姚 榮

(中國(guó)人民大學(xué) 教育學(xué)院，北京 100872)

一、問題的提出

1985年中共中央、國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于教育體制改革的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)，這是我國(guó)教育體制改革進(jìn)程中具有里程碑意義的歷史事件?！稕Q定》重點(diǎn)要解決的是政府與學(xué)校尤其是高等學(xué)校統(tǒng)得過死，而政府該管的問題又沒有管理好的問題。1993年中共中央、國(guó)務(wù)院頒布的《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》(以下簡(jiǎn)稱《綱要》)通過深入剖析我國(guó)當(dāng)前教育改革與發(fā)展所面臨的緊迫形勢(shì)和任務(wù)，回顧建國(guó)四十多年來我國(guó)教育工作的顯著成就與不足，根據(jù)我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)“三步走”戰(zhàn)略部署，提出了我國(guó)高等教育體制改革的新思路:主要解決政府與高等學(xué)校、中央與地方、國(guó)家教委與中央各業(yè)務(wù)部門之間的關(guān)系，逐步建立政府宏觀管理、學(xué)校面向社會(huì)自主辦學(xué)的體制?！毒V要》與《決定》以及《教育法》、《高等教育法》的頒布都明確提出了政府簡(jiǎn)政放權(quán)，落實(shí)大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)，確立大學(xué)法人地位的內(nèi)容。然而，由于大學(xué)與政府關(guān)系不僅受到法律的規(guī)制，更受到客觀資源依賴關(guān)系的約束。這使得作為非盈利組織的大學(xué)在很大程度上依賴于政府的財(cái)政支持和項(xiàng)目撥款。新時(shí)期，項(xiàng)目制的廣泛應(yīng)用，使得大學(xué)與政府的關(guān)系已經(jīng)從以往的“行政隸屬關(guān)系”轉(zhuǎn)變?yōu)椤百Y源依賴關(guān)系”。在這種“資源依賴關(guān)系”中大學(xué)無疑處于弱勢(shì)地位，非對(duì)稱性資源依賴關(guān)系使得政府與大學(xué)之間產(chǎn)生了新的權(quán)力配置關(guān)系。項(xiàng)目制成為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略與意圖嵌入大學(xué)發(fā)展戰(zhàn)略意圖的有力手段。政府通過項(xiàng)目干預(yù)高校的發(fā)展定位與方向，引導(dǎo)甚至決定大學(xué)教師尤其是青年教師的學(xué)術(shù)研究?jī)?nèi)容。探討項(xiàng)目制作為一種治理工具乃至國(guó)家治理體制對(duì)于大學(xué)與政府關(guān)系的影響具有鮮明的現(xiàn)實(shí)意義，通過剖析項(xiàng)目制的實(shí)質(zhì)、產(chǎn)生機(jī)理以及運(yùn)作方式，探究新型大學(xué)與政府關(guān)系格局對(duì)大學(xué)發(fā)展戰(zhàn)略、高?？萍紕?chuàng)新乃至教師職業(yè)發(fā)展等所產(chǎn)生的影響。

二、項(xiàng)目制:國(guó)家治理體制嵌入大學(xué)治理

從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的“單位制”到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與法制不斷發(fā)展的項(xiàng)目制，國(guó)家治理體制發(fā)生著深刻的變革。國(guó)家治理從總體性治理逐漸演變?yōu)榧夹g(shù)性治理，作為制度化體制的“單位制”是總體性治理時(shí)代國(guó)家對(duì)社會(huì)各種資源、權(quán)力進(jìn)行配置的工具，是國(guó)家進(jìn)行社會(huì)控制、資源分配和社會(huì)整合的組織化形式。從某種意義上而言，項(xiàng)目制同樣具有資源與權(quán)力配置的功能?！皣?guó)家統(tǒng)治的最大特征即是政權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的合一，是市場(chǎng)交易權(quán)力和行政命令權(quán)力的合一?！薄耙勒汤婧唾Y源所產(chǎn)生的依賴性結(jié)構(gòu)，與依仗國(guó)家的命令權(quán)力所產(chǎn)生的依賴性結(jié)構(gòu)仍然結(jié)合在一起，共同維持了國(guó)家對(duì)社會(huì)的統(tǒng)治?！保?］作為一種新的國(guó)家治理體制，其作用機(jī)制正是以市場(chǎng)交易的資源配置與政府行政命令的統(tǒng)一為基礎(chǔ)的，國(guó)家運(yùn)用項(xiàng)目制實(shí)現(xiàn)了對(duì)社會(huì)各領(lǐng)域的治理，貫徹其政策意圖與利益偏好。

