賈 菲

（鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院 河南鄭州 450001）

府際關(guān)系視角下的政策執(zhí)行問題分析

賈 菲

（鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院 河南鄭州 450001）

府際關(guān)系是研究政策執(zhí)行的一個重要視角，它能夠更好的理清政策執(zhí)行的脈絡(luò)，發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行時容易遇到的問題，本文就對府際關(guān)系進(jìn)行簡要概述，從府際關(guān)系的角度分析我國在政策執(zhí)行時遇到的問題，針對存在的問題，提出相應(yīng)的解決辦法，以期給予相關(guān)機(jī)構(gòu)和部門在政策執(zhí)行方面一些有益的理論支撐。

府際關(guān)系；政策執(zhí)行；現(xiàn)狀；問題；原因；對策

一、府際關(guān)系概述

首先，府際關(guān)系是動態(tài)的，這種動態(tài)關(guān)系是持續(xù)和靈活的，比如政府的官員和普通公務(wù)員在平常的接觸中所產(chǎn)生的關(guān)系就是雙向持續(xù)靈活的動態(tài)關(guān)系，其中有競爭性的也有非競爭性的，有正式的也有非正式的。其次，府際關(guān)系的范圍比較廣，它不僅僅包括中央政府和省級政府，還包括省級政府與地市之間，以及地市與鄉(xiāng)級政府之間等等多種網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，它們之間的關(guān)系不僅僅是橫向的，還有縱向的和綜合的。了解了府際關(guān)系的特征，不難看出研究府際關(guān)系具有重大的意義。首先，一個適合的良性的府際關(guān)系是能夠提升政府的政策執(zhí)行效力的，它有利于國家統(tǒng)一性的協(xié)調(diào)也有利于維護(hù)地方的多樣性，在能夠保證中央政府政令暢通的同時，還能使地方政府的積極性得到充分的發(fā)揮，合理劃分中央與地方的權(quán)力，可以保證地方有足夠的精力實(shí)現(xiàn)其職責(zé)，進(jìn)而保證政策的執(zhí)行效力。其次，一個適合的良性的府際關(guān)系，充分的互動與合作，也能夠使政策有序的執(zhí)行。地方政府之間所建立的合作溝通機(jī)制，有利于雙邊和多邊關(guān)系的發(fā)展，能夠保證政策有序得到執(zhí)行。

二、當(dāng)前我國府際關(guān)系視角下的政策執(zhí)行現(xiàn)狀

我國統(tǒng)一的多民族歷史文化，一直采用的是單一制的府際關(guān)系模式，政策的執(zhí)行也是自上而下的，中央政府負(fù)責(zé)政策的制定，決定目標(biāo)的建立并指導(dǎo)實(shí)施，各級政府居于從屬地位，服從中央的指令，各級政府之間相互協(xié)作完成具體的政策。在這種府際關(guān)系模式下，我國政策的執(zhí)行取得了巨大的成就，伴隨著我國政治經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入發(fā)展，各級政府在不同區(qū)域的合作不斷加深，政策執(zhí)行的效率不斷加強(qiáng)，但是仍有很大的不足。

首先，中央在政策的制定環(huán)節(jié)有不足。比如制定的政策做出的規(guī)劃模糊不清，雖然政策的出發(fā)點(diǎn)都是好的，在執(zhí)行過程中往往就會與制定的目標(biāo)存在差距，這就是政策內(nèi)容上的失真。其次是政策執(zhí)行過程中的問題。比如有些中央的政策會使地方的政府利益受損，地方政府就會從自身的利益出發(fā)，故意片面的來解讀政策內(nèi)容，更有甚者干脆置之不理敷衍了事，這樣就與中央的政策目標(biāo)相背離。當(dāng)然也存在一些地方政府對于政策附加政令，利用中央政策的寬松彈性空間進(jìn)而過度的自由發(fā)揮，附加一些中央政策所沒有的政令，給人民的利益帶來損失，增加了民眾對政府的不滿情緒，導(dǎo)致政策的執(zhí)行形成惡性循環(huán)。

三、當(dāng)前府際關(guān)系下政策執(zhí)行問題原因分析

國家制定的政策都是希望通過有效的執(zhí)行來實(shí)現(xiàn)其政策目標(biāo)，但是在執(zhí)行過程中，由于受到諸多因素的影響，會出現(xiàn)各種政策的偏差等不良現(xiàn)象，上文介紹了我國政策執(zhí)行的現(xiàn)狀表現(xiàn)，下文將從府際關(guān)系的視角來對政策執(zhí)行問題的原因進(jìn)行分析，來為政策的有效執(zhí)行提供支持。

