孫曉慶

(寧波城市職業(yè)技術(shù)學(xué)院黨辦/院辦/外事辦/港澳臺辦，浙江寧波 315100)

一、高職教育經(jīng)費投入與績效評價核心概念界定

高職院校教育經(jīng)費是指高職院校對國家投入教育經(jīng)費各項經(jīng)費的開支。教育經(jīng)費是教育發(fā)展的基石，是實現(xiàn)社會和諧發(fā)展的動力。教育經(jīng)費投入已成為國家和社會最必需和最有效益的基礎(chǔ)性和生產(chǎn)性投資。高職院校教育經(jīng)費投入標準是指高職院校完成教育部高等職業(yè)院校教學(xué)水平評估規(guī)定的全部工作任務(wù)所必需的經(jīng)費投入?？冃гu價是指運用特定的評價指標、合理的評價標準、科學(xué)的評價方法，對一定經(jīng)營期的經(jīng)營成果進行客觀、公正的評判。高職院校教育經(jīng)費績效評價是對高職院校國家投入教育經(jīng)費開支后產(chǎn)生的辦學(xué)成果和效益做出的判斷。

二、美澳德英等發(fā)達國家高職教育經(jīng)費投入機制比較

美國以州政府管理、資助為主的社區(qū)學(xué)院是高等職業(yè)教育的主體。社區(qū)學(xué)院實行聯(lián)邦政府引導(dǎo)、州政府和地方政府分級管理，重心是地方管理，聯(lián)邦議會及政府主要通過立法手段、財政資助等進行管理;學(xué)校根據(jù)市場需求自主辦學(xué)，顧問委員會參與專業(yè)設(shè)置、課程開發(fā)、教學(xué)改革等，進行監(jiān)督管理、提供咨詢意見。美國社區(qū)學(xué)院經(jīng)費是多渠道投資，主要來自政府撥款、學(xué)生學(xué)費和當?shù)囟愂?，其中社區(qū)稅收投入約占50%;政府撥款約占25%;學(xué)生學(xué)費約占25%［1］。美國社區(qū)學(xué)院的職業(yè)教育發(fā)展良好，現(xiàn)在美國社區(qū)學(xué)院的職業(yè)教育生均培養(yǎng)成本也不足其他大學(xué)的三分之一［2］。1999年自我國進行高等教育擴招以來，規(guī)定高職生可按接近標準成本收費。同年的普通本?？粕鶎W(xué)費在2000－4000元，而高職生均學(xué)費在6000元或更多。至2013年，這種收費格局仍無變化。在這方面，美國社區(qū)學(xué)院經(jīng)驗值得借鑒。

澳大利亞職業(yè)教育的經(jīng)費來源于政府撥款、企業(yè)投資和個人投入等多種渠道［3］。與澳大利亞聯(lián)邦制的教育體制和管理體制相適應(yīng)，澳大利亞的教育財政是由聯(lián)邦政府和州政府合作負責(zé)的。各州主要負責(zé)為學(xué)前教育，普通、公立中小學(xué)教育和技術(shù)與繼續(xù)教育學(xué)院(Technical And Further Education，簡稱TAFE)提供經(jīng)費;聯(lián)邦負責(zé)為大學(xué)和其他高等教育機構(gòu)提供全部經(jīng)費，并對學(xué)前教育和TAFE學(xué)院提供補充經(jīng)費。政府撥款是澳大利亞職業(yè)教育經(jīng)費的重要來源，一般占澳大利亞各級政府撥款的57%左右，其次是聯(lián)邦政府撥款，約占澳大利亞各級政府撥款的22%左右［4］。