當(dāng)前社會(huì)治理的方方面面都可以看到“項(xiàng)目”的影子，地方政府與中央政府以及包括大學(xué)在內(nèi)企事業(yè)單位與政府之間都圍繞“項(xiàng)目”展開著復(fù)雜的互動(dòng)。一定程度上而言，項(xiàng)目制是工程思維在國(guó)家治理領(lǐng)域的生動(dòng)體現(xiàn)，是國(guó)家頂層設(shè)計(jì)推進(jìn)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施的重要工具。“項(xiàng)目制不單指某種項(xiàng)目的運(yùn)行過程，也非單指項(xiàng)目管理的各類制度，而更是一種能夠?qū)?guó)家從中央到地方的各層級(jí)關(guān)系以及社會(huì)各領(lǐng)域統(tǒng)合起來的治理模式。項(xiàng)目制不僅是一種體制，也是一種能夠使體制積極運(yùn)轉(zhuǎn)起來的機(jī)制;同時(shí)，它更是一種思維模式，決定著國(guó)家、社會(huì)集團(tuán)乃至具體的個(gè)人如何構(gòu)建決策和行動(dòng)的戰(zhàn)略和策略。”［2］“項(xiàng)目制是國(guó)家主導(dǎo)的自上而下的不同于科層官僚制的管理體制，準(zhǔn)確地說是通過專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付建立起來的動(dòng)員型財(cái)政體制。”［3］項(xiàng)目制的產(chǎn)生很大程度上歸因于當(dāng)前我國(guó)工程治國(guó)的理念與技術(shù)治理的戰(zhàn)略部署，同時(shí)它也是我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代以項(xiàng)目、計(jì)劃作為工作抓手或治理方式的延續(xù)。

在這種項(xiàng)目制的引導(dǎo)下，各類社會(huì)組織及其組成成員彼此聯(lián)系起來，圍繞著“項(xiàng)目”展開著復(fù)雜的互動(dòng)、博弈，也產(chǎn)生了一系列“策略主義”行為。這里的項(xiàng)目制或“項(xiàng)目治理”有別于公司治理結(jié)構(gòu)中的“項(xiàng)目治理”，即“在公司治理框架內(nèi)，由價(jià)值體系、責(zé)任、過程和政策構(gòu)成的，有助于實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)并促進(jìn)項(xiàng)目執(zhí)行的，從項(xiàng)目?jī)?nèi)外部利益相關(guān)者最佳利益出發(fā)的管理活動(dòng)”［4］。它主要是指作為一種新的國(guó)家治理體制在國(guó)家治理的各個(gè)領(lǐng)域所發(fā)揮作用的治理工具、理念以及機(jī)制的整合。

1994年分稅制改革以來，“兩個(gè)比重”下降的趨勢(shì)得到了扭轉(zhuǎn)，國(guó)家汲取能力不斷增強(qiáng)，國(guó)家財(cái)稅收入持續(xù)增長(zhǎng)。與此同時(shí)，地方政府的財(cái)政收入則出現(xiàn)了區(qū)域差距不斷拉大的格局，中西部地區(qū)的很多地方政府債務(wù)累累，事權(quán)的下移和財(cái)權(quán)的上移使得很多地區(qū)財(cái)政呈現(xiàn)“吃飯財(cái)政”甚至“討飯財(cái)政”的局面。在此背景下，國(guó)家開始通過大量的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付尤其是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付支持地方政府的運(yùn)轉(zhuǎn)。而在對(duì)大學(xué)的支持中則更是出現(xiàn)了大量以“項(xiàng)目”為主要載體的資金配置方式，“985工程”、“211工程”、卓越工程師教育培養(yǎng)計(jì)劃(簡(jiǎn)稱“卓越計(jì)劃”)以及“高等學(xué)校創(chuàng)新能力提升計(jì)劃”(簡(jiǎn)稱“2011計(jì)劃”)等等都屬于“項(xiàng)目”的范疇。以“2011計(jì)劃”為例，它是我國(guó)高等教育領(lǐng)域繼“211工程”、“985工程”之后，中國(guó)高等教育系統(tǒng)又一項(xiàng)體現(xiàn)國(guó)家意志的重大戰(zhàn)略舉措，是“211工程”和“985工程”的發(fā)展和延續(xù)。該計(jì)劃以人才、學(xué)科、科研三位一體創(chuàng)新能力提升為核心任務(wù)，通過構(gòu)建面向科學(xué)前沿、文化傳承創(chuàng)新、行業(yè)產(chǎn)業(yè)以及區(qū)域發(fā)展重大需求的四類協(xié)同創(chuàng)新模式，深化高校的機(jī)制體制改革，轉(zhuǎn)變高校創(chuàng)新方式?！?011計(jì)劃”作為國(guó)家高等教育系統(tǒng)的新的戰(zhàn)略部署，通過項(xiàng)目制的形式調(diào)動(dòng)了地方政府、行業(yè)部門、高校以及各類骨干企業(yè)的積極性，匯聚了科技創(chuàng)新的活力。除了這一系列大規(guī)模的“項(xiàng)目”以外，諸如國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目、國(guó)家重點(diǎn)基礎(chǔ)研究發(fā)展計(jì)劃(973計(jì)劃)、國(guó)家高技術(shù)研究發(fā)展計(jì)劃(863計(jì)劃)、教育部人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目以及其他各類基金項(xiàng)目都屬于“項(xiàng)目”的范疇。