(一)中央監(jiān)管機(jī)制的不完善。中央政府在制定政策之后，特別是政策執(zhí)行過程中將政策的管理權(quán)限下放給各級政府，中央政府在下放之后往往就不管不問，監(jiān)管的責(zé)任也丟給地方，在今天這樣一個十分注重經(jīng)濟(jì)效益的時代，效率和經(jīng)濟(jì)成為評判各級政府功績的重要指標(biāo)，公平往往排在了后面，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)和效率這兩個原則是指導(dǎo)公共管理者實(shí)現(xiàn)其管理職能的最佳手段，中央制定的政策大多是立足于公平，為了實(shí)現(xiàn)多數(shù)人的利益的，使各個地方能更均衡的得到發(fā)展，從本質(zhì)上來講，這個出發(fā)點(diǎn)是沒有問題的。但是在政策的實(shí)際執(zhí)行中，中央政府評價下級政府對政策的執(zhí)行效果的很重要的標(biāo)準(zhǔn)仍是經(jīng)濟(jì)總量，發(fā)展速度這樣一些可以量化的反映各地發(fā)展?fàn)顩r的指標(biāo)，因?yàn)樗诒容^和考核，這樣就會使政府在執(zhí)行政策時側(cè)重于顯性的量化指標(biāo)，而不是注重公平和持久性的隱性指標(biāo)，歸結(jié)原因就是中央政府對于政策的監(jiān)管機(jī)制有待于完善。

(二)各級政府之間進(jìn)行利益博弈。由于歷史原因和自然方面的影響，我國各級政府在財政能力上面有很大的差距，不同區(qū)域的政府之間的財力差距以及由此衍生的利益博弈，嚴(yán)重影響到了中央政策的實(shí)施。

(三)地區(qū)之間缺乏有效的協(xié)調(diào)。從全國來看，發(fā)達(dá)地區(qū)和貧困地區(qū)的人員素質(zhì)存在較大差距，人才往往向發(fā)達(dá)地區(qū)流動，更加劇了這一趨勢。政府人員之間缺乏雙向流動，也是我國政策在執(zhí)行過程中容易出現(xiàn)問題的不容忽視的原因。

(四)推動政策執(zhí)行的配套措施不健全。政策的執(zhí)行不是政府一方的事情，在很大程度上還受社會公眾態(tài)度的影響。當(dāng)前我國政策的宣傳主要依賴于行政組織，按照政府層級從上到下進(jìn)行，在這樣的政策宣傳影響下政策信息多是單向進(jìn)行傳播，也就是由中央政府制定政策，再通過各級政府進(jìn)行層層傳播，自上而下到達(dá)公眾那里。

四、府際關(guān)系視角下政策執(zhí)行問題的解決路徑

上文從府際關(guān)系的角度就當(dāng)前我國政策在執(zhí)行過程中的問題原因進(jìn)行了解析，下面本文將根據(jù)存在問題的原因，從府際關(guān)系的角度提出推動政策有效執(zhí)行的對策，為政府實(shí)現(xiàn)其既定的政策目標(biāo)提供理論支撐。

(一)強(qiáng)化中央職責(zé)，建立科學(xué)的政績評判標(biāo)準(zhǔn)。中央政府在制定政策時，應(yīng)根據(jù)地區(qū)差異、城鄉(xiāng)差異有層次漸進(jìn)式的進(jìn)行，政策應(yīng)包含一整套詳細(xì)的方案和操作步驟。針對經(jīng)濟(jì)比較落后的地區(qū)應(yīng)給與一定的補(bǔ)貼和財政支持，對于東部沿海省份和其他發(fā)達(dá)地區(qū)則相應(yīng)的減少補(bǔ)貼力度。中央政府在建立科學(xué)的政績評價標(biāo)準(zhǔn)時，要兼顧公平和效率，在執(zhí)行過程中，應(yīng)根據(jù)不同的評價方法和標(biāo)準(zhǔn)，給予地方一定的裁量的權(quán)力，使地方在權(quán)限之內(nèi)能夠有所作為，為政策的執(zhí)行留有些空間，為公平的政府政績評價標(biāo)準(zhǔn)的建立創(chuàng)造條件。地方政府則應(yīng)在貫徹落實(shí)中央政策時，充分發(fā)揮地方的主動性積極性，中央政府密切監(jiān)管地方政府在執(zhí)行政策時的情況，防止出現(xiàn)失真和偏差。