德國高等職業(yè)教育主要由技術(shù)學(xué)院、?？聘叩葘W(xué)校承擔。公立技術(shù)學(xué)院由州政府負責(zé)，私立技術(shù)學(xué)院多數(shù)由企業(yè)、行業(yè)協(xié)會負責(zé);?？聘叩葘W(xué)校大多數(shù)由州政府管理;各州在學(xué)制、專業(yè)、課程設(shè)置、實驗教學(xué)安排和管理等方面存在差異。在經(jīng)費保障上，德國高等職業(yè)教育經(jīng)費主要由聯(lián)邦、州政府或企業(yè)承擔，公立學(xué)校經(jīng)費由地方和州政府共同負擔，州政府負擔教職工人事費用，地方政府負擔建筑與維修費用。法律規(guī)定國民生產(chǎn)總值的1．1%、工資總收入的2．5%用于職業(yè)教育開支，由議會審定監(jiān)督。德國高等教育績效撥款始于20世紀90年代，所屬各州在推行績效撥款制上可謂不遺余力，特色紛呈，從而對該國高等教育經(jīng)費使用效益的最大化，乃至整個高等教育發(fā)展的優(yōu)質(zhì)化產(chǎn)生了巨大的推動作用，這同樣值得我們思考與借鑒［5］。

英國是世界上最早實行大學(xué)基金制撥款模式的國家，英國高職教育質(zhì)量保障局采用統(tǒng)一的標準撥發(fā)教育經(jīng)費，學(xué)院基本經(jīng)費來自國家預(yù)算，政府撥款按學(xué)生定額，通過多部門和協(xié)會評審，在競爭基礎(chǔ)上撥發(fā)。1992年，英國政府頒布的《繼續(xù)教育與高等教育法案》規(guī)定，繼續(xù)教育學(xué)院和大學(xué)預(yù)科學(xué)院直接接受繼續(xù)教育學(xué)院撥款委員會的撥款［6］?？蒲袚芸钔耆⒃趯W(xué)科評估的基礎(chǔ)上進行，教學(xué)必須由專門的質(zhì)量評估組織——高等教育質(zhì)量保障署執(zhí)行。

另外，瑞士高等職業(yè)教育與普通高等教育之間能雙向流動。瑞士高等職業(yè)教育經(jīng)費由聯(lián)邦政府、州政府和地方政府全額負責(zé)。韓國高等職業(yè)教育經(jīng)費國家投入占50%，地方財政的投入占1.5%，法律規(guī)定企業(yè)贊助等要占48.5%，不收學(xué)生的學(xué)費和住宿費。荷蘭政府則提供教育總經(jīng)費的90%。

發(fā)達國家在最大限度地提高職業(yè)教育經(jīng)費的使用效益，盡可能多地籌集職業(yè)教育經(jīng)費，科學(xué)合理地節(jié)省職業(yè)教育經(jīng)費等方面，帶給我們很多借鑒和啟示，為發(fā)展現(xiàn)代高等職業(yè)教育提供了充足的動力。1999年，我國印發(fā)《試行按新的管理模式和運行機制舉辦高等職業(yè)技術(shù)教育的實施意見》提出，“教育事業(yè)費以學(xué)生繳費為主，政府補貼為輔”的政策。我國的職業(yè)院校經(jīng)費主要以省、行業(yè)主管部門和地方政府撥款、學(xué)費收入和個別專項撥款等組成。如何拓展經(jīng)費渠道:一是我國要改變由學(xué)校自己“做大做強”思想，提倡國家加大資金投入，高等職業(yè)教育辦學(xué)經(jīng)費列入各級政府的財政預(yù)算;二是繼續(xù)出臺有利于社會、學(xué)校、企業(yè)三者合作辦學(xué)的政策，深化產(chǎn)教結(jié)合校企融合;三是通過建立教育基金會、吸收民間財智等多種形式籌措教育經(jīng)費;四是高職院校主動把握職前職后一體化這個未來競爭點，拓寬高?；I措資金的渠道;五是抓住教育國際化機遇，深化中外合作辦學(xué)，進一步創(chuàng)新留學(xué)生項目，在提升國際化辦學(xué)水平中拓展發(fā)展之路。