項(xiàng)目制作為國(guó)家治理的新體制已經(jīng)嵌入大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，大學(xué)治理中學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的博弈也主要圍繞“項(xiàng)目”展開。除去校級(jí)科研項(xiàng)目以外，大量的國(guó)家、各部委以及省一級(jí)政府的項(xiàng)目都需要經(jīng)過高校行政部門的審批和核定。政府——大學(xué)——教師之間形成了基于“項(xiàng)目”的關(guān)系鏈條，而三者之間關(guān)系則演化成基于“項(xiàng)目”的制定、申報(bào)、審核、檢查、評(píng)估以及結(jié)項(xiàng)的策略互動(dòng)過程。中央政府以及部委通過項(xiàng)目招標(biāo)的方式發(fā)布項(xiàng)目指南書，各高校組織院系、教師申報(bào)項(xiàng)目。項(xiàng)目之間的競(jìng)奪成為教師、院系、高校乃至地方政府之間博弈的場(chǎng)所，大學(xué)為了激勵(lì)教師申報(bào)相關(guān)項(xiàng)目，也設(shè)計(jì)了相關(guān)的資金配套措施，并將項(xiàng)目的級(jí)別與結(jié)題數(shù)量作為大學(xué)教師職稱評(píng)定和獎(jiǎng)金發(fā)放的重要考量標(biāo)準(zhǔn)。從深層次說，項(xiàng)目制作為一種國(guó)家治理機(jī)制嵌入大學(xué)治理并非改革開放以來才有的，建國(guó)初期國(guó)家就通過一系列重大項(xiàng)目引領(lǐng)高?？蒲邪l(fā)展。項(xiàng)目制作為一種政府對(duì)大學(xué)進(jìn)行治理的工具，很大程度上是由大學(xué)與政府的資源依賴關(guān)系以及我國(guó)大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)的人事任免制度、科層制的行政文化傳統(tǒng)等決定，文化、制度以及資源三者的共同作用使得項(xiàng)目制成為高?？蒲泄芾砟酥链髮W(xué)治理的重要機(jī)制?！皣?guó)家是項(xiàng)目最重要的主導(dǎo)者，項(xiàng)目發(fā)布權(quán)決定了國(guó)家的指導(dǎo)作用。作為項(xiàng)目過程的‘推手’，國(guó)家為各個(gè)行動(dòng)主體提供一個(gè)參與和博弈的平臺(tái)，這個(gè)平臺(tái)向各個(gè)利益集團(tuán)提供不同的制度性或結(jié)構(gòu)性機(jī)會(huì)。在整個(gè)流程中，資金跟著項(xiàng)目走?！保?］

這種項(xiàng)目制的實(shí)施盡管推進(jìn)了國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略與意圖在大學(xué)治理中得以體現(xiàn)，促進(jìn)了我國(guó)高等教育事業(yè)的發(fā)展以及科研實(shí)力的增強(qiáng)。然而，這種項(xiàng)目制也不可避免地造成了地方政府以及高校之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)與重復(fù)建設(shè)局面，導(dǎo)致大學(xué)教師尤其是青年教師成為學(xué)術(shù)工廠化背景下的“工蜂”。聲勢(shì)浩大的一系列項(xiàng)目的實(shí)施，在動(dòng)員各級(jí)地方政府、各大高校以及廣大教師群體參與到項(xiàng)目運(yùn)作過程同時(shí)，也使得學(xué)術(shù)失去了其自身應(yīng)有的邏輯與本色。制度的思維決定了人的思維。項(xiàng)目制作為一種新的國(guó)家治理體制已經(jīng)深刻地嵌入于大學(xué)治理的體系中，影響著大學(xué)以及教師作為理性行動(dòng)者的行動(dòng)邏輯。大學(xué)與政府的關(guān)系已經(jīng)從“單位制”時(shí)代的完全依附關(guān)系與行政隸屬關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)轫?xiàng)目制時(shí)代的資源依賴關(guān)系與策略互動(dòng)關(guān)系。

三、項(xiàng)目制:成效及其限度

項(xiàng)目制嵌入于大學(xué)治理的有效性如何，項(xiàng)目制實(shí)施所引發(fā)的大學(xué)與政府關(guān)系的重構(gòu)對(duì)我國(guó)高等教育事業(yè)產(chǎn)生了哪些積極或消極影響呢?考察項(xiàng)目制的成效及其限度是探索項(xiàng)目制重構(gòu)與調(diào)整的前提，是促進(jìn)大學(xué)與政府關(guān)系協(xié)調(diào)發(fā)展的客觀要求。