(二)構(gòu)建府際協(xié)商合作機(jī)制，明確職責(zé)劃分。我國憲法和法律規(guī)定了中央和地方的組織形式，卻沒有明確規(guī)定中央與地方的職權(quán)劃分，這樣就會產(chǎn)生很多的弊端。要構(gòu)建政策執(zhí)行時的府際合作機(jī)制，很重要的一點(diǎn)就是通過憲法和法律，對各級政府的職權(quán)范圍做出明確規(guī)定，既保證中央政府代表的國家利益能夠集中統(tǒng)一，又能夠保證地方政府所代表的地方利益有一定的自主性。現(xiàn)代的國家治理應(yīng)是在制度化的地方分權(quán)而不是立足于非制度化的利益博弈進(jìn)行討價還價。

(三)完善政策執(zhí)行的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制。在政策執(zhí)行時，部門機(jī)構(gòu)過多會造成互相推諉效率低下等問題。政策分配給多個部門的時候，需要政府之間的配合。因此為了協(xié)調(diào)政府之間的關(guān)系，應(yīng)設(shè)置議事協(xié)調(diào)的交流機(jī)制，通過相互開放，資源共享增加彼此之間的合作交流，打破傳統(tǒng)的地區(qū)行政蜂窩狀結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)資源的跨區(qū)域流動和優(yōu)化配置，組建形成網(wǎng)絡(luò)化的政策執(zhí)行體制。其次，還要加強(qiáng)公職人員的交流機(jī)制，包括不同地區(qū)的人員交流，特別是發(fā)達(dá)地區(qū)與窮困地區(qū)的人員交流，實(shí)現(xiàn)人員素質(zhì)的普遍提高，減少地區(qū)之間的人力資源差距，對于這樣的交流機(jī)制最好是有相應(yīng)的法律作為保障，有利于區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制的長期建設(shè)，這樣能夠使公共政策得到更好的執(zhí)行。

(四)健全政策執(zhí)行的配套措施。首先要加大政策的宣傳力度，充分利用現(xiàn)有的媒體資源，運(yùn)用多種形式進(jìn)行宣傳，建立起政府信息的公開制度，使民眾能夠及時準(zhǔn)確的掌握政策的情況。政策執(zhí)行既要得到群眾的理解和支持，同時也要保證民眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。對于和民眾接觸較多的部門比如宣傳部門信訪部門，要加強(qiáng)它們的部門建設(shè)，提升他們的服務(wù)水平，提高政府與公眾的溝通水平，增加民眾的認(rèn)同感。其次，要大力支持民眾的參與，這樣才能使政策在執(zhí)行時得到充分的反饋意見，能夠及時的得到修正和調(diào)整，民眾充分的討論參與，能夠使政策更加的民主化科學(xué)化。最后，還要提升公民的文化素養(yǎng)，增強(qiáng)公民的參政意識，提高公民的參政能力，只有得到社會力量的大力支持，我們中央和各級政府在政策制定與推行時，才能夠得到更好的貫徹。

[1]汪偉全,許源.地方政府合作的現(xiàn)存問題及對策研究[J]．社會科學(xué)戰(zhàn)線,2005.

[2]蔡新燕,趙暉.政策網(wǎng)絡(luò):公共政策創(chuàng)新的視角[J].云南行政學(xué)院,2009.

[3]任勇.地方政府競爭:中國府際關(guān)系中的新趨勢[J].人文雜志,2011.

[4]吳錫泓,金榮枰.政策學(xué)的主要理論[M].上海:復(fù)旦大學(xué)出版社,2005.

Analysis of policy implementation under the perspective of intergovernmental relations

Jia Fei

(College of Public Administration, Zhengzhou University, Zhengzhou Henan, 450001, China)

Intergovernmental relations is an important perspective on policy implementation, it can better clarify policy execution context, that policy implementation is easy to encounter problems, this paper makes a brief overview of intergovernmental relations, analyzes the problems our country encountered in policy implementation from the angle of the relationship between governments, in view of the existing problem, to put forward the corresponding solution, in order to provide some beneficial theoretical support for the relevant agencies and departments to give in the policy implementation.

intergovernmental relations; policy implementation; present situation; problem; reason; countermeasure

D523.31

A

1000-9795（2014）05-0009-01

［責(zé)任編輯：董 維］

2014-03-09

賈 菲（1990-），女，河南洛陽人，從事公共政策分析方向的研究。