三、美澳德英等發(fā)達國家高職教育績效評估及借鑒

高等職業(yè)教育除了關(guān)系到個人利益，還關(guān)系到全社會的利益。按照公共產(chǎn)品理論劃分高職教育屬于準公共產(chǎn)品，這種準公共產(chǎn)品性質(zhì)，決定了高職院校的投資應(yīng)該由政府和市場共同承擔。20世紀70年代以來，西方發(fā)達國家為擺脫財政危機和公共管理信任危機，普遍開展了“新公共管理運動”，其核心內(nèi)容之一是將績效評估應(yīng)用到政府管理之中，受其影響，美國高等教育領(lǐng)域也引入了績效評價機制，并成為政府教育撥款和獎勵的一個重要的參考因素［7］。在各州推進的評價體系中，田納西州是執(zhí)行以績效為依據(jù)投資高等教育的第一個州;亞利桑那州是第一個分析和評價高等教育預(yù)算和投入經(jīng)費的州;南卡羅來納州政府自2000年開始把投資高等學(xué)校的全部款項都根據(jù)績效評價的37項標準來進行分配;美國肯塔基州的高等教育績效指標體系共包括教育質(zhì)量、人才培養(yǎng)、機會均等、經(jīng)濟發(fā)展和生活質(zhì)量以及協(xié)調(diào)與倡議精神等5大類25項指標［8］。這是美國最具代表性的績效指標體系，通過績效撥款的方法，使高校撥款能更好地體現(xiàn)公平與效率的原則。

為了確保教育質(zhì)量，增強高等職業(yè)教育國際競爭力，1993年澳大利亞政府成立了“高等教育質(zhì)量保證委員會”;1994年，西澳大利亞頒布實施全面質(zhì)量管理模式(Total Quality Management)，增強法人控制和績效管理，依據(jù)市場和公共選擇理論重新劃定教育管理權(quán)限。1998年，聯(lián)邦政府決定把質(zhì)量提高與資金撥付掛鉤;2000年3月，成立了澳大利亞大學(xué)質(zhì)量管理機構(gòu)——大學(xué)質(zhì)量保證署，與州和地方及大學(xué)協(xié)商共同開展質(zhì)量保證工作。從2012年起，政府把新的績效經(jīng)費與教學(xué)成果掛鉤。聯(lián)邦政府列出的績效指標覆蓋了學(xué)生參與率、貧困和低社會背景學(xué)生數(shù)、學(xué)生體驗、學(xué)習(xí)質(zhì)量等四個大的方面。政府同時設(shè)定整個高等職業(yè)教育的績效目標及根據(jù)大學(xué)環(huán)境和戰(zhàn)略抱負設(shè)計各大學(xué)的績效目標。從2012年起，大約2．5%的教學(xué)經(jīng)費被單獨作為績效經(jīng)費撥付。

20世紀90年代開始，德國各州逐步實施績效撥款。德國政府致力于形成一種兼顧院校自治和分權(quán)管理的治理模式，并使用競爭性的商業(yè)管理工具達到政策目標［9］。通過在校大學(xué)生數(shù)、生師比、畢業(yè)生就業(yè)率、學(xué)生實際修業(yè)年限、優(yōu)質(zhì)課程數(shù)量、新課程計劃的數(shù)量、畢業(yè)生質(zhì)量、公立高校爭取到的第三方經(jīng)費、公立高校成功申請到和主持的研究項目的數(shù)量、關(guān)于高校研究水平的評價意見、吸引到的科學(xué)界和社會各界名流的人數(shù)等評價指標，采取數(shù)量取向和激勵取向結(jié)合，“5－11”體系分層分解撥付，基本、績效、創(chuàng)新和特別預(yù)算四分法并存等基本舉措，使績效評價機制成為引導(dǎo)學(xué)校組織行為的重要杠桿［10］。