首先，項(xiàng)目制的實(shí)施彰顯了國(guó)家的發(fā)展戰(zhàn)略要求。我國(guó)高等教育事業(yè)的發(fā)展在當(dāng)前還主要采取“集權(quán)”模式，大學(xué)的人才培養(yǎng)、科學(xué)研究以及社會(huì)服務(wù)等功能的發(fā)揮需要契合國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的要求。一定程度上，項(xiàng)目制的實(shí)施使得國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略在大學(xué)發(fā)展戰(zhàn)略中得以體現(xiàn)。例如，“985工程”的實(shí)施旨在建設(shè)世界一流大學(xué)，提升我國(guó)高等教育事業(yè)發(fā)展在國(guó)際社會(huì)的影響力。其次，項(xiàng)目制的實(shí)施保障了高校的辦學(xué)質(zhì)量。當(dāng)前我國(guó)大學(xué)的創(chuàng)收能力總體較弱，很多高校負(fù)債情況嚴(yán)重。項(xiàng)目制的實(shí)施可以在一定程度上緩解高校尤其是地方高校的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)困難。各類“項(xiàng)目”所帶動(dòng)的資金的下放，使得地方高校的辦學(xué)積極性得到提高。而在“質(zhì)量工程”項(xiàng)目等一系列國(guó)家高等教育質(zhì)量政策的指導(dǎo)下，高校辦學(xué)質(zhì)量總體上得到改善。一定程度上，扭轉(zhuǎn)了擴(kuò)招以來高校辦學(xué)質(zhì)量尤其是人才培養(yǎng)質(zhì)量下降的趨勢(shì)。最后，項(xiàng)目制的實(shí)施推進(jìn)了大學(xué)的規(guī)范化辦學(xué)。當(dāng)前，我國(guó)高等教育發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入大眾化階段。然而，由于我國(guó)高等教育事業(yè)起步較晚，發(fā)展速度較快，這使得我國(guó)大學(xué)總體上缺乏規(guī)范性。在國(guó)際高等教育發(fā)展的潮流不可逆轉(zhuǎn)的情勢(shì)下，項(xiàng)目制的實(shí)施促進(jìn)了大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的規(guī)范化乃至國(guó)際化。隨著項(xiàng)目制的實(shí)施，高校在依法治校、規(guī)范化辦學(xué)、大學(xué)國(guó)際化等方面都取得了較快的發(fā)展。一些高校借助國(guó)家“項(xiàng)目”的“東風(fēng)”，對(duì)一系列項(xiàng)目進(jìn)行“包裝”與“打包”，順項(xiàng)目之勢(shì)，推進(jìn)大學(xué)發(fā)展戰(zhàn)略與國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的契合，大學(xué)競(jìng)爭(zhēng)力得到增強(qiáng)。

改革開放30年，我國(guó)國(guó)家治理格局已經(jīng)從“總體支配”轉(zhuǎn)向“技術(shù)治理”，通過項(xiàng)目制這種總體性與技術(shù)性相結(jié)合的國(guó)家治理機(jī)制嵌入大學(xué)治理，在推動(dòng)我國(guó)高等教育事業(yè)發(fā)展取得較大發(fā)展的同時(shí)，也不可避免地產(chǎn)生了一系列弊端。從深層次而言，“項(xiàng)目治理”與“學(xué)術(shù)治理”存在內(nèi)在的緊張與沖突，學(xué)術(shù)發(fā)展所要求的大學(xué)自治正在被項(xiàng)目制所牽動(dòng)的大量資源所消解，“資源消解自治”成為提升我國(guó)大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的重要“瓶頸”。

首先，項(xiàng)目制使得學(xué)術(shù)自由受到侵蝕，大學(xué)教師群體分化嚴(yán)重。學(xué)術(shù)自由權(quán)是作為學(xué)術(shù)個(gè)體探求真理與知識(shí)的一項(xiàng)基本人權(quán)，然而，項(xiàng)目制的實(shí)施使得高校的辦學(xué)自主權(quán)尤其是學(xué)術(shù)自由權(quán)受到影響，高校教師的學(xué)術(shù)自主性和創(chuàng)造性呈現(xiàn)萎縮趨勢(shì)。作為學(xué)術(shù)心臟地帶的基層學(xué)術(shù)組織及教師群體在項(xiàng)目制的規(guī)訓(xùn)下，正在從以往的“單位人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤绊?xiàng)目人”，繁雜的項(xiàng)目申報(bào)、審核、評(píng)估與結(jié)題過程極大地?fù)p耗了學(xué)術(shù)心臟的活力。很多教師疲于項(xiàng)目的申報(bào)、評(píng)審、結(jié)題過程，而教師的時(shí)間、精力是有限的。無疑，紛繁復(fù)雜的項(xiàng)目申報(bào)使得大學(xué)教師作為學(xué)術(shù)人員喪失了學(xué)術(shù)自由，從項(xiàng)目的選題到項(xiàng)目書的撰寫、項(xiàng)目的評(píng)審直至項(xiàng)目結(jié)題都需要符合項(xiàng)目的“內(nèi)在規(guī)定”。項(xiàng)目撰寫成了一項(xiàng)“看家本領(lǐng)”與“硬功夫”，如何撰寫一份符合“政府意志”而非“學(xué)術(shù)旨趣”的項(xiàng)目書成為獲得項(xiàng)目的必要前提。更嚴(yán)重的是學(xué)術(shù)權(quán)威的存在與聲譽(yù)機(jī)制的作用，使得剛進(jìn)入學(xué)術(shù)研究共同體的青年教師很難獲得項(xiàng)目支持。目前，許多高校年輕教師都面臨爭(zhēng)取課題經(jīng)費(fèi)的極大壓力。“美國(guó)有些經(jīng)濟(jì)學(xué)家的研究表明，這種壓力過大是不利于出成果的，爭(zhēng)取課題的巨大壓力使科研人員解謎的樂趣隨著年齡增長(zhǎng)而下降?！保?］項(xiàng)目制在一定程度上扼殺了青年教師的創(chuàng)造性。更嚴(yán)重的是項(xiàng)目制對(duì)于大學(xué)治理尤其是科研管理的過度干預(yù)，“一方面導(dǎo)致選題的非專業(yè)性、非科學(xué)性，另一方面還是誘致腐敗的溫床。一些參與決策的人員想方設(shè)法為親戚朋友爭(zhēng)取項(xiàng)目，或從中收取賄賂，或變相收政府的稅，如強(qiáng)迫接受經(jīng)費(fèi)資助的人或部門從其指定部門購(gòu)買設(shè)備、材料”［7］。正是在項(xiàng)目制所產(chǎn)生的“項(xiàng)目權(quán)力”與“項(xiàng)目壟斷”下，學(xué)術(shù)腐敗與學(xué)術(shù)造假行為滋生。

