此構(gòu)建與社會主義和諧社會相適應(yīng)的民族地區(qū)農(nóng)村社會保障制度是我們的責(zé)任。同時民族問題也是我們社會總問題的一部分，江澤民同志指出:“少數(shù)民族和民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，直接關(guān)系到我國整個現(xiàn)代化建設(shè)目標(biāo)的順利實現(xiàn)。民族地區(qū)的現(xiàn)代化同全國其它地區(qū)的現(xiàn)代化，少數(shù)民族的振興同整個中華民族的振興，是密不可分、互相促進(jìn)的。推動各民族發(fā)展進(jìn)步和共同繁榮不僅是個經(jīng)濟(jì)問題，而且是個政治問題?！保?］此外，鄧小平建設(shè)有中國特色社會主義理論、“三個代表”重要思想和科學(xué)發(fā)展觀等黨的民族理論和政策都涉及到社會保障的重要內(nèi)容。而且由于社會保障自身的功能，也決定了其在促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)互助，共同發(fā)展繁榮中的重要作用。因此，我們要注重公平，妥善處理不同群體的利益關(guān)系，努力緩解民族地區(qū)農(nóng)村之間收入分配差距擴(kuò)大的狀況，擴(kuò)大公共財政的覆蓋范圍，積極建立并逐步完善民族地區(qū)農(nóng)村社會保障制度。

二、民族地區(qū)農(nóng)村社會保障財政制度的變遷

(一)改革開放前以集體經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的財政模式

新中國成立初，實行了土地改革，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性有了極大的提高，因此生活水平也有了一定的發(fā)展。該時期主要依靠土地保障和家庭保障，再輔之以國家的臨時困難救濟(jì)。1949年12月政務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于生產(chǎn)救災(zāi)的指示》，旨在通過發(fā)展生產(chǎn)和國家救濟(jì)，盡快解決災(zāi)區(qū)群眾的生活困難。后來民族地區(qū)農(nóng)村居民主要依靠興起的合作社和人民公社這種集體保障，該方式一直延續(xù)到農(nóng)村改革之前。20世紀(jì)50年代，國家制定了“五保”制，60年代正式建立了農(nóng)村合作醫(yī)療制度。這個時期，國家對民族地區(qū)農(nóng)村社會保障的財政支出主要體現(xiàn)在救災(zāi)救濟(jì)方面?？傮w而言，改革開放前的計劃經(jīng)濟(jì)時期，民族地區(qū)的農(nóng)村集體保障實際上是社區(qū)保障，是農(nóng)民自身創(chuàng)造財富的直接扣除，主要由集體財政提供，國家的財政并不占支出的主導(dǎo)地位。

(二)改革開放以后國家財政逐漸成為民族地區(qū)農(nóng)村社會保障體系建設(shè)的主導(dǎo)

1978年后，隨著人民公社制度的消亡和集體經(jīng)濟(jì)的解體，以集體為主導(dǎo)的財政保障模式轉(zhuǎn)而由中央和地方財政取代。此后，國家加大了對救災(zāi)救濟(jì)的投入，改革了五保戶供養(yǎng)等工作，逐步推進(jìn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度?？傮w而言，國家對民族地區(qū)農(nóng)村社會保障支出的財政預(yù)算安排比較分散，大體上分為兩類:第一類是對民族地區(qū)農(nóng)村社會保障項目直接進(jìn)行投資、補(bǔ)助的，包括農(nóng)村中小學(xué)教育支出、農(nóng)村救濟(jì)支出、農(nóng)村衛(wèi)生資金投入、扶貧資金中的以工代賑資金和扶貧專項貸款等;第二類是通過稅收政策間接支持的，如對受災(zāi)地區(qū)和農(nóng)民實行災(zāi)歉減免的政策。［4］

三、發(fā)展完善民族地區(qū)農(nóng)村社會保障制度的必要性和可行性

(一)發(fā)展完善民族地區(qū)農(nóng)村社會保障體系的必要性

首先，發(fā)展完善民族地區(qū)農(nóng)村社會保障體系既是社會發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，也是全面建設(shè)小康社會、構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求。