英國主要以高等學(xué)校的教育數(shù)量、質(zhì)量和辦學(xué)效益等綜合的績效指標為撥款依據(jù)，尤其強調(diào)資金的利用率，時刻關(guān)注資金的使用效果。英國“高等教育的一個重要里程碑”的雷弗休姆調(diào)查(the Leverhulme Inquiry)報告認為，大學(xué)撥款委員會(UGC)和全國咨詢委員會(NAB)之間應(yīng)進行有效合作，制定撥款的共同標準［11］。英國高校的績效評價指標為三大類:一是內(nèi)部指標，主要反映學(xué)校方面的特征;二是外部指標，主要反映高校所設(shè)置的學(xué)科適應(yīng)經(jīng)濟和社會發(fā)展情況;三是運行指標，如單位成本、圖書館設(shè)備的利用率等“生產(chǎn)率”指標。1986年，英國大學(xué)撥款委員會又將績效評價指標體系劃分為另外三類:一是輸入指標，主要反映高?？衫玫馁Y源、人力和經(jīng)費情況;二是過程指標，主要反映辦學(xué)過程中有關(guān)資源的使用率，管理行為和組織行為情況;三是輸出指標，主要反映教育的成效與產(chǎn)出情況，評價指標體系的具體內(nèi)容。

另外，法國的“國家評估委員會”(CNE)，為法國的高職教育績效評估的發(fā)展提供了一個全面、有效的績效評估體系。日本高等職業(yè)教育經(jīng)歷了大學(xué)自我評估到自我評估與第三者評估相結(jié)合的演變過程。新加坡職業(yè)教育“追求卓越、教學(xué)工廠”以及國際化、無界化、特色化、標準化、精細化的先進辦學(xué)理念，科學(xué)靈活的教師績效評價體系等都給人留下了深刻印象［12］。

學(xué)習(xí)借鑒發(fā)達國家高職院?？冃гu價方面的成功經(jīng)驗，對于推進當前我國高職教育改革，推進現(xiàn)代職業(yè)教育進程，健全我國高職院校績效評價體制具有重要意義。

借鑒之一:推進“教育管理”向“教育治理”的體制改革。其核心是正確處理好政府、學(xué)校、社會的關(guān)系，并建立完整的治理結(jié)構(gòu)，努力以教育管理方式創(chuàng)新、教育治理方式創(chuàng)新引領(lǐng)教育發(fā)展方式創(chuàng)新。首先，要理順政校關(guān)系、政事關(guān)系、政社關(guān)系，著重方向把握和戰(zhàn)略管理;其次，加快構(gòu)建現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)，完善社會參與機制;再次，要善于運用綜合政策工具進行引導(dǎo)和問責(zé)。

借鑒之二:建立相對獨立的高職教育績效評估機構(gòu)。政府通過建立獨立的評估機構(gòu)，推進管辦評分離的現(xiàn)代教育管理制度，建立相應(yīng)的法律法規(guī)等手段來保障高等職業(yè)教育的質(zhì)量，建立多元專職的權(quán)威人員隊伍，或可建立由政府、社會共同構(gòu)建的第三方評估機構(gòu)，加強外部監(jiān)督，保證評估結(jié)果的客觀性、科學(xué)性和公正性。只有將高職教育評估納入法制化、制度化、規(guī)范化的軌道，高職教育質(zhì)量才有保障。

借鑒之三:注重發(fā)揮學(xué)校內(nèi)部評估建設(shè)?？冃гu估一方面向社會和政府說明辦學(xué)實績，另一方面可以發(fā)揮學(xué)校自我管理和自我評估作用，從根本上保證教育質(zhì)量的核心內(nèi)容。充分調(diào)動學(xué)校參與評估的積極性，激活內(nèi)部評估管理體制，將學(xué)校、管理者、教師、員工的主動性和能量全部調(diào)動起來，這是構(gòu)建高職教育質(zhì)量保證體系的基礎(chǔ)。

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［5］［10］趙 凌．德國高等教育績效撥款制透視［J］．高教探索，2012(1):41－45．

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