項(xiàng)目制作為一套國(guó)家治理體制嵌入大學(xué)治理，演變成強(qiáng)勢(shì)高校、學(xué)術(shù)精英瓜分資源的制度體系，公共教育利益淪為少數(shù)群體或個(gè)人的特殊利益。與此同時(shí)，項(xiàng)目制助漲了大學(xué)行政化的風(fēng)氣，項(xiàng)目資源以及由此衍生的項(xiàng)目權(quán)力使得大學(xué)行政機(jī)構(gòu)干預(yù)學(xué)術(shù)成為可能?！绊?xiàng)目制在原行政體制之外，形成了一種‘項(xiàng)目權(quán)力’。這種權(quán)力與原行政體制相配合，構(gòu)成了更為強(qiáng)大的國(guó)家權(quán)力?！保?］項(xiàng)目制作為一種工程思維架構(gòu)的體制，重視過程、系統(tǒng)、時(shí)效性與規(guī)劃的嚴(yán)密性，它為項(xiàng)目申報(bào)和管理提供了一整套的標(biāo)準(zhǔn)化和技術(shù)化的操作程序，便于實(shí)現(xiàn)垂直的專業(yè)化管理和控制。“標(biāo)準(zhǔn)化達(dá)成的統(tǒng)一原則，有利于自上而下的統(tǒng)計(jì)和監(jiān)管，意在控制專項(xiàng)資金的使用和落實(shí)，技術(shù)化則被用來解決監(jiān)管過程中的專業(yè)化難題?！保?］項(xiàng)目制對(duì)于“技術(shù)治理”的過度強(qiáng)調(diào)，使得學(xué)術(shù)的自主性遭到侵蝕。

其次，項(xiàng)目制運(yùn)作過程的復(fù)雜博弈引發(fā)“項(xiàng)目異化”，大學(xué)發(fā)展“亂象叢生”。過多的項(xiàng)目設(shè)定以及對(duì)于“工具理性”的過度強(qiáng)調(diào)使得項(xiàng)目制演變?yōu)橐环N聲勢(shì)浩大的“項(xiàng)目運(yùn)動(dòng)”，在這個(gè)過程中大學(xué)治理不可避免地“缺少對(duì)真實(shí)的世界作細(xì)致入微的人文關(guān)懷和理性思考，忽視了社會(huì)問題的多維復(fù)雜背景，更無視社會(huì)自主管理和自主治理的能動(dòng)性與內(nèi)在合理性，經(jīng)常陷入‘頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳’的顯性治理困境，淪入‘制度化運(yùn)動(dòng)’低效乃至無效化窠臼”［10］。由于在項(xiàng)目實(shí)施的具體過程中各級(jí)政府、高校、院系、教師等行動(dòng)者都夾帶著多重的意圖和目標(biāo)，使項(xiàng)目所涉及的總體結(jié)構(gòu)關(guān)系及其運(yùn)行機(jī)制變得錯(cuò)綜復(fù)雜，構(gòu)成輸入與嵌入、規(guī)制與變通、支配與反應(yīng)相互交織的治理過程，“項(xiàng)目治理”在很大程度上演變?yōu)楦餍袆?dòng)者之間策略互動(dòng)與利益博弈的過程，這導(dǎo)致項(xiàng)目目標(biāo)的偏差甚至異化。