其次，民族地區(qū)大多也是我國重要的國防區(qū)。居住在邊境的少數(shù)民族，其宗教、文化、語言等都與接壤的其他國家有著天然的聯(lián)系。例如云南跨境少數(shù)民族有16個，同緬甸、越南、老撾等3個國家的一些民族屬于同一民族，在政治和生活上相互影響。因此，發(fā)展完善民族地區(qū)農(nóng)村社會保障制度，對維護(hù)民族團(tuán)結(jié)，鞏固邊疆的政治穩(wěn)定和國家安全具有重要的現(xiàn)實和國防意義。

再次，發(fā)展完善民族地區(qū)農(nóng)村社會保障制度是縮小經(jīng)濟(jì)差距的必然選擇。發(fā)展是第一要務(wù)，加快民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展也是我國經(jīng)濟(jì)工作的中心任務(wù)。由于民族地區(qū)特殊的歷史現(xiàn)實狀況，在短期內(nèi)縮小與發(fā)達(dá)地區(qū)之間的差距是很困難的。我們要在民族地區(qū)完成的首要工作，仍是發(fā)展完善農(nóng)村社會保障體系這樣的基礎(chǔ)工作。

(二)發(fā)展完善民族地區(qū)農(nóng)村社會保障制度的可行性

首先，中共十七大提出，到2020年我國要建立起覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障制度，其中包括初步完善的農(nóng)村社會保障制度。這就為發(fā)展完善民族地區(qū)農(nóng)村社會保障制度提供了政策上的依據(jù)。

其次，我國經(jīng)濟(jì)自改革開放以來的高速發(fā)展和日漸成熟的市場經(jīng)濟(jì)體制為民族地區(qū)農(nóng)村社會保障體系的發(fā)展完善提供了強(qiáng)大的財力后盾。我國1987年的國內(nèi)生產(chǎn)總值為3 645.2億元，2001年我國國內(nèi)生產(chǎn)總值則達(dá)到了109 655.2億元，而2009年我國國內(nèi)生產(chǎn)總值已達(dá)到了335 353億元。

再次，民族地區(qū)農(nóng)村社會保障制度是我國社會保障制度的重要組成部分。雖然政府對民族地區(qū)農(nóng)村社會保障的財政投入在逐年加大，但由于我國社會保障制度建立較晚，相比城市社會保障的投入力度還是相形見絀的。因此，我國民族地區(qū)農(nóng)村社會保障發(fā)展現(xiàn)狀為我們提供了實際工作上的可行性。

四、關(guān)于發(fā)展完善我國民族地區(qū)農(nóng)村社會保障制度的幾點建議

(一)堅持與民族地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城市化進(jìn)程相適應(yīng)的原則

發(fā)展民族地區(qū)農(nóng)村的社會保障制度既不能脫離當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平這個基礎(chǔ)，也要堅持科學(xué)發(fā)展觀和以人為本。做到與時俱進(jìn)，轉(zhuǎn)變陳舊觀念，擯棄城市社會保障制度與農(nóng)村社會保障制度相互獨(dú)立的觀點，將民族地區(qū)農(nóng)村社會保障制度與城市化進(jìn)程相接軌，努力建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)社會保障制度。

(二)堅持政府政策引導(dǎo)與人民群眾自愿相結(jié)合的原則

政府是社會保障投入和實施的主體，離開政府的主導(dǎo)作用，發(fā)展和完善民族地區(qū)農(nóng)村社會保障制度便無從談起。但也應(yīng)注意，社會保障制度的受惠主體是廣大人民群眾。由于民族地區(qū)之間的差異，人們對社會保障制度的認(rèn)知是不同的。因此，政府在制度建設(shè)過程中，要謹(jǐn)記社會保障的宗旨是提高人民的生活水平，采用方法要靈活、細(xì)致。切不能濫用行政命令，堅持人民群眾自愿的原則。