項(xiàng)目制運(yùn)作過程中的博弈使得“項(xiàng)目”所負(fù)載的國(guó)家戰(zhàn)略意圖被消解。當(dāng)前我國(guó)項(xiàng)目制的實(shí)施主要采取“專項(xiàng)專款專用”的原則，中央政府的不同部門都擁有一定的項(xiàng)目制定權(quán)即“發(fā)包權(quán)”。然而，當(dāng)前項(xiàng)目制運(yùn)行過程中產(chǎn)生了“項(xiàng)目壟斷”與項(xiàng)目“權(quán)威分裂”并存的局面，高等教育領(lǐng)域項(xiàng)目的制定、審核、評(píng)估等過程涉及不同部委以及部委內(nèi)部不同司局之間的互動(dòng)與博弈，高等教育政策權(quán)威主體的多元化使得權(quán)威呈現(xiàn)分裂即李侃如所言的“分裂的權(quán)威主義”。更嚴(yán)重的是，項(xiàng)目的實(shí)施過程高校作為理性行動(dòng)主體往往與中央政府以及部門之間發(fā)生“討價(jià)還價(jià)”、“上有政策、下有對(duì)策”的“反控制”過程，甚至有時(shí)會(huì)出現(xiàn)斯蒂格利茨所謂的“規(guī)制俘獲”的局面，這不僅使得國(guó)家的戰(zhàn)略意圖無法落實(shí)，更造成了大量國(guó)家各項(xiàng)資源配置的低效與不公平。此外，項(xiàng)目制的指揮棒下，大學(xué)的戰(zhàn)略發(fā)展能力弱化，一些學(xué)校的學(xué)科特色弱化，大學(xué)“綜合化辦學(xué)”成為潮流。這使得高校重復(fù)建設(shè)與盲目跟風(fēng)狀況嚴(yán)重，高校發(fā)展的自主性與特色化降低，大學(xué)系統(tǒng)內(nèi)部結(jié)構(gòu)紊亂，整體競(jìng)爭(zhēng)力得不到提高?！柏澊笄笕钡霓k學(xué)理念與“釣魚”式的項(xiàng)目引導(dǎo)，也使得很多高校尤其是地方高校負(fù)債累累。

四、項(xiàng)目制的反思與重構(gòu)——基于“質(zhì)量工程”政策的分析

以保障高等教育質(zhì)量作為政策目標(biāo)的高等學(xué)校本科教學(xué)質(zhì)量與教學(xué)改革工程政策(以下簡(jiǎn)稱“質(zhì)量工程)為例，在政策執(zhí)行過程中由于高校推進(jìn)重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)以及獲得更多國(guó)家項(xiàng)目資金支持的主觀偏好而導(dǎo)致“質(zhì)量工程”政策出現(xiàn)了“資金崇拜癥”、“疊加效應(yīng)”以及“抗生素效應(yīng)”等目標(biāo)偏差現(xiàn)象［11］。

具體而言，項(xiàng)目制對(duì)于大學(xué)治理存在四點(diǎn)負(fù)面影響:

第一，項(xiàng)目制所設(shè)定的總目標(biāo)與項(xiàng)目目標(biāo)體系所分解的子目標(biāo)之間存在內(nèi)在不一致。在“質(zhì)量工程”項(xiàng)目實(shí)施過程中，高校往往將注意力放在“質(zhì)量工程”的子目標(biāo)上，具體而言包括學(xué)生學(xué)習(xí)興趣、學(xué)生創(chuàng)新精神、專業(yè)設(shè)置預(yù)測(cè)、信息技術(shù)應(yīng)用、課程體系共享、教學(xué)團(tuán)隊(duì)、教學(xué)質(zhì)量評(píng)估以及西部支援等。這九項(xiàng)子目標(biāo)的完成一定可以提升高校的教育質(zhì)量尤其是人才培養(yǎng)質(zhì)量嗎?此外，在現(xiàn)實(shí)政策執(zhí)行過程中，由于教育部與高校之間的信息不對(duì)稱難免出現(xiàn)數(shù)據(jù)信息作假的行為。

第二，項(xiàng)目制重視標(biāo)準(zhǔn)化、技術(shù)化程序，重視項(xiàng)目申報(bào)條件的審核。這使得在項(xiàng)目的申報(bào)過程中，將出現(xiàn)“強(qiáng)者恒強(qiáng)”的“馬太效應(yīng)”。占據(jù)各種資源優(yōu)勢(shì)的強(qiáng)勢(shì)高校如“985”高校、“211”高校以及高校內(nèi)部職稱與社會(huì)地位較高的學(xué)者將獲得更多的項(xiàng)目支持。而在這個(gè)過程中，也就出現(xiàn)了“疊加效應(yīng)”。“一方面，一些教授因不斷新增的項(xiàng)目而疲于應(yīng)付，甚至因疏忽而導(dǎo)致學(xué)術(shù)失范;另一方面，一些剛?cè)胄械哪贻p人卻只能‘望項(xiàng)興嘆’。對(duì)他們來說，出路只有兩條，要么參與到大教授的課題中充當(dāng)廉價(jià)的高級(jí)研究技工，要么在一邊‘默默地承受孤獨(dú)’。”［12］

第三，項(xiàng)目的制定往往針對(duì)某一具體目標(biāo)，項(xiàng)目與項(xiàng)目之間缺乏配套性。工具理性的張揚(yáng)，使得項(xiàng)目制的實(shí)施猶如西藥，“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的項(xiàng)目治理邏輯使得大學(xué)治理的肌體受到損害，產(chǎn)生了嚴(yán)重的“抗生素效應(yīng)”。一系列項(xiàng)目在高校的實(shí)施中都只能成為增加高校經(jīng)費(fèi)開支的手段，并不能真正實(shí)現(xiàn)大學(xué)治理的良性發(fā)展。

第四，項(xiàng)目制作為一種政府動(dòng)員機(jī)制，“表現(xiàn)出自我擴(kuò)張效應(yīng)，這種效應(yīng)與項(xiàng)目制的特點(diǎn)有關(guān)”［13］?！百|(zhì)量工程”實(shí)施過程中需要政府按照項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度不斷投入資金，各種配套資金更是不斷擴(kuò)充著項(xiàng)目的規(guī)模。這種自我擴(kuò)張效應(yīng)不僅體現(xiàn)在項(xiàng)目資金的規(guī)模上，更體現(xiàn)為項(xiàng)目制運(yùn)作所引發(fā)的制度嵌入效應(yīng)與大學(xué)組織體系的膨脹效應(yīng)。值得注意的是，類似的項(xiàng)目可能成為少數(shù)大學(xué)“投機(jī)性經(jīng)營(yíng)”的工具，這有可能引發(fā)大學(xué)治理的“系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)”。

項(xiàng)目制所引發(fā)的一系列負(fù)面效應(yīng)乃至風(fēng)險(xiǎn)，深刻影響著大學(xué)與政府之間的關(guān)系，使得大學(xué)與政府之間的關(guān)系從以往“單位制”時(shí)代的全面控制與依賴轉(zhuǎn)變?yōu)椤绊?xiàng)目制”背景下控制與反控制、支配與反支配的復(fù)雜博弈關(guān)系;從單純的行政關(guān)系為主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)槔骊P(guān)系、資源依賴關(guān)系等為主導(dǎo)。正是在這個(gè)博弈過程中，學(xué)術(shù)屈服于“市場(chǎng)的沉默”所張揚(yáng)的經(jīng)濟(jì)理性主義價(jià)值，工具理性的價(jià)值得到了前所未有的重視，它甚至成為一種信仰彌漫在國(guó)家、大學(xué)以及教師的深層觀念體系中。反思項(xiàng)目制對(duì)于學(xué)術(shù)自由的規(guī)制和教師群體的行為規(guī)訓(xùn)，有益于促進(jìn)教育行政體制的變革，推動(dòng)大學(xué)與政府關(guān)系的和諧發(fā)展，增強(qiáng)學(xué)術(shù)自由與自治。“現(xiàn)代教育行政的發(fā)展需要新的教育行政理論，平衡論能為教育行政提供觀念支持。平衡論是我國(guó)著名的法學(xué)家羅豪才提出的一種新的現(xiàn)代行政法理論。平衡論認(rèn)為，行政法關(guān)系的各方主體都是能動(dòng)的、擴(kuò)張的，且都具有兩重性。雙方既對(duì)立又合作，是行政法制發(fā)展的根本原因。行政法對(duì)雙方主體既要加以制約，又要加以激勵(lì)?！保?4］因此，重塑大學(xué)與政府的關(guān)系，需要構(gòu)建教育行政各方主體之間的平衡關(guān)系，促進(jìn)大學(xué)、政府以及教師群體內(nèi)部的關(guān)系協(xié)調(diào)。

首先，完善項(xiàng)目制的設(shè)計(jì)與相關(guān)配套機(jī)制。當(dāng)前項(xiàng)目制的實(shí)施過程中存在著項(xiàng)目虛設(shè)、項(xiàng)目重疊、項(xiàng)目嵌套等現(xiàn)象，這些現(xiàn)象說明，項(xiàng)目制的制度設(shè)置本身就留有縫隙和空子。此外，“項(xiàng)目制中項(xiàng)目設(shè)置的指令性過強(qiáng)，限制條件過于嚴(yán)格，一刀切”［15］。項(xiàng)目制的表面公平與“機(jī)械合理”實(shí)質(zhì)上蘊(yùn)藏著“強(qiáng)者恒強(qiáng)”的邏輯并導(dǎo)致學(xué)術(shù)工廠化、學(xué)術(shù)造假、學(xué)術(shù)腐敗等問題。因此，項(xiàng)目制的設(shè)計(jì)必須富有彈性，借鑒柔性管理的理念，重新架構(gòu)項(xiàng)目治理的內(nèi)容與環(huán)節(jié)，減少不必要的審批過程和細(xì)節(jié)，做到國(guó)家宏觀統(tǒng)籌與學(xué)術(shù)共同體微觀自治的有機(jī)統(tǒng)一和平衡。此外，要加強(qiáng)項(xiàng)目審批權(quán)的監(jiān)管，推進(jìn)項(xiàng)目全過程信息公開，將一部分項(xiàng)目管理的事務(wù)性工作轉(zhuǎn)移到社會(huì)中介組織與第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)。優(yōu)化項(xiàng)目結(jié)構(gòu)，確保項(xiàng)目資源配置的均衡與公平，提高教師群體尤其是青年教師的工作能動(dòng)性。