(三)堅持具體情況具體分析和因地制宜的原則

我國地域遼闊，民族眾多。由于自然社會等諸多因素，各地經(jīng)濟(jì)、政治、文化的發(fā)展水平是千差萬別的。因此在發(fā)展和完善民族地區(qū)農(nóng)村社會保障制度時，要具體情況具體分析，發(fā)展應(yīng)該是一個具有層次性和循序漸進(jìn)的過程，不能采用“一刀切”的發(fā)展模式。

(四)堅持社會保障與民族傳統(tǒng)保障方式相結(jié)合的原則

由于民族地區(qū)的特性，它們也有本民族傳統(tǒng)的保障方式。這種傳統(tǒng)保障方式不僅易于被接受，還將在一定時期內(nèi)起到積極作用。因此，我們要將現(xiàn)代的社會保障制度和傳統(tǒng)保障制度相結(jié)合，形成最優(yōu)制度。例如，生活在云南寧蒗縣永寧鄉(xiāng)的摩梭人，至今還保持著母系大家庭的風(fēng)俗習(xí)慣，形成了其特有的傳統(tǒng)保障方式。據(jù)調(diào)查顯示，摩梭人中有63.22%的人認(rèn)為土地保障和家庭保障仍然能夠提供有效的保障。(表2)

表2 土地保障和家庭保障能否為您提供保障單位:人

(五)積極借鑒國外農(nóng)村社會保障制度的相關(guān)經(jīng)驗

國外是較早，也是較為成熟的，我們可以從中借鑒寶貴經(jīng)驗。例如日本的養(yǎng)老保險計劃，農(nóng)民向國民養(yǎng)老基金聯(lián)合會提出申請可以加入個人養(yǎng)老計劃。加入者可以選擇資金運(yùn)營機(jī)構(gòu)和運(yùn)營方式，月繳費(fèi)在68 000日元以內(nèi)免稅，基金運(yùn)營收入不納稅，運(yùn)營機(jī)構(gòu)只收取傭金，領(lǐng)取時根據(jù)繳費(fèi)金額和運(yùn)營收益確定支付標(biāo)準(zhǔn)。［5］因此立足國情，準(zhǔn)確定位，優(yōu)化制度設(shè)計，明確政府責(zé)任，是實現(xiàn)我國民族地區(qū)農(nóng)村社會保障制度自我平衡和發(fā)展的關(guān)鍵。

［1］ 唐新民.民族地區(qū)農(nóng)村社會保障研究［M］.北京:人民出版社，2008:363.

［2］ 吳鑄城.云南全力抗旱 彰顯為民情懷［OL］.http:// www.cb－h(huán).com/news/gc/2010/316/10316243ddi4 10k7c27912.html，2010－03－16

［3］ 國家民族事務(wù)委員會.中國共產(chǎn)黨關(guān)于民族問題的基本觀點和政策［M］.北京:民族出版社，2002:283.

［4］ 庹國柱，王國軍，朱俊生.制度建設(shè)與政府責(zé)任—中國農(nóng)村社會保障問題研究［M］.北京:首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)出版社，2009:307.

［5］ 呂學(xué)靜.日本社會保障制度［M］.北京:經(jīng)濟(jì)管理出版社，2001:36.

Use of fiscal policy and promoting the development of the national rural social security

ZHANG Jie
(School of Tourism and History Culture，Southwest Nationalities'University，Chengdu 610041，China)

From the analysis of the relationship that between fiscal policy and national rural social security system，knowing the change of national rural social security system，it discusses the feasibility and necessity of national rural social security system.

fiscal policy;social security system;development of national rural areas

book=48,ebook=39

F812.7

A

1009-8976(2010)02-0048-03

2010－03－09

張潔(1984—)，女(漢)，河北張家口，碩士主要研究現(xiàn)當(dāng)代民族區(qū)域經(jīng)濟(jì)與發(fā)展。