其次，構(gòu)筑利益相關(guān)者多元利益訴求機(jī)制。項(xiàng)目制作為一種重要的資源分配機(jī)制，涉及多方利益的博弈。當(dāng)前項(xiàng)目制的實(shí)施過程中存在著嚴(yán)重的“極化效應(yīng)”與“關(guān)系操作”問題，這一方面與我國(guó)公共政策執(zhí)行的非人格化結(jié)構(gòu)與“關(guān)系社會(huì)”的歷史傳統(tǒng)有關(guān);另一方面，與強(qiáng)勢(shì)行動(dòng)集團(tuán)的利益博弈能力有關(guān)。項(xiàng)目制作為國(guó)家治理的重要工具，需要考慮多方利益的平衡，推進(jìn)國(guó)家、地方政府、高校、大學(xué)教師群體、公眾等多元利益相關(guān)者的共同參與，形成項(xiàng)目治理的“多中心治理”格局，打破學(xué)術(shù)權(quán)威與強(qiáng)勢(shì)高校獨(dú)占項(xiàng)目資源的局面，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目執(zhí)行過程的公開透明與公平正義。增強(qiáng)高校教師群體尤其是普通教師在項(xiàng)目管理中的自主權(quán)，促進(jìn)高校教師在“項(xiàng)目資源”配置問題上權(quán)責(zé)利的統(tǒng)一。

五、結(jié)論

項(xiàng)目制作為一套國(guó)家治理體制的實(shí)施，使得高校及其教師群體作為項(xiàng)目鏈條的末端發(fā)生了深刻的變化。世界各國(guó)都有大型的戰(zhàn)略規(guī)劃對(duì)院校發(fā)展以及科學(xué)研究進(jìn)行指導(dǎo)，然而，我國(guó)的項(xiàng)目制的設(shè)計(jì)與實(shí)施過程缺乏靈活性，信息缺乏公開透明，項(xiàng)目權(quán)力更多掌握在少數(shù)技術(shù)官僚與專家手中。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展的情勢(shì)下，作為行動(dòng)者的高校與教師群體作為利益主體的屬性被激活，在項(xiàng)目制特定的制度安排驅(qū)動(dòng)下，往往奉行“理性人”的邏輯而泯滅了作為“學(xué)術(shù)人”應(yīng)有的學(xué)術(shù)誠(chéng)信與學(xué)術(shù)自由的精神。正是在這樣的狀況下，項(xiàng)目制作為國(guó)家戰(zhàn)略意圖體現(xiàn)的政策工具在具體實(shí)施過程中，政策目標(biāo)發(fā)生著目標(biāo)替代甚至目標(biāo)異化的現(xiàn)象。高校之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)與重復(fù)建設(shè)日趨嚴(yán)重，一些特色高校在“項(xiàng)目”的指揮棒下逐漸喪失了特色學(xué)科領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)地位。高校教師群體學(xué)術(shù)腐敗、學(xué)術(shù)造假現(xiàn)象叢生，學(xué)術(shù)的公信力與尊嚴(yán)受到傾軋。

正如渠敬東所擔(dān)心的，“一旦權(quán)威治理和技術(shù)治理有效結(jié)合起來，項(xiàng)目制就會(huì)培育出各種‘利維坦’，將技術(shù)、資本、信息乃至權(quán)力壟斷于一身，對(duì)國(guó)計(jì)民生的未來發(fā)展必會(huì)產(chǎn)生重大影響”［16］。同樣的，當(dāng)大學(xué)治理中的權(quán)威與技術(shù)治理的項(xiàng)目制聯(lián)結(jié)在一起時(shí)，大學(xué)作為學(xué)術(shù)共同體所承載的價(jià)值與理念將被嚴(yán)重侵蝕，大學(xué)作為知識(shí)生產(chǎn)與創(chuàng)造的場(chǎng)所將淪為只產(chǎn)生“學(xué)術(shù)GDP”的“學(xué)術(shù)工廠”，學(xué)術(shù)資本主義與學(xué)術(shù)官僚主義將伴隨著項(xiàng)目與市場(chǎng)的無序干預(yù)主導(dǎo)大學(xué)的發(fā)展。以“數(shù)字管理”、“技術(shù)治理”為主要特征的項(xiàng)目制的推進(jìn)，無疑推動(dòng)了國(guó)家戰(zhàn)略意圖的實(shí)施，然而“項(xiàng)目制”對(duì)大學(xué)治理所產(chǎn)生的意外后果卻在逐漸消解大學(xué)自治。伴隨著項(xiàng)目制的迅速擴(kuò)張，國(guó)家治理的負(fù)荷成本不斷增加，各種“條框制度隨之而來，有可能導(dǎo)致繁文縟節(jié)泛濫，組織僵化，從而降低治理的靈活性和有效性”［17］。實(shí)現(xiàn)大學(xué)與政府關(guān)系的變革，需要推動(dòng)政府治理模式從“全能型政府”向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)型，促進(jìn)國(guó)家治理政策工具的創(chuàng)新，推進(jìn)項(xiàng)目制作為一套嵌入大學(xué)治理體系的新的治理機(jī)制的重構(gòu)。

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